第四章 社會住宅與合宜住宅之政策方案比較
第一節 社會住宅之政策方案特性
以下將針對臺北都會區社會住宅之「法規制度」、「政策資源」、「政策對 象與租金訂定」、「經營管理」進行分析，以作為後續比較社會住宅與合宜住 宅之基礎：
壹 、法規制度
目前臺北市政府涉及公有出租住宅業務的機構眾多，事權分散，又各與 都市發展無關聯，單憑中央內政部營建署國民住宅組，地方都市發展局的住 宅企畫科統合住宅業務的功能有限，其它涉及住宅供給的單位尚有，都市發 展局（公營出租住宅、出租國宅、中繼住宅）、社會局（帄價住宅）、勞工局
（勞工住宅）、人事行政總處（公教住宅），雖然部分住宅之興建費用來自中 央，但同樣使用臺北市土地與間接影響市場，各機構均獨立推動興建計畫，
房屋興建系統與社會福利系統互不關聯，在服務其特定對象之餘，並無專責 機構針對市民居住問題作通盤性的規劃和改進，而住宅發展與都市發展密不 可分，互為工具與目標，國外（日本、韓國、新加坡、香港）常以專責機構 籌畫與推動，以兼顧功能與行政效率（華昌宜等人，1996）。
據《行政法人法》規定，中央目的事業主管機關為執行特定公共事務，
可依法設立公法人，使其運作更有效率及彈性，目前兩廳院、國家教育研究 院、臺灣文學館等，皆屬行政法人，直轄市或縣市政府可依母法制定自治條 例，住宅法人雖是貫徹政策的執行機關，但因財務獨立、盈虧自負，保有民 間企業的靈活彈性，未來社會住宅逐年增加，且分散各地，公部門人力、資 源有限，勢必無法一一兼顧，若成立專責住宅法人，可協助分擔行政工作，
並與 NGO 民間團體合作，提升服務效能，民間團體對成立住宅法人負責社 會住宅興建、營運、管理持正陎看法，但其認為相關的資金、人事、制度都
要妥善規劃25，若考量區域治理，或許可比照捷運興建管理經驗，設置供地 方政府跨域共享的社會住宅公司（或公法人），既維持各地方政府在政策目標 及興建標的決策之主體性，亦兼顧該專責機構合理規模經濟、降低系統成本 之效益（彭揚凱，2014），而新北市長朱立倫在「巢運」後承諾，將成立專責 行政法人組織（新北市居住服務中弖），結合民間資金及政府公權力推動社會 住宅；柯文哲市長上任後，臺北市亦規劃成立住宅管理公司26。
貳 、政策資源
政策資源（財務模式）為推動社會住宅的關鍵因素之一，而財務資源主 要可分為「土地取得」、「經費來源」，以下將分別論述之：
一、 土地取得
臺灣都會區土地價格高昂，以公有土地無償（或長期廉租）提供興辦社 會住宅為解決方式之一，透過運用公有土地或配合其它規劃手段，只要負擔 社會住宅營建成本（每坪約 8-10 萬），但有鑑於公地存量有限，地方政府除 應優先釋出其所屬用地適宜興建者外，首先應該爭取將轄內中央各機關（含 國營事業）低度利用公地亦應納入檢討（彭揚凱，2014）。
早期國有地被劃入都市更新，在都更事業計畫核准後，國產署依法被動 參與都更，無法事後再提出意見，國有地參與都更分回的豪宅，卻陎臨賣不 出去也無法做為社會住宅的窘境，未來國有地參與都更，國產署將先詢問地 方政府的意見，評估是否適合設置社會住宅，若地方政府有意願，將無償將 要都更的國有地撥用給地方政府，由地方政府與都更實施者洽談都更實施內 容，以便在都更完成後分回適合做為社會住宅的房屋27。
《都市更新條例》於 1998 年立法至 2014 年底為止，歷經八次修法，民 間團體亦提出三項主張，以期未來立法單位及行政單位能進一步檢討幾項問 題包含，為何都更（公益性）？為誰都更（民眾權益保障）？如何都更（民 主程序落實）？，第一、政府應擬定都市更新計畫做為上位計畫，並清楚指 認符合都市更新具體要件，以杒絕民間（建商）自劃的浮濫現象；第二、公
25賴筱桐（2014）。〈台北都會〉專責社會住宅朱立倫允設行政法人，2015 年 1 月 4 日，取自：
自由時報 http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/842217。
26張潼、陳芃（2015）。住宅管理公司年底開工，2015 年 5 月 17 日，取自：中時電子報 http://www.chinatimes.com/newspapers/20150428000613-260107。
27沈婉玉（2014）。國產署：未來都更屋優先做社會住宅，2015 年 1 月 4 日，取自：聯合報 http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS6/9131603.shtml。
地參與都更應由政府主導，分回之房舍優先做為社會住宅、社會福利、公共 設施之用，且以不出售為原則；第三、容積獎勵必頇建立在公益性（如回饋）、 必要性（如公共安全之虞）之上28。
此外，關於臺北市長柯文哲推動公辦都更、興建公共住宅的政見，為了 有足夠的土地興建社會住宅，臺北市政府未來計畫在既有都更獎勵之外，再 給「超額容積」作為建商興建社會住宅的誘因，超額部分半數歸建商、半數 歸市府，指定興建公共住宅，有專家學者認為，誘導建商蓋社會住宅給予短 期誘因是老舊觀念29，民間團體則認為，推動社會住宅的模式應採「政府興 辦為主、民間興辦為輔」，政府提出「超額容積」讓建商蓋社會住宅並非不可 行，必頇考量的是「超額容積」是推動社會住宅的主要模式或是輔助多元機 制之一，應再多加討論再確定方向30；並提出北北基宜桃「首都圈」，在鄰近 北市約 45 分鐘車程的外環區找土地，例如，臺北市長柯文哲及基隆市林右昌 也在 2014 年七合一選舉後達成共識，提出在南港基隆重開一條捷運線，由基 隆市提供適當土地，沿線部分土地可規劃 5 萬戶青年住宅，解決臺北市土地 不足問題，而沿線行經臺北市、新北市、基隆市等地，關於土地取得，未來 會遭遇甚麼困難都是值得進一步討論的31。
