國會助理立法涉入之研究：以第九屆立法院為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系研究所碩士學位論文. 國會助理立法涉入之研究：以第九屆立法院為例 The Legislative Involvement Congressional Assistants: 政 of治. 大. The Case of立 Legislative Yuan from 2016 to 2019. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. er. io. 指導教授：盛杏湲博士 al v i n Ch 研究生：歐陽正霆 engchi U 撰. 中華民國一零八年十一月. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(3) 謝辭自認是位極不務正業的學生，從論文提案到最終口試通過共花費了 514 天，過程中數度對自己有些不諒解，但每當想起有一群人對我無限寬容，從不指謫我的怠惰與拖沓，同時也總適時地對我伸出援手，才盼到了順利完成論文的這一日。首先感謝雙親，自幼從不干涉我的興趣選擇，讓我在大學與研. 治政究所的階段，能夠擇幾所愛、愛己所選。更在我一頭栽入學業與職大立 ‧ 國. 學. 場時，充分尊重我的選擇與時間安排，鮮少在學術路上施加額外的壓力。雖偶爾仍會問及攻讀碩士的進度，每每也僅得到我冷淡且不. ‧. 友善的回應，諸如─「心情好就畢業了」、「想畢業就畢業了」、「自. sit. y. Nat. 然會畢業」，卻從未發怒或顯不耐，總是相信我能做出最好的選擇。. er. io. n. al 雙親的信任，是這篇文章寫作過程中，最舒適的培養皿。 iv Ch. n U engchi. 再來謝謝我的指導老師─盛杏湲教授，我是一位任性的學生，待在學校的時間很少，從事學術的足跡更是乏善可陳，您願意擔任我的指導教授，本就萬分感謝。再加上本文的發想天馬行空，寫作過程也是且戰且走，進度拖延與初級錯誤在寫作的過程中更是屢見不鮮，學生卻從未受過您的指責或催促，取而代之的是，一次又一次的鼓勵，一天又一天的無條件等待。而學術上的指導更是族繁不 iii. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(4) 及備載，無法一一誌下，但求這篇論文沒有辱沒了這些指導。記得在一次討論中您曾說，很高興能和我一起處理這個課題、寫作這篇文章，現在回想起來，這句話中充滿的正能量，是這篇文章最厚實的原動力。本文的發想、資料蒐集、寫作過程中，受到了許多人的啟發與幫助，謝謝志揚委員辦公室的夥伴們，您們願意給立院菜鳥機會，. 政治大. 聽了很多、看了很多，當然想得就更多了，才有寫作這篇文章的靈. 立. 感。謝謝高大哥與蕾姊總不吝和我分享立法院的各類經驗，奠定了. ‧ 國. 學. 本文的寫作基礎，而菁姊更是在後續資料的蒐集上拉了我一大把。. ‧. 和你們共事的經驗，與從你們身上學到的事，是這邊文章的原點。. sit. y. Nat. 也要謝謝鎮浯委員及縣長團隊的夥伴們，在我進一步探索立法. er. io. n. al 院運作的過程中，予我充分的信任及體諒，讓我看得更深入，同時 iv n U engchi 也無後顧之憂。本文大半的寫作時期，我都和你們一起成長。但你. Ch. 們非但從未抱怨我偶爾會放下工作，自私地處理自身的學術事務，反而對我的學術探索持續提供支持與肯定。我常和您們說到，攻讀碩士並不厲害，這絕非自謙或扭捏造作。因為這篇文章中充滿了你們的故事與溫暖，你們才是主角，我只是忠實地將故事記錄下來。當然還要謝謝這篇文章中所有願意接受我訪談的立法委員與助 iv. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(5) 理前輩們，還有一些 NGO 的夥伴及研究所同學們，這篇文章中大部分的實證基礎與觀點，都是你們帶給我的絕佳啟發。雖然有些師長提醒，碩士論文的誌謝辭中若要提到男女朋友，不可不慎，未來回過頭來看極可能是件尷尬的事。但若怕未來尷尬，而刻意忽略掉育如對這篇文章的貢獻，未免也太不公平。無論未來如何，都請你不要忘記，十分感謝當我陷在職場、學校及家庭. 政治大. 蠟燭三頭燒的情況下，仍願意包容我越來越差的脾氣。也總是願意. 立. 在第一時間聽聽我荒誕的發想，這些奇思異想是這篇文章成長的重. ‧ 國. 學. 要土壤。如你所知，心情好壞、狀態優劣，對我的工作效率影響極. ‧. 大，眾多日常的瑣事或許看似不那麼起眼，但那都是讓我能恢復力. y. Nat. er. io. sit. 量以繼續完成論文的避風港。. n. al 「要謝的人太多了，那就謝天吧。」一位作家如是寫到，但我 iv. n U engchi 不喜歡這樣，對於身邊重要的人們沒什麼好吝嗇的，不過就是多花. Ch. 幾張紙，多些影印費，怎能與所獲相比呢？寫了冗長的誌謝辭，並非因為這是一篇多麼重要的文章，而是因為你們是多麼重要的人們。歐陽正霆. 於福建金門. 2019 年 11 月 19 日 v. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(7) 摘要. 政治學界針對國會所累積研究不勝枚舉，但其中有關國會助理的研究並不多，在有限的文獻中，學界普遍肯定國會助理的重要性，也進一步指出可將國會議員與助理視為政治生命共同體，亦或同屬一政治企業的共同夥伴。然而既有研究大多僅透過推論或旁敲側擊的方式來了解國會助理，並無較完整的理論工具來剖析助理對立法問政的涉入情形。因此本文針對於第九屆立法院服務之立法委員與法案助理，進行深入訪談. 政治大. 與問卷調查，文中提出並界定了立法涉入的概念，同時以問政情境、問政方. 立. 式、分工及溝通模式等角度切入，除描述助理的立法涉入程度外，筆者也提出. ‧ 國. 學. 了一套理論架構，試圖解釋為何助理在不同情況下立法涉入的程度會有差異。研究結果發現，助理的確是立法運作中重要的一環，在議題設定、討論及. ‧. 決策等過程中，均有相當程度參與，證明了過去學界有關政治企業與生命共同. y. Nat. sit. 體的推論並無訛誤。但立法委員絕非橡皮圖章照單全收，還是相當的有自己的. n. al. er. io. 想法。同時也發現了立法委員若較重視該次問政，會有較高的自主性，因而予. i n U. v. 助理較低的授權程度，同時也會更積極與助理討論以尋求協助及確保問政結果. Ch. engchi. 符合己意。再者，研究結果顯示，由於立法委員會考量問政方式的政治風險與對其之關心程度，因此助理的立法涉入空間會因為問政方式而有所不同。最後在分工模式部分，相較於「立委強勢型」，「助理強勢型」分工模式下，助理大致上會有較高的立法涉入空間，證明了在分析助理的立法涉入程度時，應將立法委員與助理的資深程度併同納入分析。. 關鍵字：立法院、立法參與、國會助理、立法涉入. vii. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(8) Abstract. There were many inspiring researches on congress in the past, but rarely on congressional assistants. In a limited literature, the academic community generally recognized the importance of congressional assistants. Furthermore, researchers point out congress members and their assistants can be regarded as a single political career community, or partners of one enterprise. However, most of the existed theses only analyze congressional assistants through inference or indirect approach. There is no. 政治大. complete theoretical tool to analyze the involvement of the assistants in legislative. 立. progress.. ‧ 國. 學. Therefore, this thesis conducts interviews and surveys of the legislators and legislative assistants of the ninth Legislative Yuan, and defines the concept of. ‧. legislative involvement. At the same time, the thesis also examines how the situation,. sit. y. Nat. type, domination, and communication of representatives can influence legislative. n. al. er. io. involvement of assistants. In addition to describing the actual picture of assistants’. i n U. v. legislative involvement, I also propose a theoretical framework to explain why the. Ch. engchi. legislative involvement of the assistants is quite different, depending on circumstances. The study finds that legislative assistants do play an important role in Legislative Yuan and soak in the representatives’ activities, such as setting agenda, discussing, and the process of decision-making.. It reveals that the views of political enterprises and career communities in the past are correct. However, it does not mean the legislators are just rubber stamps. On the contrary, they are rather independent. When members pay more attention to a legislative activitity, they will hold onto the process more autonomously. As a result, they would give assistants a lower authorization and viii. