第五章 我國公平交易法於專門職業服務業之適用問題 及實務案例評析
第二節 執法實務：限制收費之行為
三、 案例類型三：訂定或執行酬金收費標準或下限
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所致，按「憲法第 86 條第 2 款所稱之專門職業及技術人 員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學 識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生 命、身體、財產等權利有密切關係者而言。」此有司法院 釋字第 453 號解釋可參，而專門職業與一般營業區隔之 特徵，包括技術性、公益性、理想性、一身專屬不可替代 性、高度自律性等，因有高度技術性，使其服務品質的優 劣非一般消費者依生活經驗所能判斷，故有賴於國家以考 試作進入市場的管制；且因不當服務對消費者產生之重大 影響，故強調其公益性、理想性而非全然之營利性，故針 對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業亦非 當然合用，此亦經司法院釋字 682 號解釋協同意見書詳 為闡述。
之後最高行政法院判決駁回公平會上訴，理由完全採納臺北高 等行政法院判決，並明確表示原處分於適用公平交易法關於聯 合行為之規定時，未充分審酌專門職業之特性，認定無償提供 諮詢服務為被上訴人會員應從事之價格競爭，有違專門職業人 員法制對於公共利益及人民財產權益之保障。
三、 案例類型三：訂定或執行酬金收費標準或下限
(一) 案例事實
此類案例為非醫師之專門職業公會藉由會員大會或理、監事會議 決議之方式，訂定酬金收費之標準或下限、或限制投標金額（投 標金額基本上即為酬金）。相關案例計有台北市會計師公會案142、 台北市記帳士公會案143、桃園縣地政業務從業人員職業工會及桃 園縣地政士公會案144、高雄市不動產估價師公會案145等。
與前述醫師公會統一訂定掛號費案例之不同者在於，此類案例所
142 公平交易委員會公處字第 870126 號處分書。
143 公平交易委員會公處字第 100076 號、101096 號處分書。
144 公平交易委員會公處字第 097119 號、103012 號處分書。
145 公平交易委員會公處字第 103134 號處分書。
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訂之標準即為專門職業人員本身收取之酬金或費用，而醫師公會 之掛號費，被行政院衛生福利部認定僅屬行政費用，而非醫療法 所稱之醫療費用。
(二) 業者之答辯
相關公會有稱係為處理消費者反映收費標準不明問題、有稱係為 處理會員反映削價競爭問題、有稱對會員違紀行為處分之決議屬 於公會自律行為，且無強制性而須會員自動配合。
(三) 行業主管機關意見
於 87 年間之台北市會計師公會案，財政部對於公會訂定酬金標準 一事並無意見，僅認為公會對於會員違反酬金標準而對會員所作 之處分內容應衡量違反事實之理由而為適度輕重之處分。
於 97 年之桃園縣地政業務從業人員職業工會訂定收費標準案 中，內政部表示地政士法中本無明訂執行業務之收費標準，且桃 園縣地政職業工會非公會，亦不宜由其訂定收費標準。
於 100 年（101 年重為處分）之台北市記帳士公會案，財政部表 示記帳士法未訂有記帳士收取費用之費率標準，因此公會發函建 議會員報價不得低於特定標準，是否涉有聯合行為，事涉公平交 易法適用問題。
(四) 公平交易委員會見解
公平交易委員會對此類案例向來亦認為限制競爭而違反公平交易 法，所適用法條亦如前所述，在 88 年之前係以當時之公平交易法 第 19 條第 4 款（促使他事業不為競爭）論處，之後之案例則均以 聯合行為論處。
(五) 訴願機關及司法機關見解
1. 上述案例中，87 年間之台北市會計師公會案，因依當時之公 平交易法規定，第一次違法不得逕處罰鍰，因此僅命公會停 止違法行為，被處分之公會也未提起行政救濟。
2. 97 年與 103 年間之桃園縣地政業務從業人員職業工會及桃園 縣地政士公會兩案，行政院訴願會均直接認定該二公會訂定 收費標準係構成聯合行為。桃園縣地政業務從業人員職業工
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會其後並未提起行政訴訟，至桃園縣地政士公會不服訴願決 定起訴後，法院亦係直接認定該公會訂定收費標準構成聯合 行為，判決重點置於如何以量的標準及質的標準來判斷其行 為對市場之影響。此二案中，行政院及行政法院均未特別論 及行為主體係專門職業公會時是否在競爭法上應予不同評價 之點。
3. 100 年間之台北市記帳士公會案，曾遭行政院訴願會撤銷
146，撤銷理由係認為市場界定範圍須再予究明（是否應包括 記帳及報稅代理業務人）後，再論是否足以影響服務供需市 場功能。之後公平交易委員會經徵詢主管機關金管會之意 見，將市場範圍擴大為記帳及報稅代理業務，並敘明對市場 功能之影響，重為處分之後，經記帳士公會一路救濟至最高 行政法院，均被駁回而維持處分147。其餘案例則經被處分之 公會提起行政救濟後，亦分別在不同階段被駁回而維持處分。
