第五章 我國公平交易法於專門職業服務業之適用問題 及實務案例評析
第三節 執法實務：限制收費以外事業活動之行為
三、 案例類型三：禁止廣告 155
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系爭辦法直接限制所屬會員建築師為特定交易行為，而有妨礙公 平競爭之虞。且以公會前後行為觀之，公會先不當發函要求所屬 會員建築師勿受理系爭工程之委託設計在先，嗣雖撤案，卻仍以 間接方式促成其會員建築師共同拒接前揭工程委託設計。準此，
公會之行為已構成以不正當方法，使他事業參與聯合之行為。
(五) 訴願機關及司法機關見解
本案公平交易委員會依當時之公平交易法，僅能命台灣省建築師 公會停止違法行為，未處以罰鍰；公會並未提起救濟。
三、 案例類型三：禁止廣告
155(一) 案例事實
台中市記帳士公會於會員手冊中會員守則訂有「不得以不正當方 法或利用廣告宣傳招攬業務」之條款，規定會員不得以不正當方 法或利用廣告宣傳招攬業務。
(二) 業者答辯
上開會員守則係依記帳士法第 17 條規定：「記帳士不得為下列各 款行為：…三、以不正當方法招攬業務…」而訂定，並希望會員 招攬廣告內容不要有抑價（削價）情形，如包括記帳費用前 3 個 月不收取費用、每月收費 1 元等特殊不符一般市場狀況之情形。
因此，當公會接獲反映會員刊登偏離市場行情之價格廣告時，將 轉知會員並建議修改廣告內容，若會員未能遵守，亦無法進行處 置或處罰。
(三) 行業主管機關意見
財政部對上開會員守則無意見，但表示台中市記帳士公會曾去函 財政部表示，上開守則第 3 條原本應為「不得以不正當方法利用 廣告宣傳招攬業務」，但於訂定時誤植一字為「不得以不正當方法
『或』利用廣告宣傳招攬業務」，該公會並再經其後之理監事聯席 會議決議刪除「或」字。
(四) 公平交易委員會意見：
155 公平交易委員會公處字第 101186 號處分書。
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本案公平交易委員會認為台中市記帳士公會之行為對會員「以廣 告宣傳招攬業務」加以約束，已限制會員之事業活動，構成聯合 行為。值得特別一提的是，公平會在此案中耗費相當多之篇幅，
論述了廣告之限制何以是競爭法關切重點之理由，並特別針對專 門職業之特殊性，說明廣告有助於解決專門職業服務領域之資訊 不對稱問題，茲摘錄重點如下：
1. 對於「以廣告宣傳招攬業務」加以約束，雖然並非對於價格、產 量、交易地區、交易對象等核心競爭變數之限制，惟倘若該項限 制具有限制競爭之效果，又缺乏促進競爭之正當理由，亦應認其 構成公平交易法所稱聯合行為。
2. 廣告活動係事業在價格、數量、品質、服務之外，可選擇之重要 競爭手段之一，特別是「資訊型廣告」（例如本案所涉及的價格廣 告），因其可提供交易相對人在形成交易決策過程中有更充分的資 訊，進而促進價格或品質之競爭，故限制事業之廣告活動，即等 同限縮事業可採行競爭工具之範圍，且蘊藏反競爭之風險。有關 限制廣告活動對競爭程度之實質影響已有經濟理論與實證研究，
故先進國家反托拉斯法主管機關或法院均認為競爭者間合意限制 廣告活動或同業組織限制成員之廣告活動，亦為水平協議之類 型，而須受反托拉斯審查。
3. 依照國外反托拉斯法執行經驗，於判斷專門職業之廣告限制，對 於市場競爭之影響時須考慮以下 2 個因素：（1）廣告限制之範圍 及性質：是否係僅限制誇大、不實或具誤導性之廣告，抑或全面 限制廣告(亦即縱使廣告內容真實、無誤導，也在禁止之列)；（2）
所涉及專門職業服務之訊息不對稱程度：當系爭專門職業服務提 供者與接受者間訊息不對稱程度越低，例如法律諮詢、非訟事件 處理、記帳、報稅、不動產移轉登記等，屬於標準化、例行性之 專門職業服務，其前述專門職業服務提供者與接受者間資訊不對 稱之程度，介於「選購財」(search goods，即消費者在尚未接受服 務前即可分辨其服務品質)至「體驗財」(experience goods，即消 費者在接受服務之後即可分辨其服務品質)間，此時真實、無誤導
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的廣告有助於消費資訊的取得，並可促進服務提供者間的價格及 品質競爭。此時倘禁止真實、無誤導之廣告，將阻礙專門職業服 務提供者與潛在客戶間之訊息流通，增加客戶的搜尋成本。
4. 對專門職業服務提供者而言，禁止真實、無誤導的廣告將削弱渠 等以低價格或高品質進行競爭的誘因，因其無法透過廣告將低價 格或高品質訊息傳達給潛在客戶，降低前述競爭手段之有效性，