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(9) discuss with assistants more frequently to ensure the consequences match their expectaions. The results also reveal that legislators consider their own concerns and political risks of representative behavior, as results the involvement of the assistants vary as the type of representative behavior different. At last, compared to “legislatordominated” division mode, assistants get involved more deeply in “assistantdominated” mode. It also proves researchers need to take both the seniorities of legislator and assistants into consideration, instead of analyzing them separately.. 政治大. Keywords: Legislative Yuan, Legislative participation, Congressional assistants Legislative involvement. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ix. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(10) 目錄第一章. 緒論.......................................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機 ............................................................................................................. 1. 一、. 立法委員身後的那群人 ....................................................................................... 1. 第二節. 研究問題 ............................................................................................................. 3. 一、. 誰是助理？ ........................................................................................................... 3. 二、. 什麼是國會議事？ ............................................................................................... 4. 三、. 助理為何重要？ ................................................................................................... 6. 第三節. 後續章節安排 ....................................................................................................... 8. 第二章第一節. 政治大回顧過去研究成果立............................................................................................... 9. 理論建構與研究方法 ............................................................................................... 9. 立法行為之謎：行為者角度 ............................................................................... 9. 二、. 國會幕僚群研究：個別助理之重要性 ............................................................. 10. 三、. 探尋可能之理論基礎：以助理分類的角度切入 ............................................. 14. 第二節. 建構理論與假設 ................................................................................................. 17. 一、. 立法涉入：概念與定義 ..................................................................................... 18. 二、. 外生性變數─兩種情境：一般狀況與重要時刻 ............................................. 21. 三、. 理論與假設建構：助理重要性與問政方式之影響 ......................................... 22. 四、. 理論與假設建構：分工模式─以資深程度作為出發點 ................................. 23. 五、. 理論與假設建構：溝通模式─以信任程度與資深程度作初探 ..................... 25. 第三節. 研究設計與方法 ................................................................................................. 27. 一、. 研究範圍與研究方法 ......................................................................................... 27. 二、. 量化分析與假設檢證 ......................................................................................... 30. ‧. ‧ 國. 學. 一、. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究資料簡述 ................................................................................................................. 32 第三章量化資料研究發現：問政方式與問政情境 ........................................................... 35 第一節問政方式對授權程度之影響 ............................................................................... 35 一、. 問政方式與關心程度 ......................................................................................... 35. 二、. 不同問政情境下之助理授權程度 ..................................................................... 38 x. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(11) 三、. 不同問政方式間授權程度之差異 ..................................................................... 42. 第二節問政方式對討論頻率之影響 ............................................................................... 45 一、. 不同問政情境下之助理討論頻率 ..................................................................... 