我國中小學教師待遇比較指標系統之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：許添明博士. 我國中小學教師待遇比較指標系統之研究. 研究生：劉芳君撰中華民國九十八年六月.

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(3) 謝誌為期一年的論文撰寫時間終於落幕了，很感謝從碩一開始教導我的每一個老師：謝文全教授、張明輝教授、潘慧玲教授、梁恆正教授、郭為藩教授、王如哲教授、黃鴻文教授、游進年教授、黃乃熒教授等，另外就是擔任我論文口試委員的蓋浙生教授以及何宣甫教授，謝謝您們在論文口試時對我進行的每一個指導，使我的論文更為完整。還有我最最感謝的許添明教授，自從碩一下學期上了您的教育財政課程，您總是要求學生不斷進行思考，並對任何議題產生自己的想法，啟蒙了我批判與邏輯思考的能力；撰寫論文的這一年來，雖然我寫得辛苦，但相信您必須指導我們這些第一次寫論文的學生必定付出更多心力，也因為您對論文品質的要求，使我更能一步步使論文更加完善，並且您總是不斷鼓勵我，有任何問題找您討論您也總不厭其煩的為我解答，成為我這一年來最大的支持，超級感謝您，您真是一個很好的老闆呢！其次要感謝協助我填寫德懷術問卷學者與教師：王如哲教授、何宣甫教授、李安明教授、侯世昌教授、孫志麟教授、梁金盛教授、施能傑教授、蓋浙生教授、李素慧老師、李佩芬老師、林稹甫老師、洪慶源老師、倪曉雯老師、張家惠老師、彭志謀老師、黃國祥老師，因為有您們的協助使我可順利完成論文，謝謝您們！最後要感謝的是每一個陪伴我的同學，自從碩二軒億也來到研究室認真後，為我的論文撰寫生活增添許多趣味；昱君因為跟我的論文進度一致，也成為我寫論文過程中一個很好的討論與相互鼓勵的好夥伴，而且總在我需要的時候提供許多資訊；育禎、偉鈞、帥翔常常在我被論文操到肚子很餓的時候一起享受晚餐；同師門且進度一致的俞琪，只有你最能了解在老闆底下寫論文的過程，總能陪我分享其中的甘苦談；還有總是在教育部忙碌之虞仍撥空回來看大家的以希、提供飲食與購物資訊的毓玲、一起度過將近一年工作時間也時常接受我請求的怡樺、碩一常常一起努力的家萍、為許多重要場合提供專業攝影師與製造笑點的毓敏、透過怡樺使我因而獲得許多協助的王貿、親切可人即將成為新娘的淑宜、非常適合搞笑的姿蘭學姐、很會聊天與搞笑的展光等，每一個好姐妹、好同學都是我這一年來的動力，真的很感謝你們這兩年來的陪伴與包容。研究所的兩年因為有大家讓我的回憶可以滿滿滿，碩一的教研法讀書會、碩二的新竹一日遊、放浪形骸的畢業典禮與謝師宴等都成為我難以忘懷的回憶。劉芳君謹誌 2009 年 6 月 .

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(5) 我國中小學教師待遇比較指標系統之研究摘要教師待遇對於教職是否具競爭優勢是重要影響因素，但目前並無統一且有系統的指標可用來衡量教師待遇，因此本研究旨在建立可用來衡量我國教師待遇在國際間與國內是否具備競爭優勢的教師待遇比較指標系統。研究者首先參酌國際間教師待遇比較的相關研究，並考量我國背景脈絡擬定初步教師待遇比教指標系統，進一步以德懷術對國內學者與教師共 16 人進行兩次的問卷往返調查，先後皆達 100%的回收率，兩次皆使用平均數、標準差與眾數三種統計量數進行分析，第二次更考量第一及第三四分位數，最後確認填答者共識為 4 個待遇層面、18 個指標項目，以及 4 類國內特定比較職業；並以平均數進行重要程度排序。4 個待遇層面代表檢視教師待遇時應包含薪資、福利、工作環境與職場機會，並以前三者為重；18 個指標項目為各層面下實際進行比較的指標，薪資層面主要包含年薪、時薪及獎金與津貼，特別以年薪最重要，福利層面主要包含項目與天數或金額，並以後者為重，工作環境層面主要包含工作時間、生師比與班級規模三面向，並以每年工作日數為重，職場機會層面主要為專業發展，並以專業發展機會為重；4 類國內特定比較職業為國內可能與中小學教職競爭人才的職業類別，為教師待遇的國內比較對象，包含教育學群中的「教育訓練專家或人力資源培訓人員」與「教科用書編輯人員」，以及「公務人員」中的「普通考試或特考四級」與「高考或特考三級」，並以「教育訓練專家或人力資源培訓人員」、「普通考試或特考四級」與「高考或特考三級」與之競爭程度最烈。關鍵字：教師待遇、指標.