因此當訊息不對稱情況不顯著或輕微之情況下，廣告限制(特別是 禁止真實、無誤導的全面性廣告限制)所造成之反競爭效果就越顯 著。然而，當專門職業服務提供者與接受者間資訊不對稱程度越 高，例如醫療等屬於「信任財」(credence goods)之專門職業服務，
因服務接受者無論在接受服務前或接受服務之後，均無法分辨其 服務品質之良窳，從而不易建立起價格與品質間之關聯性，亦無 法判斷其廣告內容之真實與否，若容許自由刊登廣告，容易使「逆 選擇」等市場失靈更形嚴重，因此當市場存有高度資訊不對稱之 情況，才必須進一步檢視廣告限制之合理性。
5. 本案會員守則「不得利用廣告宣傳招攬業務」係屬對於全面性之 廣告限制，不僅限制誇大、不實、具誤導性之廣告，同時也禁止 會員刊登真實、無誤導的廣告。台中市記帳士公會在本案調查過 程中，並未提出該廣告限制除了在防止會員刊登「偏離市場行情」
之價格廣告以外的其他合理事由。承前所述，於判斷專門職業廣 告限制對於市場競爭之影響，除須探究該廣告限制之性質及範圍 外，另一個重要之判斷，係涉案專門職業服務之訊息不對稱程度—
倘若係標準化、例行性之服務，則廣告限制之反競爭效果越大；
倘若係高度專門、客製化、差異化之服務，則廣告限制之反競爭 風險越小。以本案記帳士所提供之服務範圍，係包含受客戶委任 辦理各項稅捐稽徵案件之申報及申請事項、商業會計事務、營業 及其他變動登記事項，及受理相關諮詢，具體服務項目包括營業 稅、營利事業所得稅申報、所得扣繳、記帳及帳務處理、工商登 記等，前述服務明顯係屬於標準化、例行性之服務，並非高度專 門之服務，服務對象係公司、工商行號等事業，而非一般消費者，
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前開客戶在選擇服務提供者前對於記帳及報稅服務平均價格及應 有之品質等已有一定之認識，即使客戶在選擇記帳士時無法確切 掌握特定記帳士之服務品質，但在接受其提供之服務後，可分辨 其品質良窳，倘若客戶認其服務品質未達應有水準，即可立即更 換記帳士。此與醫療、訴訟等高度專門、客製化、差異化之專門 職業服務之對象在接受服務後，仍無法從結果區別係服務品質好 壞之情況完全不同。是以，尚難認記帳士所提供之服務具有高度 之訊息不對稱性，而可正當化系爭廣告限制。
6. 本案公會干預會員刊登載有「偏離市場行情」價格廣告之行為，
將阻礙會員與潛在客戶間之訊息流通，增加客戶的搜尋成本，且 因會員無法透過廣告管道將價格訊息傳達給潛在客戶，即使價格 低於同業，亦無法迅速吸引大量潛在客戶與之交易，減低會員從 事價格競爭的誘因，反競爭傾向明顯，又缺乏促進競爭之正當理 由，故應認系爭廣告限制具有限制競爭之效果。
(五) 訴願機關及司法機關見解
本案公平交易委員會僅命台中市記帳士公會停止違法行為，未處 以罰鍰；公會並未提起救濟。
四、 案例評析：
(一) 上述案例均未提起行政救濟，因此無法獲知行政救濟機關是否可能會 有不同之意見。
(二) 在台中市記帳士公會一案，公平會完整地論述了廣告對於專門職業服 務領域之競爭有何重要性，以及應基於哪些因素去判斷限制廣告之不 合理性。自該處分作成時間以觀，係處於前述台北律師公會及台北市 會計師公會處分案被行政院訴願會撤銷之後，顯見公平會在該二案被 撤銷後，除於行政救濟方面力爭以外，亦開始省思及加強後續對於專 門職業服務之其他處分案，應如何論述其認定違法之依據，以尋求行 政救濟機關之支持。
(三) 另自公平交易委員會對上述 91 年間高雄市醫師公會案及 96 年間中部 4 縣市醫師公會案之不同論斷結果以觀，可發現公平交易委員會對於
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前案強迫週日公休之行為認定違法，但對於後案規定診所每月最低休 診日數或不得於特定日看診之行為，因顧及事涉健保給付制度及衛生 主管機關之介入，故未逕予處分，而改以向衛生主管機關提出競爭倡 議之建言方式處理之。後案之處理方式容有尚待商榷之處：
1. 中區委員會依 95 年西醫基層總額支付制度專業自主事務委託契 約規定，執行相關審查事宜，因此其相關行為於受託執行範圍內 乃屬於公權力之行使，倘不涉及私法行為性質，原則上並不屬公 平交易法所規定之事業。但若其行為內容逾越受託執行範圍，則 必須回歸檢視各委員會之成員及行為性質，始能斷定是否屬公平 交易法第 2 條規定之「事業」，而受公平交易法規範。而由於各區 委員會之委員係由區內各縣市醫師公會依人數比例推派所組成，
亦即其成員基本上為各縣市醫師公會之代表，彼此間有競爭關
亦即其成員基本上為各縣市醫師公會之代表，彼此間有競爭關