第五章 我國公平交易法於專門職業服務業之適用問題 及實務案例評析
第三節 執法實務：限制收費以外事業活動之行為
一、 案例類型一：限制看診（強迫公休）
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46 條之論點切入，但在論理上卻明白地表達了迥異之結論，包括下 列數點：
1. 認為憲法第 86 條第 2 款就專門職業及技術人員進入市場之資 格管制，與專門職業人員以較有利之交易條件從事競爭，兩 者並無扞格。
2. 公平交易法係一般競爭法，適用範圍包含所有事業行為，並 無區分「一般營利事業」或「非營利事業」，亦未針對「專門 職業」另訂特殊之豁免規定，不能僅因事涉專門職業即認為 不適用公平交易法，而仍應以公平交易法第 46 條規定為判 斷。
3. 積極肯定競爭可以修正調節專門職業服務因資訊不對稱而帶 來之問題，指出以公會自治方式干預個別業者自由決定收 費，反而使市場汰弱留強的機制無從發揮，甚而使處於資訊 弱勢的買方或消費者無法透過競爭力量的保護而更容易受到 損害。
(五) 其後在 104 年間判決之高雄不動產估價師公會案，法院雖未如前述記 帳士公會案之判決直接闡述專門職業在市場上之角色及適用競爭法 之界限，但從判決理由明白指出自由市場經濟係建立在個別事業獨 立、自由的決策機制之上，市場機制對於事業「蝕本定價」即能產生 自我修正之作用，不需要同業公會或其他競爭對手代替事業決定何謂 合理價格等語，可見法院明顯認為估價師之專門職業亦得適用一般市 場競爭法則。
第三節 執法實務：限制收費以外事業活動之行為
一、 案例類型一：限制看診（強迫公休）
(一) 處分案例：高雄市醫師公會案149 1. 案例事實：
91 年間，高雄市醫師公會經會員代表大會及理、監事會議聯席會
149 公平交易委員會公處字第 091194 號處分書。
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議決議，將高雄市各基層診所依行政區域分成南、北兩區，實施 週日輪休制度，限制基層診所醫師於輪休期間不得開業看診，同 時擬訂罰責以確保輪休制度之施行。
2. 業者之答辯
訂定基層診所週日輪休措施，係為落實並方便推動基層醫師終身 學習及持續進修，提昇醫療品質為目的。高雄市醫療資源豐富，
每一區皆有醫院，就醫之可近性並無問題。且輪休制度僅適用於 基層診所會員，基層診所之醫師會員數僅占公會會員三分之一，
地區醫院層級以上之醫事機構均有門診或急診，且公會尚考量病 患就診之方便性，而依行政區域分成南、北兩區，輪流休診，並 未全面休診，不致對高雄市醫療服務市場有所影響。
3. 產業主管機關意見
行政院衛生福利部認為150，例假日休診與否，係屬醫療機構內部 管理事項，原則上係由各該機構視需要訂定，且須考量病患就診 之需要調整。公會訂定輪休制度是否合於公會自治範圍，及其對 於不遵守規定會員之處分，是否違反醫事法規等節，尚須就該制 度訂定之原意、過程及章程規定等予以審酌。另高雄市政府衛生 局則認為151，傳統上醫師執業係屬自由業，有其開業與休診之自 由，由公會強制休診是否合宜，尚須探討，該局認為醫師輪休參 加繼續教育及休閒並無可厚非，但仍應以保障民眾就醫權益及方 便危急病患就醫為前提。
4. 公平交易委員會見解
據當時高雄市醫療服務市場結構，全數之醫學中心及區域醫院中 僅有 1 家於週日看診，因此地區醫院與基層診所成為週日醫療服 務市場中之主要提供者，公會決議實施基層診所週日隔週分區輪 休制度，限制基層診所隔週之週日不得看診，勢將導致特定市場 之醫療服務供給減少，而降低其競爭性。此等行為既非屬相關衛 生、社政等法規之合理授權範圍內，亦對該特定市場基層診所之
150 行政院衛生署 91 年 5 月 30 日衛署醫字第 0910020309 號書函。
151 高雄市政府衛生局 91 年 5 月 29 日高市衛三字第 0910015389 號函。
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自由競爭產生限制，核屬不當限制會員事業活動，且影響特定市 場供需之不當行為，構成聯合行為而應予處分。
5. 訴願機關及司法機關見解
本案公平交易委員會僅命高雄市醫師公會停止違法行為，未處以 罰鍰；公會並未提起救濟。
(二) 不處分案例：強迫公休152 1. 案例事實