(6) Indicators of Teachers’ Compensation for Taiwan’s Primary and Lower Secondary Education Abstract Teachers’ compensation is an important factor for teachers’ competitive ability. However, there is no unified and systematic indicators for teachers’ compensation at present. The main propose of this study is to build indicators of teachers’ compensation for primary and lower secondary education in Taiwan. Firstly, researcher refers to relative documents among international organization, and think about Taiwan’s context to build initiative indicators. Secondly researcher uses the Delphi Method twice, and inquires into 8 scholars and 8 teachers to find out the appropriate indicators. Moreover through the statistic analysis (Mean, Standard Deviation, Mode, and Quartile Deviation) to finds out 4 dimensions of teachers’ compensation, 18 indicators, and 4 occupations in Taiwan. The 4 dimensions of teachers’ compensation involve salary, benefits, working condition, and career opportunity, especially the first three are the most important. The 18 indicators represent that the indicators should be compared of each dimension: dimension of salary involves annual salary, salary per hour, and bonus and premiums, and annual salary is considerd the most important one; dimension of benefits involves items of benefits, and the number of days and the amount of money, and the latter is considered the most important one; dimension of working condition involves working time, studnt-teacher ratio, and class size, and annual days worked is considered the most important one; dimension of career opportunity involves professional development, and the former is considered the most important one. The 4 occupations represent that the occupations will be compete talent with teachers, involving editors of textbooks, professionals for teaching and training, and two types of officer, and the latter two are considered the most competitive. Key words: teachers’ compensation; indicators.

(7) 目次第一章. 緒論 ……………………………………………….. 1. 第一節. 研究動機 …………………………………………… 1. 第二節. 研究目的與問題 …………………………………… 5. 第三節. 名詞釋譯 …………………………………………… 6. 第四節. 研究方法與步驟 …………………………………… 6. 第五節. 研究範圍 …………………………………………… 7. 第二章. 文獻探討 ………………………………………….. 9. 第一節. 教師待遇之內涵 …………………………………… 9. 第二節. 國際間教師待遇比較指標之探討 ………………… 25. 第三節. 我國中小學教師待遇制度 ………………………… 42. 第四節. 中小學教師的國內比較職業之探討 ……………… 64. 第三章. 研究方法與設計 …………………………………73. 第一節. 研究架構 …………………………………………… 73. 第二節. 研究方法、流程與資料分析 ……………………… 76. 第三節. 研究對象 …………………………………………… 80. 第四節. 研究工具 …………………………………………… 82. i.

(8) 第四章. 研究結果分析與討論 ……………………………95. 第一節. 研究結果之分析..……………………………………. 95. 第二節. 研究結果之討論 ……………………………………113. 第五章. 研究結論與建議 ……………………………….. 131. 第一節. 研究結論 ……………………………………………131. 第二節. 研究建議 ……………………………………………134. 參考文獻 ………………………………………………….. 139 中文部分 ………………………………………………………. 139 西文部分 ………………………………………………………. 141. 附錄 ……………………………………………………….. 145 附錄一社會變遷調查職業分類 ...............................………… 145 附錄二台灣地區新職業聲望與社經地位量表 ……………... 146 附錄三中小學教師待遇比較系統問卷 ............……………... 147 附錄四中小學教師待遇比較系統問卷--第二回 ……………. 155. ii.

(9) 表次表 2-1 本研究對教師財務性待遇內涵之名詞統稱 ……………… 12 表 2-2 國際教師待遇比較組織的薪資內涵界定表 ……………… 27 表 2-3 美國全教會歷年教師薪資變化 …………………………… 29 表 2-4 OECD 教師起薪到頂薪的漲幅與所需時間……………… 34 表 2-5 美國經政會對教師與其他職業的福利比較 ……………….37 表 2-6 國際間各組織教師待遇比較之指標整理 ………………….40 表 2-7 公立各級學校教職員敘薪標準表 ………………………… 43 表 2-8 國民中小學教職員敘薪待遇一覽表……………………….. 46 表 2-9 職務加給金額表 …………………………………………… 48 表 2-10 學術研究費之金額表 …………………………………….. 50 表 2-11 各機關學校公教員工地域加給表 ……………………….. 52 表 2-12 公教人員婚喪生育補助表 ……………………………….. 53 表 2-13 子女教育補助表 ………………………………………….. 54 表 2-14 一次退休金與月退休金之差異表 ……………………….. 60 表 2-15 各項請假或休假彙整 …………………………………….. 62 表 2-16 國民小學班級編制表 …………………………………….. 63 表 2-17 教師工作時間表 ………………………………………….. 64 表 2-18. 教師待遇比較對象選擇標準與職業類別之整理……….. 72. 表 3-1 德懷術參與成員之彙整 …………………………………… 82. iii.