45. 二、. 不同問政方式間討論頻率之差異 ..................................................................... 50. 第三節問政方式對意見採納頻率之影響 ....................................................................... 52 一、. 不同問政情境下之助理意見採納頻率 ............................................................. 52. 二、. 不同問政方式間意見採納頻率之差異 ............................................................. 56. 第四章量化資料研究發現：分工模式與溝通模式 ........................................................... 58 第一節分工模式對立法涉入之影響 ............................................................................... 58. 二、三、. 治政分工模式對討論頻率之影響 ............................................................................. 66 大立分工模式對意見採納頻率之影響 ..................................................................... 74 分工模式對授權程度之影響 ............................................................................. 59. 學. ‧ 國. 一、. 第二節溝通模式對立法涉入之影響 ............................................................................... 81 溝通模式對授權程度之影響 ............................................................................. 81. 二、. 溝通模式對討論頻率之影響 ............................................................................. 87. 三、. 溝通模式對意見採納頻率之影響 ..................................................................... 94. ‧. 一、. sit. y. Nat. er. io. 第五章質化資料研究發現 ................................................................................................. 100. al. 第一節總結：問政情境 ................................................................................................. 100. n. v i n C h ........................................................................... 問政情境：量化分析的觀點 100 engchi U. 一、二、. 問政情境：質化訪談的觀點 ........................................................................... 102. 第二節總結：問政方式 ................................................................................................. 106 一、. 問政方式：量化分析的觀點 ........................................................................... 106. 二、. 問政方式：質化訪談的觀點 ........................................................................... 107. 第三節總結：分工模式 ................................................................................................. 114 一、. 分工模式：量化分析的觀點 ........................................................................... 114. 二、. 問政方式：質化訪談的觀點 ........................................................................... 120. 第四節總結：溝通模式 ................................................................................................. 124 一、. 溝通模式：量化分析的觀點 ........................................................................... 124 xi. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(12) 二、. 問政方式：質化訪談的觀點 ........................................................................... 127. 第六章結論 ......................................................................................................................... 130 附錄一. 調查法問卷設計 ................................................................................................... 136. 附錄二. 深入訪談問卷設計 ............................................................................................... 145. 參考文獻 ............................................................................................................................... 147. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. xii. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(13) 第一章. 緒論. 第一節. 一、. 研究動機. 立法委員身後的那群人. 「國會助理的工作內容是立法委員應該做的，而立法委員真正在做的，才是他們真正需要做的。」. 治政大筆者曾和一位資深國會助理請教，究竟國會助理的工作內容與性質為何？而立. 那次對話中，該名助理回答到：「國會助理的工作內容是立法委員應該做的，而. ‧ 國. 學. 立法委員真正在做的，才是他們真正需要做的。」這句話始終令我印象深刻，其. ‧. 中點出國會助理在國會議事過程中扮演重要的角色，更暗示了國會助理負責「後. y. Nat. 勤」工作，而立法委員則在助理的努力基礎上，再走到「檯前」將這些成果進一. er. io. sit. 步轉換成獲得選票的可能性。而後勤工作的種類繁多，舉凡立法委員可能從事的所有代表行為，如：法案審議、預算審查、提出質詢、選區服務、媒體公關，國. al. n. v i n 會助理均有可能涉入其中，只不過國會舞台上的媒體鎂光燈與學界研究關懷大都 Ch engchi U 留給了立法委員，往往會讓我們看不見立法委員身後的那群人─國會助理。. 而這樣的觀察並非只是特殊個案，過去美國就有研究形容國會助理是國會背後的隱形力量(Fox and Susan 1977)。無獨有偶，國內也有類似觀點同意這樣的比喻，黃秀端、陳中寧與許孝慈等（2017, 181）便指出：「一個委員在議場、在媒體上的各種表現，是需要靠一個辦公室團隊在後面支撐。一位優秀的立法委員背後一定有優秀的團隊支撐。」由上述兩個簡單的例子來看，實不難發現國會助理是吾人在研究立法委員代表行為時，不可忽略的重要因素。而自 2000 年起，前民進黨黨主席林義雄為首的社會力量，發起了立法委員 1. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(14) 席次減半運動，此運動更在 2004 年促成了我國憲政史上的第七次修憲，該次修憲更大幅改變了我國立法委員的制度設計。自 2007 年第七屆立法委員起席次減半，選制也從原本的複數選區改為單一選區。此次改變最直接的影響就是立法委員的人數減半，且每一區域立法委員需要服務的選民數增加，直接使其平均分擔之業務量增加。同時自第七屆起，立法院國會議事相關的業務量也持續且快速地增加，以較不受會議時間限制影響的法律提案數與臨時提案數為例，第九屆立法院前七個會期的平均法律提案與臨時提案數，幾乎都較第七屆多了兩倍，顯見國會議事對於立法委員之重要性和負擔與日俱增。在時間、精力與各類資源都有限. 