第五章 安倍首相第二次執政時所主導的日本防衛結構轉型
第三節 自衛隊的現代化轉型
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安倍晉三極為重視安保法案的通過，即使法案本身的審定過程在日本國內引 起極大爭議，國內支持者以「中國威脅論」與北韓飛彈危機為由，認為崛起的中 國與不穩定的朝鮮半島將為日本周邊安全帶來無法預防及抵抗的災難，所以安保 法案對日本國家的穩固是必要的；然而反對者卻聲稱安倍所主張透過安保法案所 執行的「積極和平主義」，不但無法協助維護日本的區域和平狀態，而且還非常 可能破壞日本在戰後至今的和平主張，特別是內含條文不夠清晰而讓自衛隊有機 會能夠參與以支援美國為主的海外戰爭，可能導致美國在世界上的敵人引發仇日 思想。
第三節 自衛隊的現代化轉型
一、新型態威脅的衝擊
自從 2001 年發生「九一一事件」的恐怖主義襲擊美國紐約、華盛頓特區等 地後，二十一世紀的新形態威脅正式形成，在世界上與美國關係最為密切的日本 也深受影響，其國家安全政策透過日美同盟中的集體自衛權概念，朝著兩個主要 方向發展：(一)2001 年 11 月制定的《反恐特別措施法》(テロ対策特別措置法)、
及(二)2003 年 7 月制定的《伊拉克人道復興支援特別措施法》(イラク人道復興 支援特別措置法)。38以這些法案為基礎原則，日本搭著美國反恐戰爭中「支援美 國」的順風車，以《反恐特別措施法》為海外派兵提供了法源依據，並無限擴大 國際兵力投射的範圍，將日本的自衛隊軍事活動範圍擴張到所有國際公海、空域 以及相關國家授權進入的外國領土。39後續通過頒布的《伊拉克人道復興支援特 別措施法》更是解除日本現有憲法對派兵伊拉克的限制，甚至不須經過伊拉克同 意就能派遣，自衛隊也被授權能夠在當地支援美、英軍執行作戰任務與收容、救
44。
38 佐道明廣著、趙翊達譯，自衛隊史：日本防衛政策70 年(台北：八旗出版社，2017 年 1 月)，
頁227~229。
39 吳明上，「日本反恐特別措施法之探討」，危機管理期刊, Vol.2, No.1,(2005 年), 頁 5~7。
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濟災民，但自衛隊員除自我防衛條件外不可使用武器，相關作業也僅限於非戰鬥 區域內執行。40
但除了追求「正常國家化」而希望將軍事能力擴展這個原因之外，日本小泉 內閣對於這次美國主導的作戰如此積極，是因為希望彌補 1991 年波灣戰爭時因 過份抱持「國家憲法限制」而未能及時出兵增援聯軍，而被冠上「假盟友」臭名 的錯誤政策決定。當時以美、英國為首的多國聯軍在取得聯合國授權後，於 1991 年 1 月 16 日開始對科威特及伊拉克境內的伊拉克軍隊發動軍事攻擊，包括 42 天 的空襲以及後續為期僅 100 小時在伊拉克、科威特及沙烏地阿拉伯邊境等地展開 的快速陸地戰鬥行動；41多國部隊以較小的代價獲得決定性勝利，伊拉克被重創 後被迫簽定聯合國第 600 號決議，並立即自科威特撤軍。這一個多月期間，向來 與美國「關係從未如此緊密」、且國內石油 70%仰賴科威特地區的日本，卻僅以捐 款 135 億美元資助軍事行動而未曾出兵參與，42等到眾參戰國家開始公開對此表 示不滿時，日本才急忙派遣海上自衛隊前去掃雷，43這件事在當時成為日本在國 際共識方面無法成為強權的阻礙。
所以自從反恐戰爭在 2001 年正式展開後，小泉內閣深知國家安全政策應從 根基改變，不能再從以前國家間傳統型態戰爭思維為主，而是應轉變為國家聯合 起來對抗恐怖組織這類以不對稱(Asymmetric Warfare)、多領域(Multi-Domain Warfare)的作戰概念為主的威脅反制作戰，44這對戰後至今的自衛隊而言，是個 劃時代性的變革，也是日本國家整體軍力得以跨層次進化的一次契機，但也在小