值得特別提出的是，在台北市記帳士公會一案，維持公平交 易委員會處分之最高行政法院判決148，明白地表達了跟前述 台北市會計師公會案不相同之看法，認為：
- 據司法院釋字第 453 號解釋理由書略以：「憲法第 86 條第 2 款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代化教 育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之 業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密 切關係者而言。」，上揭憲法第 86 條第 2 款規定，係就專 門職業及技術人員進入市場之資格管制，確保相關考試及 格者具有執業所需之知識與能力，但憲法或記帳士法均無 限制經由考選銓定之記帳士進入市場後，不得以「較有利 的價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會」。 故專門職業依法考選銓定才能執行業務，與專門職業人員
146 行政院院臺訴字第 1000102004 號訴願決定書。
147 行政院院臺訴字第 1020128066 號訴願決定書、臺北高等行政法院 102 年度訴字第 751 號判決、
最高行政法院 103 年度判字第 292 號判決。
148 最高行政法院 103 年度判字第 292 號判決。
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以較有利之交易條件從事競爭，兩者並無扞格。
- 自由獨立的決定交易條件，不僅係實踐個別專門職業人員 之經營自由，同時亦符合整體社會之利益，而公平交易法 係規範事業的競爭行為(或反競爭行為)對於市場競爭之 影響，此與前述有關專門職業應經依法考選、銓定係屬二 事。是以專門職業人員符合公平交易法第 2 條所謂「事業」
之概念，即應受到公平交易法之檢視。
- 公平交易法係一般競爭法，適用範圍包含所有事業行為，
並無區分「一般營利事業」或「非營利事業」。再者，公 平交易法並未針對「專門職業」另訂特殊之豁免規定，立 法者係透過公平交易法第 46 條規定：「事業關於競爭之行 為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍 內，優先適用該其他法律之規定。」，以確立公平交易法 與其他法律之適用關係。因此，倘認為公平交易法係對一 般營利事業所設的競爭規範，不適用於專門職業，則無異 於公平交易法第 46 條之外，另行創設「專門職業豁免」，
不僅違背現行規定，亦限縮公平交易法之適用範圍，於法 未合。
- 職業之種類，固因個別工作環境或條件不同，而需要不同 之主觀與客觀從業條件，然並不因此即可認不同職業在競 爭法上有高低之評價。在市場經濟制度下，所有經濟活動 的參與者，無論是否屬於專門職業範疇，均透過發揮本身 所擁有之知識、經驗、技術、勞力提供具有經濟價值之商 品或服務，各自以較有利之價格、數量、品質、服務或其 他條件爭取交易機會，此一自由競爭機制為市場經濟運作 之基石，且為各行各業放諸皆準之原則，不因各行業所蘊 含之公益性、所擔負社會責任或對本身職業之期許而有不 同。是在涉及競爭行為之範疇，不得以專門職業之社會角 色與其所擔負之公益性，作為其阻卻競爭法規範之正當理 由。
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- 記帳士所從事之業務雖具有公益性質，惟此與市場競爭機 制之運作並行不悖。再者，記帳士法第 24 條授權公會制 定章程之規定，並未授權公會制訂或建議記帳士收取費用 之標準。
- 對社會大眾而言，相較於傳統商品或服務，專門職業人員 所提供服務品質較難於接受服務前即分辨其良窳。基於前 述「訊息不對稱」之考量，政府爰以「證照制度」管制專 門職業人員之資格，節省社會大眾因處於訊息弱勢所產生 之「搜尋成本」。然而，執業證照係代表該專門職業人員 是否符合執行業務的門檻標準，但其有無盡力提供服務、
經驗多寡、技術好壞，尚無法單憑取得執業證照加以分 辨。訊息不對稱其實普遍存在於市場上各行業中，資訊不 對稱不必然會影響市場機能的正常運作，相反地，在競爭 性市場往往能發展出解決訊息不對稱的機制，例如透過塑 造口碑或聲譽等方式將品質優越的訊息傳遞給潛在客 戶、透過提供保證保固方式化解潛在客戶對品質的疑慮、
透過第三方評鑑方式將服務品質透明化，均為市場機制運 作下對於資訊不對稱問題之解決對策，所以無法僅以「存 有資訊不對稱」之性質，作為特定行業排除公平交易法適 用之理由。又訊息不對稱之於經濟體系，僅有程度輕重之 差別，而且市場通常會發展出自我調節、自我修正之機 制，大多無須人為方式介入市場運作。
- 對於少數訊息不對稱程度較為高而造成市場失靈之情
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