95 年間中部臺中市、臺中縣、彰化縣、南投縣 4 醫師公會就西醫 基層給付事項，決議訂定「每月醫療費用可申報日數上限費用支 付管控辦法」或類似之計畫，規定診所每月最低休診日數或不得 於特定日看診，以控制醫療服務量而提高點值。若診所「每月醫 療費用可申報日數超過指標」，則加重抽審。
2. 業者答辯
(1) 現行健保制度採論量計酬制，導致醫師衝量，且因病患亦沒有 節省健保開支的誘因，造成嚴重的醫療資源浪費。競量的結果 一定會影響醫療品質，所以醫界應該挺身而出對於競量踩煞 車。且該審查指標並未限制只准申報一定日數、更未強制休 診，只是針對申報超過一定日數的診所予以優先審查，目的在 使醫療費用申報合理化。且中央健保局在 84 年時已訂出合理 門診量支付指標，每月只要看診 25 天就視同看診 30 天，希望 醫師不要衝量，所以上述審查指標只是延續醫療品質政策。
(2) 訂定審查指標的法律依據是全民健康保險醫事服務機構醫療 服務審查辦法以及與中央健保局間訂定的基層總額支付制度 專業自主事務委託契約。依據委託契約規定，各區委員會所通 過之事項，僅具建議性質，最終決策之公權力在中央健保局手 上，且中央健保局均有事前參與訂定或事後具體修正指標之情 形。
3. 產業主管機關行政院衛生福利部與中央健保局意見
(1) 相關指標所訂之每月醫療費用申報日數審查指標為管理參
152 公平交易委員會 96 年 8 月 9 日第 822 次委員會議決議。
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考，並非據以作為核刪之依據，衛生福利部與中央健保局原則 尊重開業醫師有合理休假之權益，然嚴禁特約診所有集體休假 或強制之行為，而造成民眾就醫權益受損。
(2) 相關指標係屬例行之專業審查指標，與各縣市診所月休日數並 無直接關聯。且中央健保局於聯席會中就審查指標之議題討論 時，即強調絕非強制休假，籲請於保障醫師合理休假提高生活 品質時，應兼顧民眾就醫權益，並請各醫師公會協調診所調開 休假日，於休診前提前告知患者。
(3) 該辦法僅為抽審指標之一，須依審查規定辦理專業審查，非逕 予核扣超過天數之醫療費用。審查醫師依相關法令規定辦理審 查，醫療院所如對審查結果有異議時，得提出申復及爭議153。 4. 公平交易委員會見解154
公平會認為，全民健康保險基層總額支付制度執行委員會各區委 員會之委員係由區內各縣市醫師公會依人數比例推派所組成，倘 若有限制各縣市醫師事業活動之行為，類似於同業公會藉章程或 會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行 為，而屬於水平聯合。各區委員會訂定之審查日數指標含有醫師 每月最低休診日之內容，無非在求控管各區總醫療服務量，本質 上屬於限制服務「數量」之合意，申報費用審查指標之目的係冀 望該地區內基層醫療診所因此減少每月看診天數，亦即減少每月 醫療費用申報日數，進而能降低每月醫療費用申報點數，使目前 偏低之點值得以回穩至接近初始設定狀態，因此該指標係為減少 事業之交易數額，應無疑義。
惟公平會認為，由於總額支付制度下之醫療服務市場，其市場規 模及交易金額並非依據供需關係及交易數額所決定，是以無論實 際上交易數量如何變動，其市場交易總金額均已於年度開始前即 以行政預算方式確定。相關審查指標之制定，雖目的在於降低西
153 此案例即反映出將審查事務委託醫事團體辦理之不妥，蓋醫事團體即可利用形式上合法之審查 權限，對於不配合之醫療業者加重抽審，以實質上之刁難迫使業者屈服。
154 因本案最終決議並未認涉有違反公平交易法規定情事，詳細決議內容並未對外公開。
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醫基層醫療服務的總量，惟依調查所得事證，並未規定基層診所 必須於同日休診，亦難證明具有強制核刪的效力、限制基層診所 間進行數量競爭，以及造成西醫基層門診服務供應量不合理減少 等情。
公平會指出衛生主管機關為使保險醫事服務機構提供合理的服務 量並獲得相對應的支付報酬，以穩定全民健康保險機制的運作與 存續，從而控制醫療服務總供應量為其權責所在，公平會似宜予 以尊重；然衛生主管機關為控制醫療服務總供應量所採行之行政 手段已涉及事業之競爭行為，最後公平會以 97 年 2 月 27 日公壹 字第 097001701 號函向衛生福利部等相關單位表達，本案行為雖 尚難認已違反公平交易法第 14 條第 1 項本文規範，但已涉有限制 基層醫療院所服務供應競爭之疑慮，請各單位就相關指標之制定 注意公平交易法相關規範。