40 「日本欲直接派兵伊拉克，據報自衛隊將先進駐約旦」，中國新聞網(2003 年 6 月 12 日)，
http://news.sina.com.cn/w/2003-06-12/1423213025s.shtml(檢索時間：2017 年 11 月 5 日)。
41 華丹，日本的自衛隊(陝西：陝西人民出版社，2014 年 8 月)，頁 171~173。
42 「波灣戰爭之恥，日告別和平主義」，聯合新聞網(2016 年 1 月 2 日)，
https://udn.com/news/story/6951/1415562(檢索時間：2017 年 11 月 5 日)；當時多位日本高層官 員表示，1991 年第一次波斯灣戰爭的經驗，讓日本決定告別和平主義。日本陸上自衛隊前幕僚長 西元徹也說：「我們從波斯灣戰爭中體悟，光是花錢而不派兵前往，我們無法獲得國際尊重。」
43 高鳴博視著、劉皖蓉譯，艦長不能說不知道，艦長永遠有答案(台北：大是文化出版社，2017 年6 月)，頁 61~66。
44 Thomas Ted, Farmer Derrek 著，蔣緯達譯，「多領域作戰中的神祕配方(The “Secret Ingredient” in Multi-Domain Battle)」，美國陸軍月刊，2017 年 5 月，頁 14。
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泉首相利用這次機會一口氣跨越過去障礙並擴大軍隊能力範圍之後，衍生出往後 自衛隊應當如何執行海外國際軍事行動的問題。
二、日本自衛隊的組織現代化
突破國際用兵的限制之後，日本政府因與美軍的海外合作具體化，開始針對 自衛隊的構造與能力進行徹底檢視，卻發現當時自衛隊缺乏一個能夠統合作戰能 力的單位，與美軍架構相對比而言，就是缺少了實質「參謀長聯席會議」的機制，
45可以主導國內三軍聯合作戰能力整合，甚至與其他國家戰力進行同步。雖然自 1954 年起便有「統合幕僚會議」的設立，但仍無法形成有效執行力，原因則是因 戰後日本政府將保安廳改制為防衛廳時，曾企圖打壓軍人所組成的「制服組」集 團而將其結構設計為「文人治軍」的架構，形成一個僅能以「協商」為主的機關 單位。46
2006 年 3 月 27 日，日本內閣下定決心讓防衛廳(現已改制為防衛省)改善此 種情形，而成立具濃厚「作戰色彩」的「統合幕僚監部」，這個結構上的改變讓 自衛隊有了實質上的軍令系統，統合幕僚長僅次於防衛廳長官，掌管各種部隊的 聯合訓練、演習及日常戰備任務規劃，打通了自衛隊指揮體制的「審議-決策-命 令-執行」四個作業循環要項，實現指揮體系一體化運作機制。47在監部成立前的
「統合幕僚會議」其實並沒有授權跨軍種指揮部隊的權力，甚至會議議長及三位 三軍幕僚長，雖然已身為自衛隊編制內階級最高的四個軍官，在決策程序中防衛 廳文官仍能夠跳過他們直接指揮陸上自衛隊的各方面隊、海上自衛隊的艦隊、以 及航空自衛隊的機隊執行任務，但這些沒有作戰背景的文官，對於自衛隊組織與 單位性能通常不如高階軍官，而往往產生錯誤決策行為。所以從運作層面來看，
「統合幕僚監部」所下轄的總務部、運用部、防衛計畫部、及指揮通信系統部等
45 “Joint Staff Structure”, U.S. Joint Chief of Staff Official Website, NOV 2017, http://www.jcs.mil/Leadership/(accessed：NOV 5 2017).