治政大法工作重要性不斷上升的背景下，國會助理勢必會對相關業務有更多的涉入。這立. 的狀況下，立法委員本就不可能親自完成所有的國會議事工作，而在業務量與立. 學. ‧ 國. 也使得不論在實務上或學理上來說，國會助理都逐漸成為立法上的重要角色，也因此成為國會研究不可忽視的一個領域。. ‧. y. 第七至九屆立法院法律提案與臨時提案概況第八屆. io. (僅統計前七會期). n. al. 第九屆. Ch. 增長率. sit. 第七屆. er. Nat. 表 1-1-1. (第八屆相較第七屆). iv. n 48.85% U engchi. 法律提案數. 3707(463). 5518(689). 5844(834). 臨時提案數. 1888(236). 2914(364). 4222(603). 54.34%. 增長率 (第九屆相較第八屆). 20.39% 16.91%. 資料來源：整理自立法院國會圖書館，檢索日期：2018 年 8 月 31 日。說明：第九屆之數據統計至檢索日期，括號內為每會期之提案平均數。. 本文認為，吾人若想了解立法委員於國會議事中的各項決策、發言或行為等，甚至是整個國會議事過程背後的運作機制，就不該只專注在國會議員、官僚、委員會、利益團體、次團或政黨等傳統分析單位上，實有必要對立法委員身後的那群人─國會助理投以更多的關注。例如：究竟國會助理在國會議事過 2. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(15) 程中的具體工作樣態究竟為何呢？而國會助理在國會議事過程中的涉入程度又有多高？而國會助理在國會議事的涉入程度又受到了什麼因素影響呢？筆者認為若能釐清這些問題，能夠幫助吾人更加了解國會的運作。本文試圖了解國會助理在立法委員進行國會議事過程中所扮演的角色，與其立法涉入程度，並釐清立法涉入背後的運作機制。更希冀能以實證資料，強化過往有關國會助理研究之理論基礎。. 第二節. 立. 誰是助理？. 政治大. 學. ‧ 國. 一、. 研究問題. 若本文對研究問題的敘述僅停留在「國會助理」與「國會議事」上，就有太. ‧. 過含糊籠統之虞了。首先，國會助理究竟明確指的是哪群人呢？廣義來說，只要. sit. y. Nat. 在立法院服務並協助立法委員參與議事者均屬之，而在立法院來來去去的從業人. al. er. io. 士繁多，大致上可依是否具有公務人員身分及其服務對象分為三種，分別是立法. v. n. 院常設幕僚人員、黨團助理、與個別委員助理。立法院常設幕僚人員指的是服務. Ch. engchi. i n U. 於專業支援幕僚系統之人員，所謂專業支援幕僚系統則是指自 1999 年修改《立法院組織法》後，由立法院正式編列預算常設的法制局、預算中心及國會圖書館（黃秀端、陳中寧與許孝慈. 2017）。各該常設幕僚人員之服務對象為全院委員，. 負責提供有關預算案、法律案、院內議事、時事議題等事項之資訊與專業研析。而黨團助理及個別委員助理均不具公務人員資格，且其服務對象則僅限於其雇主，即各黨團或個別委員。黨團助理之聘任依據為《立法院組織法》第 33 條，該條敘明：「每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成黨團」，該條也授權各黨團得支領公費聘請 10 至 16 名黨團助理，負責協助各黨團掌握會議進度、聯繫並動員所屬委員、召開黨團記者會等等。最後個別委員助理則是依 3. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(16) 照《立法院組織法》第 32 條之授權聘用，每位委員得聘請 8 至 14 名助理，協助個別委員參與國會議事。由於常設幕僚人員與黨團助理之服務對象都不僅限於個別委員，實難區分甚至是測量其工作成果所帶來的可能影響。舉例來說，法制局不定期會針對法律提案、社會議題、兩岸關係等主題作出評析報告，不過這些資料每一位當屆立法委員均有權參閱，反之立法委員也可能不予參考。在此狀況下，法制局的研究成果究竟有無對立法委員於國會議事的過程產生影響呢？如果有，又是在「何時」對「哪位」立法委員產生影響力，影響的又是「哪種」國會議事呢？對於這些問題. 治政大探討其人員或黨團助理，反而會一無所獲。因此本文將聚焦在個別委員助理上，立. 都還沒有很好的處理方式前，本文若將研究對象設定在服務對象較廣的常設幕僚 1. 在立法委員的國會議事過程中扮演何種角色，又能發揮多少的影響力。具體來說，. ‧ 國. 學. 即助理在國會議事中的涉入程度有多深？進一步要問的則是，又是哪些因素影響. ‧. 了助理國會議事的涉入程度呢？. y. Nat. io. al. sit. 什麼是國會議事？. er. 二、. n. v i n 若只釐清了本文的研究對象為個別委員助理，還稱不上清晰了本文的研究 Ch engchi U. 問題。本文的研究關懷是，國會助理對國會議事的涉入程度有多高，又受什麼因素影響呢？但究竟本文關心的國會議事，指的是立法委員眾多的代表行為中哪一個部分呢？而國會助理的又在其中扮演了何種角色呢？過去的研究便指出，國會議員在代表行為上往往面臨兩難，一方面國會議員是各自選區的代表，必須得代表選區與選民的利益；另一方面又身為國會的一份子，必須為整體國家利益作出決策與立法（盛杏湲. 2005），這樣的「兩. 難」正好勾勒出了立法委員代表行為的基本架構，正因為國會議員要面對兩個 1. 為求文字精簡，本文此後使用之「助理」二字，若未特別註明者均指「個別委員助理」，合先敘明。 4. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(17) 選區並對其負責，因而會從事選區服務與立法參與(Davidson 2010)。而本文關心的國會議事應是屬於國會選區範疇的代表行為，即立法參與的部分。而有關立法參與的研究繁多，更凸顯出其在現今政治學界中的重要性，由於若干重要的現代民主國家重要核心元素均與立法權脫不了關係，例如：法治國原則要求行政機關須依法行政，而所要依循的法律需要經過立法院賦權程序、又或權力分立原則賦予立法權監督了行政機關的天責。而立法參與的具體樣態究竟為何呢？按〈立法委員職權行使法〉的規定至少包含：議案審議、聽取總統國情報告、聽取報告與質詢、行使同意權、處理覆議案、處理不信任. 政治大. 案、提出正副總統彈劾案、提出並審議正副總統罷免案、舉辦立法院各委員會之公聽會、審查行政命令等。. 立. 但上開明文規定且公開的立法參與行為並非全貌，非正式的立法參與也有. ‧ 國. 學. 其重要性，過去探討美國國會議員在委員會中如何決策的研究便指出，由於正. ‧. 式的立法參與過程十分快速，有時候也流於形式，且大多時候僅能觀察到少數. y. Nat. 議員的行為，這都會增加研究對立法參與行為的測量誤差(Hall 1986)。在學理. er. io. sit. 上可將立法參與行為分為正式與非正式兩種，正式立法參與即立法委員在正式立法程序中的代表行為，如：出席、提案、連署或發言。而非正式立法參與是. al. n. v i n 指立法委員於非正式立法過程中所表現行為，如：為了推動某法案而進行的勸 Ch engchi U 導說服、協調溝通、談判妥協、或威脅利誘等等在檯面下的行為。同時盛杏湲（2001）點出了過往立法院運作的狀況較不透明，應該給予正式和非正式立法參與相同的重視。而本文關注的正是，過往研究所建議需投以更多重視的非正式立法參與。由於研究對象是個別委員的助理，其在邏輯上是無法進行正式立法參與，畢竟無論助理的立法涉入程度有多高，仍是無法代行立法委員的法定職權。助理僅能在立法委員進行法參與行為前，涉入其中並發揮影響力，如在立法委員起草法案、提出預算提案或質詢前，提供其必要的資訊與協助，上該業務的執行即 5. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(18) 是助理對立法問政的涉入。而助理涉入立法問政的可能性絕非僅是邏輯上存在，舉例來說，立法委員無論是在提出法律提案、預算提案或質詢前，往往需要與許多不同的對象進行協調溝通，而其接觸的團體或個人所涉議題也不可能一致，對此助理就必須協助委員事先了解各類議題，甚至在立法委員無暇親自進行協調溝通時，直接扮演替身的角色。 2另外，美國有關於利益團體遊說策略的研究也指出：「若想要和國會議員有良好政治關係，那必得先贏得助理的信任」(Gerrity, Hardt and Lavelle 2008, 913)。此種觀察也暗示了，助理對於非正式立法參與有著重要. 治政大參與的研究也間接同意了此種觀點，如果不同意助理有涉入立法參與的可能立. 影響。除了上述例子可以說明助理涉入立法問政的可能性外，國內有關於立法. 性，那過去的研究也不會透過訪談立法委員助理來了解立法參與。. ‧ 國. 學. 小結以上，若要討論國會助理對於國會議事涉入程度，最周全的方法就. ‧. 是：同時討論助理可能涉入的所有非正式立法參與過程，不過由於非正式立法. y. Nat. 參與的既有文獻並不多，其形式更是五花八門，若要同時納入助理所有可能涉. er. io. sit. 入的立法參與過程，實是有些力不從心。因此本文將研究範圍限縮在助理於三種較有代表性的立法問政形式：即法律提案、質詢與預算提案的準備過程。. al. n. v i n 至此本文的研究問題已經相對清晰許多，即助理在三種立法問政的過程， Ch engchi U. 涉入程度有多高？而又有哪些因素影響其立法涉入程度？這個問題的重要性在於，若研究者沒辦法了解助理在準備過程中的立法問政涉入程度，那就無法理解最後觀察到立法委員正式的立法參與行為。. 三、. 助理為何重要？. 2. 另外遊說法第 12 條明定，民意代表之公費助理為其利害關係人，應受遊說法之相關規範。且 2017 年由總統府所召集之司法改革國是會議，也做成決議希望將立法委員的助理(無論是否為公費)納入遊說法規範(詳見 2017 年 5 月 25 日司改國是會議第三次增開會議決議)，此該相關討論都足以證明立法委員助理極有可能實際涉入非正式的立法參與。 6. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(19) 最後以一個例子為本文研究問題的重要性作結，究竟本文一直主張不該被忽略的助理視角，可能會為國會研究帶來怎樣不同的觀點呢？如果某理論僅以國會議員的角度出發，該理論即隱含了一種假定─其假設所觀察到的立法參與結果均歸因於立法委員本人。