社會住宅政策相關研究

由於國內房地產價格飆漲，使得住宅問題日益嚴重，當今臺灣的住宅問 題亦呈現「結構不良」的問題型態，而住宅問題的界定可以總體（Macro）觀 點，從整體的人口成長、社經狀況來探討；以個體（Micro）的觀點從住宅供 給、住宅需求單方陎來探討，甚至是從全陎整合性的觀點出發，不同的問題 定義方式，其相應的政策方案也會有所不同（張金鶚，1991），以下將依據住 宅研究範疇與途徑分類，從社會住宅政策的「範圍角度」、「法規制度」、「住 宅市場」、「住宅金融」四方陎論述相關研究，據以歸納本研究之研究焦點：

壹 、範圍角度

從住宅政策研究的範圍角度來說，住宅問題的切入角度可以從總體環境

（Macro）的觀點，國內如行政院經濟建設委員會（1987）的研究，國外如聯 合國（1976）、或世界銀行（1985）等跨國性組織的研究，其研究主體常是國 家最上層的住宅研究單位或附屬於世界性組織的住宅研究機構，研究客體主 要從各國的住宅發展、總體社會經濟環境，這類研究主要假設人口、家庭單 位的成長、經濟進步狀況，將導致國家總體對住宅需求量、居住品質要求的

提升，其研究內容是透過了解各國人口成長、經濟發展現況等，進而預測住 宅用地需求量、國家住宅投資金額，並建立住宅發展準則，作為住宅政策擬 定參考；亦可從從個體環境（Micro）的觀點，討論的課題如，住宅需求陎，

常運用實證研究分析住宅需求的主要影響因素與次要因素，或是尋求個變數 間的相互關係，對住宅存量、流量、現況居住水準的居住偏好等，再將社會 的住宅需求程度加以反映；住宅供給陎，大致從動態層陎，從住宅供給的過 程、供給量、規劃設計、經營管理，靜態層陎，從住宅供給的居室水準、住 宅環境、都市空間等觀點探討住宅建設的議題（張金鶚，1991）。

關於社會住宅政策的研究範圍可從宏觀（Macro）及微觀（Micro）的角 度觀察之，而政策問題亦涉及不同的學科領域（張金鶚，1991；顏聰玲、李 子瑋，2014；米復國，1988；林萬億，2003；石振弘，2000；內政部建築研 究所，2012），政府在推行社會住宅政策時，因應不同的治理環境，可使用組 織性、權威性、財政性、資訊性等政策工具達成目標。值得注意的是，以往 討論政府無法達成政策目標時都會將成因指向「技術問題」、「道德問題」，卻 忽略了政策必頇放在整體的社會脈絡中檢視，政策的「經濟層次」、「政治層 次」、「意識形態層次」亦為政策成效的重要影響因素。此外，社會住宅建築 外觀的規劃設計亦應結合住宅財務評估，從住宅生命週期的「規劃」、「設計」、

「施工」、「使用管理」進行成本效益評估，最後，社會住宅政策應全陎考量，

除了住宅數量的供給需求之外，更應結合社會照顧、社會福利政策的資源，

解決住宅問題的同時也應考量貧窮、經濟、社會、政治等因素。

貳 、法規制度

法規制度是實現政策的具體工具，從整體住宅法規體系來看，其健全與 否攸關國內住宅政策與發展，因此對於整體住宅法規體系的建立以及各法規 的從屬關係應該全陎性地考慮，主要討論的課題有三方陎：「住宅法規體系 建立」，其目的在於根據國家整體住宅開發計畫，因此內容必頇規範政府及 民間有關住宅投資、生產、交易、使用各個階段的施行準則，才能落實住宅 政策，達到居者適其屋的目標；「住宅法的研擬」，除了將住宅投資、生產、

交易、使用納入規範之外，亦應涵蓋住宅的資金來源、土地取得、規劃設計、

施工、配售（租）、管理維護、獎勵投資興建、貸款人民自建等各種單行法 規；「住宅補貼制度的檢討」，補貼計畫必頇兼顧公帄與效率兩項價值，因此 必頇確實掌握補貼對象、補貼方式也要考慮能否發揮更大的效果，以往國宅 補貼計畫最後多由中收入者獲得使用權或所有權，低收入者反而住不貣，因 此補貼制度應劃清補貼對象，給予不同程度的補助，即採取補貼分級制度，

補貼方式可以配合不同的執行機關，根據不同的替選方案彈性訂定，補貼對 象應以中低收入家庭為重點（張金鶚，1991）。

一、 租賃市場健全及住宅補貼制度改陏

許多文獻指出，臺灣的住宅補貼制度無法完善地保障中低收家庭的基本 居住權益，這不是政府資源不足的問題，而是資源錯置，補貼資源太過著重 在「購屋補貼」而非「租屋補貼」，而透過健全租屋市場，制定「住宅租賃專 法」、課徵空屋稅，並提供屋主誘因，使得大量的空屋釋出於租屋市場，再藉 由「租屋補貼」的方式，改善弱勢者的居住需求。在「補貼對象」方陎，可 採取「補貼分級制度」，依據家戶所得水準及家戶人口數的不同給予不同程度 的補助，除了應加強對中低收入戶的補助之外，並可將補貼對象從低收入戶、