46 華丹，日本的自衛隊(陝西：陝西人民出版社，2014 年 8 月)，頁 199-203。
47 日本防衛省，平成27 年度組織改編について(東京：日本防衛省，2015 年 4 月)，頁 46~48。
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四個主要部門的設置較為實際，讓自衛隊的建軍規劃能夠在較為有效率的機制下 發展，不但提升自衛隊的執行效率，也強化了天災、國際維和等緊急狀況下的應 變能力。48
另外，日本政府在安倍第一次就任後的主導下，於 2007 年 1 月 9 日將防衛 廳升格為防衛省，並將原為自衛隊附屬任務的國際人道救援活動、國際維和作戰、
及依「周邊事態法」規定須執行的後方支援勤務等，「也順理成章地轉成自衛隊 的正常戰備任務之一。49日本政府為表現富國強兵之決心，2009 年時配合「統合 幕僚監部」的設立，更由防衛省推行「新政」，也就是其內部機制的改革。雖然 基本架構不變，指揮與管制方式也沒有多大更動，但「新政」推動後，部隊作戰 演訓、戰備訓練等工作都交由統合幕僚監部主導，防衛省內局只掌控人事管理及 相關法令政策制定等事務，將過去因「文人治軍」及職務官僚權利集中情形，而 無法掌握國防事務處理精髓的缺陷由結構性體制改進。
從安倍首相第二次上台後延續此項政策的長遠發展看來，這樣的安全政策發 展吾人認為有以下幾種發展方向：
(一)防衛省內部文官的權利逐漸弱化，「西服組」與「制服組」的權力平等與相 互制衡是未來的趨勢，但未來的自衛隊建軍規劃與作戰決策受到「制服組」所影 響的可能性也相對地越來越大，安倍首相的「積極和平主義」是否會轉型成為軍 國主義的前奏曲，也不能說完全不無可能。
(二)隨著防衛省逐漸喪失作戰演訓、戰備訓練規劃的權責，由高階自衛官所組成 的「統合幕僚監部」在日本防衛作戰中的地位將會提高，以前文官所建構的抗衡 及約束能力隨著減少，自衛隊的未來發展限制也會將越來越小。
48 「統合幕僚監部について」，防衛省統合幕僚監部，
http://www.mod.go.jp/js/Joint-Staff/js_organization.htm(檢索時間：2017 年 11 月 6 日)。
49 林賢參，「試論日本摸索防衛戰略轉換之軌跡與方向」，國立政治大學國際關係中心，2014 年，
頁2~3；2007 年 1 月 9 日，安倍首相在防衛省揭牌儀式致詞時表示：「目前我國正處於新時代來 臨時的黎明時刻」、「將防衛廳升格為省，可以明確地向國際社會表達我國處理國防與國際和平問 題之態度，而這將成為日本擺脫戰後體制、創造新國家基礎之第一大步」。
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(三)自衛隊將朝向安倍所提倡「正常國家化」所需建設的正常軍隊目標穩健發展，
日本國家發展整體政策中的軍隊比例將逐漸提高。
如此一連串的結構性改制及強化軍備，也意謂著今後的自衛隊將在國際事務 中擔負更為重要的角色，但也同時更能夠應對外來威脅。
三、安倍第二次內閣推動的軍隊改造
防衛省與統合幕僚監部的轉型，使得自衛隊三軍的建軍規劃向隨著變化，從 1950 年最初的「警察預備隊」至今 60 多年的發展，雖然仍秉持「專守防衛」的 任務原則，但隨著安倍首相新防衛戰略的推動，已逐漸解除海外派兵、防衛裝備 移轉、及軍備發展的相關限制，成為一支具有實質戰力的軍隊，
(一)積極防衛的陸上自衛隊：
身為國家防衛的最後防線，沒有作戰縱深的日本國土防衛作戰對於陸自而言
身為國家防衛的最後防線，沒有作戰縱深的日本國土防衛作戰對於陸自而言