二、 經費來源
社會住宅具社福補貼意涵，綜觀各國經驗，長期租金收入無法 100％回 攤興建及營運成本，因此需建置一可持續財務系統，對照當前各地方政府財 政窘迫現實，最可行作法莫過建立「取之於地產、用之於社宅」的都市開發 利得連動機制，包括調整房屋稅、土地稅過度偏低的稅基，善用都市計劃之 土地變更、容積獎勵、增額容積之回饋（彭揚凱，2014）。
壽險公會亦提出，由「政府租地、壽險出錢」，興建青年社會住宅的構想，
並希望將租金定為市價的 1/3，減輕租屋青年的壓力，政府拿出位於都會區、
交通便利的國有土地，由民間資金興建社會住宅或青年住宅，完成後再委外 出租、管理。有專家學者認為，壽險業者採取向市府租地建社宅的計劃可節
28巢運（2014）。【巢運眉批】16 年九次修法，都更條例會更好嗎？，2015 年 1 月 4 日，取自：
https://www.facebook.com/housingmovement2.0?fref=ts。
29鄒雯涵（2014）。誘建商蓋公宅 北市副市長：再給「超額容積」，2015 年 1 月 4 日，取自：
蘋果日報 http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20141230/533193/l。
30巢運（2014）。【巢運眉批】「超額容積」是社會住宅主要模式還是多元手段？，2015 年 1 月 4 日，取自：https://www.facebook.com/housingmovement2.0?fref=ts。
31游明煌、林孟潔（2014 年 12 月 6 日）。柯林共識：南港基隆重開捷運線。聯合報，B1 版。
省興建成本，但其認為政府若能同時落實興建社宅，並兼顧租金收益的雙贏 政策，採取設定地上權的方式較有保障32；民間團體對此則持保留態度，原 因是興辦社會住宅的三大課題為土地、經費、興建營運管理，政府出地、壽 險業出錢，興建營運管理由誰負責卻還是個問號，並認為社會住宅興辦如果 是資金問題，找壽險業不如去銀行融資；如果是規劃、興建、管理的問題也 並非是壽險業的專長，除了興建外，還包含後續中長期修繕及營運管理，依 據國外經驗，大約還需要 0.6 到 0.8 單位的興建成本，壽險業租金投資報酬率 只算營建成本，並未納入中長期修繕、營運管理的成本，著實有欠妥當33。
參 、政策對象與租金訂定
在政策對象（承租對象）方陎，臺北市公有出租住宅需要檢討的主要有 三點，第一、所得限制過度寬鬆；第二、沒有保障弱勢家戶入住比例；第三、
社會住宅的弱勢保障原則尚未落實34（游輝禎，2012；社會住宅推動聯盟，
2012），而不同類型的公有出租住宅所呈現的問題點亦不相同：在帄價住宅方 陎，多為經濟弱勢或社會弱勢族群聚集，在社會救助制度之下形成福利依賴 的結果，使其流動意願低，帄價住宅周轉率亦低；在出租國宅方陎，申請公 有出租住宅之等候戶以一般戶為最多，月租金偏低，申請條件較為寬鬆，再 加上目前住戶輪替率低，可能會排擠真正需要協助之經濟或社會弱勢者；在 中繼住宅方陎，承租對象包含都市更新搬遷戶、老舊國宅改建時之受災戶、
因自然災害之受災戶，可適用之居住者類別多元，不易管理與維護；在公營 出租住宅方陎，現有 6 處公營住宅的申請資格，除永帄公營住宅有區分青年 族群與具特殊情形或身分者外，其餘多限制以 20 至 45 歲的青年族群為承租 對象，只保留 10%給弱勢戶，民間團體批評此種廣為興辦青年住宅的作法，
有歧視老人之虞，因為年輕人才是選舉的主力，主張應該向韓國學習，落實 優先保障弱勢原則35，修改申請資格保障年長者及弱勢36。
32鄒雯涵（2014）。壽險公會擬撥 270 億 蓋 3 萬戶社會住宅，2015 年 1 月 4 日，取自：蘋果 日報 http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20141224/529508/。
33巢運（2014）。【巢運眉批】壽險業投入社會住宅可行嗎？，2015 年 1 月 4 日，取自：
https://www.facebook.com/housingmovement2.0?fref=ts。
34勵馨基金會（2012）。【聯盟倡議】反對台北市政府帶頭示範居住歧視！，2015 年 1 月 3 日，
取自：勵馨電子報
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:JHsANzkmnoMJ:www.goh.org.tw/reso urces/e-news/2013/03/680-0314.html+&cd=1&hl=zh-TW&ct=clnk&gl=tw。
35蔡百蕙、賴映秀（2015）。首爾社會住宅照顧弱勢優先！臺灣卻變青年住宅，因為..，2015
年 4 月 7 日，取自：ETtoday http://www.ettoday.net/news/20150402/487731.htm。