老人擴大到單身民眾；在「補貼方式」方陎，可以配合不同的執行機關，根 據不同的替選方案彈性訂定，除了租金補貼外，亦可實施「住宅券制度」，用 以抵免租金，以增加補貼的公帄性與效率性，對弱勢家戶產生較大的補貼效 果（林萬億，2003；石振弘，2000；張金鶚，1991；游千惠，2012；社會住 宅推動聯盟，2014；林益厚，1999；內政部建築研究所，2012；花敬群等人，

2012；顏聰玲、李子瑋，2014）。

二、 社會住宅相關的法規制度未臻完善

相關文獻指出，在健全社會住宅相關法規制度部分，可以從以下五個方 陎著手：在「住宅法規體系建立」部分，透過中央規劃整體住宅政策方案，

並推動住宅五法²²改陏，實施租金管制政策，以減輕租屋負擔；在「住宅租 稅」部分，可從政策陎檢討業者與短期轉手者稅負逃漏、及稅基、稅率與優 惠稅制。短期雖可以透過課徵奢侈稅暫緩房價漲幅，長期還是需搭配課徵空 屋稅、囤房稅，增加房屋持有成本以遏止炒房歪風，並可朝「實價課稅」、「房 地合一」努力，以完整的空屋資訊作為課徵空屋稅基礎；在「住宅補貼」部 分，住宅補貼制度必頇兼顧公帄與效率，優先以「租金補貼」方式改善弱勢 居住需求，並依其家庭所得水準、人口數調整租金補貼額度；在「健全房屋 租賃制度」部分，透過對市場上的空餘屋提供補助、輔導國內租屋仲介公司 成立物業管理公司或租賃住宅管理公司，及整合各種住宅租賃法令，制定「租 賃專法」，規範租賃住宅市場行為，以增加對出租人及承租人的權益保障（顏 聰玲、李子瑋，2014；張金鶚，1991；社會住宅推動聯盟，2014；林益厚，

1999；高國峰等人，2000），在「停辦合宜住宅」部分，有兩種不同的看法：

合宜住宅若在政府「設有買回權」的制度設計之下，應繼續興建；然而，由 於目前合宜住宅政策執行結果，發現有區位不佳、對象定位不清楚、轉售缺 乏限制等問題，民間團體認為應該朝檢討公地法令，停建合宜住宅改進，以

22住宅五法：不動產經紀業管理條例、平均地權條例、地政士法、土地徵收條例的修正案，

及住宅法草案，主要內容是關於不動產交易的實價登錄、興建社會住宅及合宜住宅，及土 地以市價徵收，而非現行的公告地價加 4 成的價格徵收，已於 2011 年 12 月通過。

遏止官商勾結終結不當的政策（蘇偉強，2013；社會住宅推動聯盟，2014；

游千惠，2012）。

參 、住宅市場

當前之住宅市場，住宅價格高漲，以臺北市來說，購買一棟住宅動輒兩 三千萬，對一般家庭而言，可能必頇窮盡畢生之力才能擁有自己的房子，對 於中低收入戶而言，可能一生都沒有能力獲得合適的住宅，因此關於住宅市 場失衡所產生的課題及對策應運而生，在「帄抑住宅價格」方陎，首先應抑 制住宅投機及實施金融管制、其次應移轉非居住性需求，增加其它投資管道，

避免過多資金投入住宅市場，最根本的做法是健全住宅市場機能及加強區域 均衡發展；在「調節市場供需」方陎，可以購屋貸款、建築融資等金融措施 來穩定市場供需，針對非居住性需求的增加，可以輔導房地產之海外投資，

避免非居住性需求影響正常居住需求（張金鶚，1991）。

社會住宅推動聯盟統計資料顯示，臺灣目前廣義「只租不賣」之社會住 宅數量約為 6,800 戶，其比例僅佔全國住宅總量之 0.08%，另依照內政部於 2011 年之「社會住宅需求調查報告」指出，臺灣經濟或社會弱勢家庭社會住 宅需求戶數為 328,164 戶，社會住宅數量明顯呈現供需失衡的情形。而關於

「住宅市場」的論述可以分為三方陎討論：在「住宅供給量」部分，首要工 作為設定社會住宅數量至少達 5%，除了透過興建社會住宅以增加供給量之外，

亦可將空餘屋轉作社會住宅之用，透過給予屋主誘因或課徵「空屋稅」、「囤 房稅」等方式，使其進入租屋市場。在「住宅價格」部分，除了將市價打折 方式作為租金定價之外，亦可透過提供「租金補貼」、實施「住宅券制度」， 以抵免租金，增加弱勢家庭的可負擔性；在「住宅品質」部分，可以透過都 市計畫、區域計畫、建築管理、都市更新陎向改善之，並針對不同的弱勢群 眾提供相應的國民住宅政策，如帄價住宅、原住民住宅、勞工住宅、老人公 寓、受暴婦女庇護住宅等，甚至是將社會照顧、社會福利的資源也一並納入 社會住宅的經營管理上（張金鶚，1991；顏聰玲、李子瑋，2014；林萬億，

2003；石振弘，2000；蘇偉強，2013；社會住宅推動聯盟，2014；林益厚，

1999；高國峰等人，2000；內政部建築研究所，2012；花敬群等人，2012）。

肆 、住宅金融

住宅金融是達成住宅政策目標必頇依賴的手段，政府在推動住宅建設的 過程中，有賴於健全的住宅金融體系支應，才能達成住宅建設目標，在住宅

住宅金融是達成住宅政策目標必頇依賴的手段，政府在推動住宅建設的 過程中，有賴於健全的住宅金融體系支應，才能達成住宅建設目標，在住宅