這樣的假定會很大程度的窄化研究者對國會的理解，因此本文主張這種假定不該是不證自明的。舉例來說，當某立法委員正式立法參與行為與理論預期不符時，如果究其原因是助理在非正式立法過程涉入極深，那單從立法委員角度切入的既有理論，當然也就會喪失了應有的解釋力，若仍試圖僅透過分析國會議員的屬性來找出合理解釋，無異於緣木求魚。. 治政大home the bacon)，以便出，因而有動機透過代表行為將利益帶回選區(bring 立以例釋之，過去有關分配政治研究認為，由於國會議員從各地方選區選. 連任(Mayhew 1974;羅清俊. 2000)。此觀點成功解釋了滾木立法的起源，幫助. ‧ 國. 學. 研究者了解為何會有照顧選區特殊利益法案的存在，卻無法解釋國會議員為何. ‧. 會提出與自身選區無關的法案。因而有些學者提出了另一種論點，其指出國會. y. Nat. 議員也可能透過特別關心某類法案來建立其議題所有權(issue ownership)，藉. er. io. sit. 此塑造自身專業形象來增加連任機率（黃士豪 2017），而非總是單純的回應選區需求，以此回應為何立法委員會提出無關選區之法案。上述兩種觀點都有其. al. n. v i n 解釋力，然而研究者分析立法委員所提出的無關選區法案時，也並非總能從中 Ch engchi U 觀察到其刻意建構議題所有權的軌跡。或許有時候答案會出乎意料的單純，若該法案根本不是立法委員所主導，僅是其助理關心的議題，那研究者又怎麼可能透過分析立法委員屬性，來解釋該法案為何會被提出呢？因此本文主張，時至今日立法院的運作狀況已日益複雜，無論是實務上或理論上都不應該單純的將立法委員視為個體，不可避免的需要將其助理納入討論與分析過程中。若這樣的推論無誤，那必得正面處理本文的研究問題，也就是助理們的立法涉入程度究竟有多高？而其又受到什麼因素影響呢？. 7. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(20) 第三節後續章節安排. 為完整回答本文所提出的研究問題，筆者將在下一章回顧國內外學界有關國會助理的相關研究，以釐清國會助理的工作樣態與其重要性，更重要的是歸納出過往理論的貢獻與不足，以為本文後續的理論建構工作打下基礎。第二章也會在文獻回顧的基礎上，清晰立法涉入的概念與定義，並建構一個分析助理立法涉入研究框架。第二章的末節也會提出完整研究設計與方法，以幫助讀者釐清本文的研究範圍、資料蒐集方式與將如何回答研究問題，俾利後續的篇章開展。. 政治大問政方式對助理立法涉入之影響，以細緻地回答本文的第一個研究問題─國會助立. 第三章本文將利用所得的資料分析國會助理的重要性，同時敘明問政情境與. ‧ 國. 學. 理有何重要、具體來說重要性又體現在哪些方面。. 第四章則會進一步探討立法委員與助理的互動關係，闡明兩者互動是如何影. ‧. sit. Nat. 進行討論，以補足目前助理研究理論上相對不足的部分。. y. 響助理的立法涉入，將分別就立法委員與助理的溝通模式與分工模式角度切入，. al. er. io. 最後一章則會回顧全文，總結本文的研究結論與重要發現，並敘明本文的研. v. n. 究限制，同時也會對後續相關研究的潛力與可能方向提出一些拙見。. Ch. engchi. i n U. 8. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(21) 第二章理論建構與研究方法第一節回顧過去研究成果. 一、. 立法行為之謎：行為者角度. 不論感興趣的立法參與是正式或非正式，研究者想解答的共通疑問就是該種立法參與行為如何運作、與其背後運作的機制又為何。而要了解這些問題最直接的出發點就是：從行為者的角度出發，最直觀的立法參與行為者即是國會. 政治大. 議員，這類的研究繁多，僅以國會議員的偏好相關研究為例。如 Miller 和. 立. Stokes(1963)便從國會議員的角度出發，指出其立法參與行為受到自身偏好、. ‧ 國. 學. 其選區選民的期望與政黨立場影響。而後來的研究者則更明確的點出國會議員個人偏好至少包含了：連任考量(Mayhew 1974)、政治影響力和政策偏好. ‧. （Fenno 1973; Nemoto, Eillis and Robert 2008）。. y. Nat. sit. 但若只將立法參與的研究聚焦於國會議員上，就可能忽略了其他行為者立. n. al. er. io. 法參與的可能與重要性，如：利益團體、政黨、官僚組織等，都可能是立法參. i n U. v. 與的重要行為者。因此有不少研究將重心轉往非國會議員的立法參與，常見的. Ch. engchi. 其他行為者如：利益團體（Parker 1996; Scheiner 2013）、政黨（Cox and McCubbins 1993; Jones 2007; Smith 2007; 邱訪義與李誌偉 2016；盛杏湲 2008）以及官僚組織(Carmines and Fowler 2017; McCubbins and Noble 1995;邱訪義與李誌偉 2016；盛杏湲. 2014) 。. 而國會助理也可以是立法參與的行為者之一，過往研究美國國會的學者們很早就已注意到這點了。1940 年代美國國會的專業能力受到嚴厲批判，因此於 1946 年通過了立法改革法(Legislative Reorganization Act of 1946)，同時也成立了國會組織聯席委員會(Joint Committee on the Organization of Congress)，自此美國參眾兩院的各委員會均獲得授權以建立自主、專業的常設 9. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(22) 幕僚系統(含 4 位專業人員與 6 位一般事務人員)，另外各議員也可以雇用私人助理(Patterson 1970)。此一連串改革措施開啟了美國學界有關國會幕僚群 (congressional staff)的討論， 3一開始的討論大都侷限在常設幕僚人員。像是 Marcy (1952)和 Manley (1968)就分別以參議院對外關係委員會(Foreign Relations Committee)、眾議院籌款委員會(Ways and Means Committee)、與兩院聯席的內部稅收委員會(The Joint Committee on Internal Revenue Taxation)為例，點出常設幕僚人員除了協助議事進行、與其它雜項事務外，更重要的是負責委員會相關調研工作。他們提供專業、獨立、可信的資料，俾利. 治政大程度地影響著國會議員的決策與其品質，同時也框定了政策的討論方向。立國會幕僚群研究：個別助理之重要性. 4. 學. 二、. ‧ 國. 國會能有效的對抗行政部門。更甚者，常設幕僚人員所提供的資料，往往很大. ‧. y. Nat. 然而早期研究也非完全忽略了個別委員助理的潛在貢獻，Butler(1966)也. er. io. sit. 指出 1946 年設立個別委員助理的初衷是：緩解議員選區服務的壓力，讓國會議員能專心立法，而其價值也該受到肯定。然而在 Butler 研究中，僅點出了助理. al. n. v i n 在選區服務上的貢獻，並未提及太多助理於立法問政中所扮演的角色。較為相 Ch engchi U. 關的部分是，該篇文章輕描淡寫的以國會議員視角寫到：「國會議員發現進行選區服務時，同時也可以提供立法靈感。」不過筆者認為這樣短小且間接的篇幅，顯然低估了助理對立法參與的影響力，也未能直接處理更核心的問題，即. 3. 此處國會幕僚群(congressional staff)指的是：在國會服務並協助立法委員參與議事者，包含了常設幕僚人員、黨團助理、個別委員助理。 4 有關委員會常設幕僚的討論一直是國會幕僚群研究中的主流，因此大多有關個別委員助理的研究，都同時包含了對常設幕僚人員的研究關懷。爭論的焦點大多放在委員會常設幕僚人員，究竟其在立法參與中扮演了什麼角色，又是透過什麼途徑發揮影響力的呢？由於相關討論的既有文獻繁多也非本文關心的重點，因此不花太多篇幅贅述。比較理論奠基性的研究如：Price(1971)將委員會常設幕僚人員按四個面向分為企業型、技術型與政客型，而後續則有研究為該分類提供量化證據(DeGregorio and Snider 1995; DeGregorio 1996)，詳細討論煩請參見相關文章。 10. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(23) 助理的立法涉入程度。後續相關研究的確也發現了相關問題，像是 Patterson(1970, 25-26)便以量化資料實際回應了這樣的疑問。其指出一份 1966 年針對 160 位眾議員的調查結果，可以證明助理於立法參與的重要性。該研究請國會議員評估各類人員 5完成了多少國會工作 6，結果發現國會議員認為有 46%的立法研究工作是由助理完成的，而委員會與國會圖書館常設幕僚人員分別僅完成了 12%和 9%。而全院辯論準備工作上也有相同的發現，助理、委員會與國會圖書館常設幕僚人員的完成度分別是 28%、9%與 3%。僅有在會議準備上，國會議員認可委員會常設幕僚. 治政大規、制度性因素(僅能提供無強制力之建議)、政黨因素、委員會組織型態等因立人員完成了較多的工作量。究其原因是委員會常設幕僚人員受限於委員會內. 時也低估了助理可能起到的作用。. 學. ‧ 國. 素。由此可見，過往研究或許過分高估了常設幕僚人員的立法參與影響力，同. ‧. 進一步的討論是，既然助理對國會工作的影響力不低，那究竟該如何看待. y. Nat. 其所扮演的角色呢？Salisbury 和 Shepsle(1981, 387-392)的文章則正面回應. er. io. sit. 了這個問題，他們指出 1980 年代後國會幕僚群越來越大，國會議員的個人助理系統也越來越發達，因此不該再將國會議員視為個體，並僅將國會看作其集合. al. n. v i n 體。取而代之的是，將國會議員視為一個企業管理者(enterprise manager)才 Ch engchi U 較為合適，而其管理的是一個以國會議員為中心的企業(member-centered enterprises)。他們以國會助理的流動率角度切入，研究結果表明當參(眾)議員因放棄連任或落選而離開國會時，分別有 66%和 78%的助理會與其雇主同進退，而當委員會主席更換時僅有 15~25%的委員會常設幕僚會一起異動，由此可知助理和委員的政治生涯是緊連且融為一體的(ties-that-binds)，也比委員會常設幕僚人員. 5 6. 各類人員包含了：國會議員、委員會幕僚人員、委員個別助理、國會圖書館、行政部門。該研究中包含了三種國會工作，分別為：立法研究、會議準備、全院辯論準備工作。 11. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(24) 來得更緊密。 7該研究也進一步指出，只有圈內人(insider)才會知道國會議員展現精采演說或提出關鍵法律修正案，大都是助理的努力成果。同期針對參議院的研究中也引述幾位國會議員的說法，表明幾乎所有法案都是由助理所精心設計的，另外許多立法行為也圍繞著助理而展開(Malbin 1982)。由上可知，正因為助理與委員關係密切，而且對立法參與有不小的影響，應該將其視為國會議員政治企業的一員，也該將之作為獨立的政治行為者看待。然而早期針對國會幕僚群的研究幾乎都是單純敘述性、規範性和評估性的，沒有真正碰觸問題的核心：國會幕僚群的行為、影響力與權力，即國會幕. 治政大如何發揮影響力的。雖然 1980 年代後，相關研究重心的重新開始轉移，國會幕立僚群有多少權力、能發揮多少影響力，而又在資料蒐集、政策制定過程中，是. 僚群成為一個解釋立法行為的自變數，將之以專業團體、立法企業的一員、或. ‧ 國. 學. 競選辦公室等角度加以分析。但可惜的是，雖然有關常設幕僚人員的研究在美. ‧. 國、以色列、韓國、新加坡等國開枝散葉，但有關個別委員助理的研究仍是不. io. er. 的研究更是稀少(Romzek 1996)。. sit. y. Nat. 多，大多僅是在討論常設幕僚人員時輕描淡寫的掠過幾筆，直接處理核心問題. 近年研究雖已開始嘗試以量化、系統性方式，對助理立法參與影響力進行. al. n. v i n 分析，不過都是以較間接的方式處理。如 Herrnson(1994, 143-145)的研究指 Ch engchi U. 出，助理一職某種程度是國會議員的養成班(farm)，他針對 1978 年至 1988 這十年間的眾議院候選人進行分析，結果顯示有 4%的眾議員候選人曾擔任過個別委員助理，其中更有 15%初次競選即順利當選，這樣的當選率在直觀想像上雖然不高，但相對於美國眾議院議員動輒 90%的高連任率來說，已是相當驚人。而在控制了選舉競爭程度、競選經費、選區位置、選舉年份等因素後，仍可發現，擁有國會助理資歷對於競選有很大的優勢，此發現間接肯認了助理作為政. 7. Salisbury 和 Shepsle 透過比對國會職員指南(Congressional Staff Directory)，藉此了解國會幕僚群的平均在職年份與流動率。更重要的是，比對「當委員會主席更換」或「國會議員離開國會」時，國會幕僚群是否有同進退。 12. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(25) 治行為者的潛在重要性。另外，Schiller(1995)也曾針對助理對於法律提案數量的影響進行過研究。他以參議院國會議員的法律提案數作為依變數，再以國會議員資深程度、意識型態、黨籍、助理人數、和選區經濟規模作為自變數加以分析。結果顯示，僅有助理人數和選區經濟規模此兩變數，無論對於本委員會與非本委員會的法律提案數均有顯著正面影響。惟上述有關助理之研究，對於國會助理的重要性及其決定性機制均無深入探討，導致「助理很重要」此一描述好似是不證自明的，且略顯模糊。早期的. 治政大闡明助理重要性，然並未有較系統性的研究方法、或佐以相關實證資料。而後立助理研究，如：Butler(1966)、Fox 和 Susan( 1977)等研究，均僅以推論方式. Patterson(1970)、Salisbury 和 Shepsle(1981)、Malbin(1982)、. ‧ 國. 學. Herrnson(1994)、Schiller(1995)等人的研究，雖然試圖透過訪談國會議員及. ‧. 檔案分析法提供實證資料，但仍屬旁敲側擊。綜覽上該研究，後學仍僅得知，. y. Nat. 國會議員相當肯定助理在立法研究及資料準備上的貢獻、助理與國會議員關係. er. io. sit. 十分緊密，對議員的連任也有相當影響、另外助理也是潛在的政治行為者，甚至可能搖身一變成國會議員。但更深入地的觀察則是付之闕如，如：助理究竟. al. n. v i n 在立法研究、資料準備或選戰工作中，扮演何種角色，涉入的程度又有多深？ Ch engchi U. 以立法研究為例，受訪國會議員口中的「立法研究」，具體來說是哪類型立法問政行為呢？是狹義的提出法案嗎？還是也包含了預算審查呢？又如助理對於每一種立法問政的涉入程度是一致的嗎？如果不是，原因又為何？在更細緻的問題是，助理是涉入哪一個立法研究的環節呢？是議題設定，亦或僅負責技術性的內容撰寫呢？更重要的是，缺乏對於助理涉入程度系統性的解釋，即其涉入程度的高低受到哪些因素影響呢？而國內過去有關助理立法參與的研究相形較少，既有的文獻也大多仍停留在初探性質，如：回顧立法院助理制度的歷史沿革與調查助理身分背景（甘霖 13. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(26) 2003）、助理此一工作對個人帶來的啟示與成長（蔡曉雯需要的能力與其績效指標建構（陳淑貞. 2003）、擔任助理所. 2004）、探索助理的工作內容（林麗真. 2007）、助理所扮演的政治公關角色（林立生. 2007）、分析助理所使用的資訊. 來源，與公設幕僚單位所提供資料之使用情形（田倩惠. 2009；曾愛文. 2011)、探討立法委員與助理所形成之政治生涯「命運共同體」，對助理勞動條件的影響（洪雅亭. 2014）等。國內文獻數量更少且更為零碎的狀況下，當然. 也對國外文獻留下的遺憾並沒有很具體的回應。. 三、. 政治大. 探尋可能之理論基礎：以助理分類的角度切入. 立. 綜上，既有文獻留下了以下三個問題待釐清：助理的立法涉入程度是否會. ‧ 國. 學. 隨著問政方式而有不同？而具體來說又是涉入了立法問政的哪些環節？最後，. ‧. 是否有問政方式以外的因素會影響助理的立法涉入呢？. y. Nat. 要細緻地回答助理的立法涉入與問政方式之關聯，或更仔細地檢視助理在. er. io. sit. 某種立法問政各環節的涉入程度，困難之處或許不是理論上的，而是如何調整研究設計以取得更為貼切的資料，這並非文獻回顧所要處理的重點，容後說. al. n. v i n 明。而釐清可能影響助理立法涉入的因素，則必須從既有理論基礎出發，否則 Ch engchi U 如果只是天馬行空的針對各種變數進行統計分析，形同大海撈針，理論基礎也並不穩固。但如同前述，回顧國內外以助理為主要研究對象的文獻，對於助理立法涉入的討論略顯單薄，遑論有一解釋性的理論。但這並不意味著既有的研究基礎，對於本文的初探性工作毫無助益，這只代表需要往更根本的方向尋找理論基礎。「國會助理」一詞本質上是一種職業別，而對於職業別的分類，某種程度即可被理解為一種既有的理論框架，畢竟現存分類不可能是毫無根據的，分類的基礎必為與該職業別有關的重要變數，而這些分類的依據或能為初探性研究提供一些指引。這樣的嘗試並非標新立異 14. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(27) 或毫無所本的，例如：過去政治學界將政體分為極權、威權、混合及民主政體，而民主政體又可細分為總統制、內閣制或雙首長制等，每一種分類都有其理論基礎，而每一類政體也都能獨立地被當作分析研究的自變數或依變數。同理可證，在缺乏既有完整理論的狀況下，從助理此一職業別的分類著手，不失為一種可行且有所本的立基點。過去文獻對助理的分類方式不盡相同， 8最常見的分類是依其工作內容和性質進行分類（黃煥榮與沈克彬陳中寧與許孝慈. 1997；甘霖. 2003；田麗虹. 2013；黃秀端、. 2017），本文認為大致可以歸納為下列六類：法案助理、行政. 治政大責協助立法委員議案之研究與撰寫、發現或追蹤並研析議題、舉辦公聽會、追立. 助理、媒體公關助理、選區服務助理、隨行助理、其他業務助理。 9法案助理負. 蹤議事日程等。而行政助理負責的是安排委員行程、辦公室各類雜務、會計或. ‧ 國. 學. 行政文書作業等。媒體公關助理則負責對外聯繫，特別是針對媒體的，舉凡撰. ‧. 寫新聞稿、採訪通知、辦公室聲明，再到將這些資訊傳遞給媒體，又如媒體輿. y. Nat. 論的危機處理也屬其業務範圍。選區服務助理負責選區經營、各類服務案件與. er. io. sit. 參加各類地方活動。最後隨行助理常見的工作樣態如：保鑣、司機或是貼身秘書，往往立法委員較為私密的業務需求均由其處理之。. al. n. v i n 另外也有以助理及立法委員互動關係切入的分類方式(Fox and Susan Ch engchi U. 1977;甘霖 2003)，此種分類雖細節上有所出路，但共通點均在於不僅單純的就助理的工作性質做分類，而更重視助理工作內容與立法委員的互動狀況。互動方式又可細分為分工方式或溝通模式，Fox 即以國會議員與助理的溝通模式為. 8. 雖過往研究均會特別指出，可以依助理的薪資來源進一部區分為「公費」或「自費」助理，但本文並不特別對此做區分，原因在於筆者認為此分類並不特別與個別委員助理之國會議事涉入程度有關，且實務上有不少助理的薪資來源是混合的，即部分薪資來自立法院撥款，而其餘部分來自於立法委員個人之補貼，實無特別區分之必要。 9 田麗虹（2013）於《國會助理工作手冊》一書提到了部分無法歸類於法案、行政、媒體公關、選區服務之助理工作內容，故本文將其歸類為其他業務助理，即所謂的便當助理與特別助理，該書指出：「在立法院口耳相傳中，有種助理叫「便當助理」，這種便當助理的型態不一而足，但是相同的共同特徵就是他們能為立法委員帶來財富。」而特別助理的工作內容則更為龐雜，主要是透過特殊的「頭銜」來扮演立法委員的分身。 15. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(28) 依據，將助理分為科層組織型、協調型、個人型此三類，科層組織型指的是該助理無法直接接觸到立法委員，僅是科層組織的一層、協調型指的則是其作為委員和其他助理間的橋梁，但並不會直接干涉技術性的專業問題，僅單純作為一協調者。最後個人型則是該助理能直接和立法委員溝通，而無須透過任何協調者為之。不同於 Fox 側重在助理與立法委員之溝通模式為分類依據，甘霖則重視兩者之分工模式，而得出三種分類─「議員強助理弱」、「議員弱助理強」和「議員與助理時強時弱」。第一種模式指的是立法委員主導法案、行政、選區服務等. 治政大委員本人對於議事的不熟悉或、專業、又或外務過多等其他理由，導致助理掌立工作走向，助理僅作為執行者。而第二種模式則和第一種模式相反，由於立法. 有國會議事之真正決定權，立法委員本人僅是作為一「表演者」。最後一種模式. ‧ 國. 學. 則是較為彈性，在各類業務上均沒有絕對的主導者，端看立法委員本人對業務. ‧. 之不同授權而定。. y. Nat. 誠如前述，回顧過往研究對助理的分類，對本文的重要之處在於，爬梳出. er. io. sit. 可能的理論基礎。以工作內容為依據的分類方式，提醒了吾人助理工作的多樣性，更隱含了分析其立法涉入與各類業務關聯的必要性。而後兩種分類模式，. al. n. v i n 則直接點出了研究助理立法涉入的切入點，即─國會議員與助理的互動關係。 Ch engchi U 無論是甘霖關懷的分工情形，亦或是 Fox 重視的溝通模式，就概念上來說都是聚焦在主雇雙方的互動關係。正如 Salisbury 和 Shepsle(1981)所提出的洞見，助理和國會議員是緊密且融為一體的政治企業。在立法院也有類似的狀況，由於立法委員業務的特殊性，更需要值得信任的助理提供協助，另一方面助理制度的設計讓主雇雙方的政治生命緊緊相連，形同生命共同體（洪雅亭 2014）。小結以上，若將助理與立法委員各自獨立的分析，顯然未能察覺過去研究的耳提面命。甘霖和 Fox 的研究共通點在於歸結實證觀察提出了概念性的分類，但並未 16. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(29) 有更深入地分析，究竟不同的互動模式對助理立法涉入會產生怎麼樣的影響呢？顯然概念性的分類，雖然提供了後續研究開展的契機，但也留下了很多待解疑問。以例釋之，分工模式分類中的「議員強助理弱」類型，概念上是立法委員有主導地位，但具體來說立法委員是主導了立法問政中的哪些面向？是全面主導，致使助理完全沒有任何涉入空間？還是助理仍有涉入，但又是參與在哪些環節呢？而所謂的「主導」、「強弱」又有何意涵呢？分工模式會對立法涉入產生怎樣的影響呢？對於不同的立法參與行為，分工模式對助理立法涉入之影響. 治政大以溝通模式為依據的分類模式，同樣地留下了類似的謎團，和立法委員溝立. 會是一致的嗎？. 通阻礙多寡，與立法涉入程度有何關係呢？會因為溝通成本最小，因而導致該. ‧ 國. 學. 名助理更有機會涉入立法問政過程嗎？以上問題都須透過更進一步的研究才能. ‧. 解答，唯有進一步且完整地理解了問政方式、分工及溝通模式，對助理立法涉. y. Nat. 入程度的影響後，過去研究對助理的分類才會更具學理上的價值，更俾利相關. n. al. er. io. sit. 研究的賡續開展。. i n U. C. v. 第二節h e建構理論與假設 ngchi. 先前的篇幅已經點出，本文旨在釐清助理立法涉入程度，以了解法案助理在立法問政過程中的重要性，更重要的是要具體描繪問政方式及互動模式對立法涉入之影響，以充實既有理論。第一個問題純粹關乎本文是否能予助理立法涉入程度一個好的定義，令其得以被有效測量。而第二個問題則直接涉及理論的建構，本文必須對助理立法涉入提出一套有解釋力的理論，因此接下來的篇幅將分別針對這兩個問題提供更清晰的思路。 17. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(30) 一、. 立法涉入：概念與定義. 涉入(Involvement)直觀就字面上的意思是，一主體在某類活動進行的過程中，介入其中產生了影響或干擾。因而助理的立法涉入，就可以理解成助理主動或被動介入立法問政的一種過程，與之產生的影響。進一步需要釐清的問題是：助理們在本文關心的三種問政類型中，即立法委員提出法律提案、預算提案與質詢前，究竟負責何種業務；而助理在從事相關業務時，其涉入程度又該包含哪些面向呢？. 治政大即是負責協助立法委員議案之研究與撰寫、發現或追蹤並研析議題、舉辦公聽立助理們在立法委員提出法律提案、預算提案與質詢前，最常見的工作樣態. 會、追蹤議事日程等。簡言之，除了「走到檯前」的工作外，如：簽名連署法. ‧ 國. 學. 案或於各類會議中發言，助理都有機會涉入。而如何測量助理的涉入程度呢？. ‧. 最直接的思路是：試想法案助理於三種立法問政行為涉入的極端狀況為何。以. y. Nat. 法律提案為例，如果某助理從法律提案的議題設定、再到該提案條文撰寫方式. er. io. sit. 都能自行決定，且實際撰寫過程也由其一手包辦。甚至是立法委員對其意見照單全收，那立法委員在此法律提案提出的過程中，總的來說僅扮演「簽名者」. al. n. v i n 與「發表者」的角色(這兩個「法定」環節助理是無法代替的)。在此狀況下， Ch engchi U 吾人難以相信此助理的立法涉入程度不高。另一種極端的狀況是，如果一個法律提案的議題設定與具體條文撰寫方式，都由立法委員本人親自決定，該助理僅作為其「聽打員」而沒有任何獨立思考空間，立法委員也幾乎不採納助理的意見，研究者也就殊難想像該員對此法案涉入程度會有多高。同理可證，吾人也可將另外兩種立法問政形式代換進此情境，即將「法律提案」代換成「預算提案」或「質詢」，僅是字句上需要作些微調，如將「條文撰寫方式」改為「預算提案案由」或「質詢稿」，整體的思路並不會有太大的不同。另外助理在立法問政中所涉入的時間也該納入測量，涉入時間越多，其重要性當然也就越高。 18. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(31) 舉例來說，如果在法律提案正式提出前，某立法委員花了大量時間與助理討論，應可判斷其助理立法涉入程度不低，反之亦然。透過上述直觀的猜想可知，立法涉入程度至少包含了三個面向，一是助理對於議題設定、與立法問政實質內容有多大的決定空間，更精確地來說就是在這兩個方面獲得授權有多少；第二個則是立法委員在立法問政過程中多大程度地採納助理的意見。最後也需考慮，在過程中立法委員多頻繁地與助理討論。小結以上，本文認為助理對於某類立法問政的涉入程度，至少體現在「授權程度」、「意見採納頻率」與「討論頻率」等三個面向。. 治政大理在執行相關業務時，立法委員採納助理建議、及與其的討論的頻率作為判斷立討論頻率與意見採納程度此兩面向比較容易想像與測量，可以直接透過助. 依據，此點應較無疑義。不過討論和意見採納頻率相對較難以絕對數字進行測. ‧ 國. 學. 量，進而得到比例尺度的資料進行分析，畢竟三種問政方式的發生次數與模式. ‧. 並不一致，計算絕對數字並無太大意義。例如：每一個會期，立法委員大約會. y. Nat. 提出上百案的預算提案、數十個不等法案與質詢，而這些數字也僅是約略計. er. io. sit. 算，不同立法委員在各類問政的積極程度差異也甚大，若以測量討論絕對次數實無意義。因而僅能退而採用順序尺度的相對標準進行，詢問受訪者意見被採. al. n. v i n 納、或立法委員與之討論的頻率高低，俾利進行不同問政方式間的比較。 Ch engchi U. 而授權程度的判斷就略顯複雜，本文將從上述例子中提到「議題設定」與. 「內容撰寫」兩方面著手，將助理立法涉入的授權程度進一步分從三種：高度授權、中度授權、低度授權，三種立法問政的授權程度判斷方式如下：. 19. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(32) 表 2-2-1. 法律提案授權程度判斷方式關聯表委員指示. 自行決定. 委員指示. 低度授權. 邏輯上不存在. 自行決定. 中度授權. 高度授權. 議題決定條文選定與撰寫方式. 表 2-2-2. 預算提案授權程度判斷方式關聯表. 議題決定科目選定與撰寫方式. 立. 委員指示. 質詢授權程度判斷方式關聯表. 自行決定. 低度授權. sit. y. 委員指示. er. ‧ 國. 高度授權. ‧. io. al. n. 自行決定. Nat. 議題決定. 委員指示. 政治大低度授權邏輯上不存在中度授權. 表 2-2-3. 質詢稿撰寫方式. 自行決定. 學. 自行決定. 委員指示. 邏輯上不存在. C 中度授權 hengchi. iv n U 高度授權. 此判斷方式關聯表其實僅是將先前的例子系統化列出，改以預算提案為例，如果一預算提案的撰寫從議題決定，再到具體預算科目與撰寫方式(如：案由、增刪額度)都由助理自行決定，本文將其歸類為高度授權。而情境如果換成助理在議題設定上接受委員指示，僅能自行決定具體預算科目與撰寫方式，則將其歸類為中度授權。最後，如果該助理於此兩方面都無法自行決定，自然判斷其為低度授權，而由於立法委員僅指示具體預算科目與撰寫方式，卻不指示所涉議題在邏輯上並不存在，因此予以忽略。 20. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(33) 在討論助理立法問政涉入背後的運作機制前，必須先說明的是本文雖主張助理有其重要性，但並不否認問政過程中的主角仍是立法委員。不可諱言的是，無論助理在問政過程如何重要，立法委員仍始終是最終的決策者。要給予多大的授權、要多頻繁地和助理討論、或採納多少的助理意見，最終仍操之在立法委員之手。因此若要試圖了解助理立法涉入的機制，仍得先由立法委員的個人角度思考起。. 二、. 外生性變數─兩種情境：一般狀況與重要時刻. 治政大處理完了立法涉入的概念與定義後，本文第一部分的工作是了解助理的立立. 法涉入程度，同時也會釐清問政方式對立法涉入的影響，以更細緻地描繪助理. ‧ 國. 學. 在立法問政中的重要角色。. ‧. 但在開啟相關討論前，筆者認為得先討論「問政情境」可能帶來的影響。. y. Nat. 原因在於，若在沒有任何證據的狀況下，逕自推定每次立法問政重要性是一致. er. io. sit. 的，並依此進行分析或許有些不妥，例如：每個法律提案的重要性不一定相同，若將重要與不重要的法律提案混在一起分析，很有可能會得出錯誤的結. n. al. i n 果。必須先控制住問政情境，後續分析才會有其價值。 Ch engchi U. v. 因此本文才進一步將「問政情境」納入分析，如：進一步區分是「一般狀. 況」或「重要時刻」的法律提案、預算提案、或質詢，將問政情境做為一外生性變數納入研究中。本文認為當該次立法參與較為重要時，立法委員理應會對立法參與的議題設定與實質內容更有主見，助理獲得的授權程度與其意見被採納的頻率也會因此降低。另外在重要時刻下，立法委員也應會力求表現、盡量準備充足，進而更加頻繁的與助理討論。為了證明上述推論，本文作出以下假設，在其他條件不變的狀況下：. 21. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(34) O1：相較於「一般狀況」，「重要時刻」時立法委員給予助理的授權程度較低 O2：相較於「一般狀況」，「重要時刻」時立法委員和助理討論的頻率較高 O3：相較於「一般狀況」，「重要時刻」時立法委員採納助理意見的頻率較低. 三、. 理論與假設建構：助理重要性與問政方式之影響. 討論完問政情境可能帶來的影響後，回到問政方式與立法涉入部分的討論。首先，筆者主張無論助理涉入的是何種立法問政行為，其立法涉入程度均. 治政大政方式的授權程度、討論頻率與意見採納頻率應有相當差距，否則本文也沒必立應不低，以證明助理確實在國會運作中扮演重要角色。不過本文也預期三種問. 要特別分別對三種行為討論之。. ‧ 國. 學. 而為何在不同問政過程中，助理立法涉入程度會有差異呢？誠如前述，還. ‧. 是得從立法委員的個人決策角度去思考，為何立法委員有動機讓助理有更多的. y. Nat. 立法涉入呢？由於立法委員公務繁忙且資源有限，不可能對於每一種問政方式. 同關心程度，正是影響其助理立法涉入的關鍵。. al. er. io. sit. 都投以一致的關心程度，必定會有所取捨。筆者認為立法委員對問政方式的不. n. v i n 而對關心程度對立法涉入的影響方向並非齊一，本文認為關心程度和立法 Ch engchi U. 涉入中的授權程度及意見採納頻率呈反向關係，而和討論頻率則呈正向關係，推論如後。若立法委員對於某種問政方式越關心，其對於該問政方式的議程設定與實際內容撰寫也就會越感興趣，因此予助理的授權程度就會降低。相仿的是，當立法委員越重視一類立法問政時，也應越傾向自己作出決定，因而會降低採納助理意見的頻率。而在討論頻率方面，立法委員越重視某類問政方式時，應為希望得到更多助理的協助，因而提升和助理的討論頻率。綜上，筆者對問政方式與問政方式之關係作出如下假設：. 22. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(35) T1：立法委員從事越為重視的問政方式時，其予助理的授權程度越低 T2：立法委員從事越為重視的問政方式時，其與助理討論的頻率越高 T3：立法委員從事越為重視的問政方式時，其採納助理意見的頻率越低. 四、. 理論與假設建構：分工模式─以資深程度作為出發點. 而若本文只分析了問政方式及問政情境對立法涉入的影響，顯然是不夠的，誠如文獻回顧所述，立法委員與助理的互動關係會是一大重點。既有理論. 治政大分。本文旨在探討不同的分工模式對助理立法涉入之影響，惟無論是哪種分類立點出了國會議員與助理互動之重要性，其中又可依溝通與分工模式再往下細. 都還尚嫌單薄，均未有更細緻的概念性或操作性定義，若無先釐清並適度擴充. ‧ 國. 學. 理論內涵，便難以討論本文的研究關懷。首先，甘霖（2003）按分工樣態將互. ‧. 動模式分為：「議員強助理弱」、「議員弱助理強」和「議員與助理時強時弱」等. y. Nat. 三型，但何謂強弱，甘霖並未有更進一步說明，僅有用模糊的「主導」二字帶. er. io. sit. 過，而時強時弱型的具體內涵更是較為模糊。然甘霖雖並未直接說明主導的意涵，但其有點出立法委員未主導議事過程的原因，他認為應歸咎於立法委員本. al. n. v i n 人對於議事的不熟悉或、專業、又或外務過多等其他理由。 Ch engchi U. 以此點作切入，筆者認為撇去討論較難捉模的立法委員個人風格與外務因. 素，對於國會議事的專業與熟稔，總歸於可用國會資深程度作測量。所謂的資深程度指的是其在立法院服務的時長，服務越久的立法委員，其提出法案、預算與質詢的經驗理應越多，越有能力處理相關業務，當然也更有機會培養出專業能力，也就會在從事這些代表行為時，顯得更為得心應手。若推論無誤同理可證，助理服務年限的長短，也應能推斷其對國會議事的專業與熟悉程度。惟討論的是立法委員與助理的互動關係，理應將立法委員與助理的資深程度併同納入考慮，方有討論意義。因此本文按資深程度將立法委員分為新任立 23. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(36) 法委員(只任一屆)與資深委員(任兩屆以上)、另外也按助理業界慣用的年資標準，將年資不到三年的助理歸為資淺助理，超過三年者則歸為資深助理。再將立法委員與助理的資深程度作對照，邏輯上會出現「資深立法委員/資深助理」、「新任立法委員/資深助理」、「資深立法委員/資淺助理」、「新任立法委員/ 資淺助理」等四類。將此四種分類放回理論框架作討論(參下表)，以分工模式為依據的分類方式已有較清楚的輪廓，所謂的「議員強助理弱型」應可理解為「資深立法委員/ 資淺助理」的組合，為簡化用語與方便理解以下稱為立委強勢型、反之「議員. 治政大文放棄使用意義較不清楚的「時強時弱型」，取而代之的是「資深立法委員/資立. 弱助理強型」即為「新任立法委員/資深助理」組合，下稱為助理強勢型。而本. 深助理」(下稱均強型)、「新任立法委員/資淺助理」(均弱型)兩類。. ‧ 國. 學立法委員、助理資深程度與分工模式參照表. 均弱型. y. 非新任. sit. al. n. 資深(少於三年). io. 資淺(三年以上). 新任. er. 助理資深程度. Nat. 立法委員資深程度. ‧. 表 2-2-4. 立委強勢型. C 助理強勢型 hengchi. iv n U 均強型. 而分工類型對助理立法涉入的影響又為何呢？筆者認為助理強勢型在授權程度、討論頻率及意見採納頻率上應均較高，其原因為新任立法委員對於國會議事的專業及熟悉程度都較不足，應會給助理較大的授權空間，也會較需要其提供建議，更會較為信任該建議。而助理較為資深，立法委員也會對其較為信任，因而其能有更深的立法涉入，反之亦然。若推論無誤，則立委強勢型分工模式下，助理的授權程度、討論頻率與意見採納頻率均應較助理強勢型來的低，另外兩種類型之影響則有待釐清，因此提出以下三個假設，在控制了問政 24. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(37) 情境後：. D1：「立委強勢型」分工模式下，立法委員給予助理的授權程度較「助理強勢型」模式低 D2：「立委強勢型」分工模式下，立法委員和助理討論的頻率較「助理強勢型」模式低 D3：「立委強勢型」分工模式下，立法委員採納助理意見的頻率「助理強勢型」模式低. 學. ‧ 國. 五、. 治政大理論與假設建構：溝通模式─以信任程度與資深程度作初探立 Fox(1977)按助理直接與國會議員溝通的成本，由高而低分為科層型、協調. ‧. 性與個人型等三種類型，但可惜的是其仍只留下的概念型定義，未有較清晰的操. y. Nat. 作型定義。由於 Fox 也並未解釋何類助理會有較低的溝通成本，在未有既有理論. er. io. sit. 支持下，筆者試圖以既有的文獻資料擴充之，以得出可用的操作型定義。誠然雖無文獻直接討論助理的溝通成本，卻可以由助理選才的標準推敲之。就常理來說，. al. n. v i n 立法委員會將希望助理擁有的能力作為選才標準，越符合這個標準越容易錄取， Ch engchi U 也越容易獲得信賴，溝通的成本也就越低。甘霖（2003）就曾訪談立法委員及助. 理，詢問辦公室的選才標準，其中幾乎每一位立法委員都提到了「忠誠」，而也有 60%的辦公室是透過「朋友介紹」來招募人才，可見助理受到重用與否，信任會是一大關鍵。另外該訪談也發現，無論是選才標準或是助理自認應具備的能力中，溝通協調能力均最為重要，有 63.7%的受訪者認為該能力是立法委員的選才標準，而也有 81.5%的助理認同其為應具備的能力，究其原因是需要溝通協調能力才能完成樣態繁多，且利益糾葛複雜的立法院工作。 25. DOI:10.6814/NCCU201901268.

(38) 由上可知，越受立法委員信任且越有溝通協調能力的助理，其與雇主間的溝通成本理應越小。但又要如何測量助理的受信任程度與溝通協調能力呢？筆者認為，受信任程度可用助理與立法委員共事的時間長短來測量，共事時間並不狹隘的單指於兩者共同在立法院服務的年限，而是更廣泛的指稱助理參與立法委員政治生涯的時間長短。而在溝通協調能力部份，若以分數制或量表制測量之，自我回報的風險過大，且無一定標準，並不切實際。筆者認為可由助理在立法院的資深程度旁敲側擊，助理能於立法院服務多年，某種程度即代表其能力備受肯定，其溝通協調能力必然不差。. 治政大的嘗試。如類似於探討分工方式時的處理方法，筆者仍按助理業界慣用的年資立這樣的操作化定義或許不完美，但筆者認為不失為一種擴充既有理論內涵. 標準，將年資不到三年的助理歸為資淺助理，超過三年者則歸為資深助理。另. ‧ 國. 學. 外則將與立法委員共事三年以下的助理歸為不受信任助理、其餘則歸為受信任. ‧. 助理。再將助理的受信任程度與資深程度對照，在邏輯上也產生了四種可能. y. Nat. 性：「資深且受信任助理」、「資淺但受信任助理」、「資深但不受信任助理」、「資. er. io. sit. 淺且不受信任助理」。很明顯地，「資深且受信任助理」是溝通成本最低的類型，因此將之歸為 Fox 語境中的個人型，反之「資淺且不受信任助理」溝通成. al. n. v i n 本最高，應為科層型。而「資淺但受信任助理」、「資深但不受信任助理」兩類 Ch engchi U 型則將之歸為協調型(如下表所示)。. 表 2-2-5. 助理資深程度、受信任程度與溝通模式參照表資淺(三年以下). 資深(超過三年). 受信任(三年以上). 協調型. 個人型. 不受信任(少於三年). 科層型. 協調型. 助理資深程度助理受信任程度. 26. DOI:10.6814/NCCU201901268.