(10) 表 3-2 教師待遇層面、指標項目與比較對象之統整 …………… 92 表 4-1 第一次德懷術問卷待遇層面之結果分析 ………………… 97 表 4-2 第一次德懷術問卷指標項目之結果分析—薪資層面 ……. 98 表 4-3 第一次德懷術問卷指標項目之結果分析—福利層面 ….. …98 表 4-4 第一次德懷術問卷指標項目之結果分析—工作環境層面…100 表 4-5 第一次德懷術問卷指標項目之結果分析—職場機會層面…101 表 4-6 第一次德懷術問卷國內特定比較職業之結果分析 …….. 103 表 4-7 兩次德懷術問卷待遇層面之結果分析 ………………….. 105 表 4-8 兩次德懷術問卷指標項目之結果分析—薪資層面 …….. 106 表 4-9 兩次德懷術問卷指標項目之結果分析—福利層面 …….. 107 表 4-10 兩次德懷術問卷指標項目之結果分析—工作條件層面... ..109 表 4-11 兩次德懷術問卷指標項目之結果分析—職場機會層面......110 表 4-12 兩次德懷術問卷國內特定比較職業之結果分析 ………… 112 表 4-13 待遇層面的德懷術平均得分 ……………………………… 116 表 4-14 薪資層面指標項目的德懷術平均得分 ………………… 121 表 4-15 福利層面指標項目的德懷術平均得分 ………………… 123 表 4-16 工作環境層面指標項目的德懷術平均得分 …………….. 125 表 4-17. 職場機會層面指標項目的德懷術平均得分 ……………. 126. 表 4-18. 國內特定比較職業的德懷術平均得分 …………………. 129. iv.

(11) 圖次圖 2-1 教師待遇內涵 ……………………………………………… 14 圖 2-2 OECD 各國國中教師的薪資比較 ……………………… 28 圖 2-3 美國教師聯盟歷年教師與其他工作者的薪資變化趨勢… 28 圖 2-4 美國經政會女性教師年薪佔具相同教育程度工作者平均年薪比例的歷年變化………………………………………….. 29 圖 2-5 OECD 以教師的資歷程度比較各國國中教師薪資……… 30 圖 2-6 OECD 各國國中教師薪資佔其國民生產毛額比例之比較..31 圖 2-7 美國教師聯盟將初任教師平均起薪與其他大學畢業生平均起薪進行比較………………………………………………...36 圖 3-1 研究架構圖 ……………………………………………….. 75. v.

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(13) 第一章緒論本章共分為五節，第一節為研究動機與目的；第二節為界定本研究的重要名詞；第三節簡介本研究所使用的研究方法及步驟；第四節說明研究的範圍與可能的限制；第五節在闡述論文結構。. 第一節. 研究動機. 教育乃國家百年之大計，對於一個國家的發展以及現代化扮演十分重要的角色。研究顯示，教師相較於其他的教育因素，對學生成就有著極大的影響力(Hassel, 2002)。教育之成敗與否與教師素質息息相關，欲提升一國的教育品質，具備優良的教師團隊必定是不可或缺的要件。因此，如何吸引高素質教師便成為各國競相討論的議題。欲吸引高素質教師，陳麗珠（1992）以及 Odden & Wallace (2007)皆認為「教師待遇(teacher compensation)」扮演十分重要的角色。陳麗珠認為須有好的教師待遇才得以招攬優秀的師資，且可使教師安心工作，發揮其生產力；對此 Odden & Wallace 更具體的從教師起薪與平均薪資來說明，其指出初任教師的起薪必須設立在一定的程度，並且教師在平均薪資上必須有足夠的競爭力，也就是說要高於或基本上不得低於其他職業，使其足以讓教育界能夠從新的大學畢業生中競爭到高素質的初任教師人才。可見得「教師待遇」對於吸引與留住高素質教師而言，為一不可或缺的衡量要素。然而，何謂好的或者足以吸引人才的教師待遇，目前似乎一直無法獲得統一的定論，各國對於教師待遇應如何規定亦不斷有爭議的情形出現。例如 2008 年 4 月，大約 40 萬名的英國教師集體大罷工，抗議調薪幅度太低，趕不上物價飛漲，要求政府公平給付薪水（許瑜菁、管淑平，2008）；同年 5 月，澳大利亞維多利亞省的公立中小學教師將漲薪 15.2%，工資從全國最低一躍成為全國最高，但教師們因此被要求每天多在教室中花費 10 分鐘時間，也就是一年要多工作 6 天（唐華，2008）。如此類似教師待遇的. 1 .

(14) 議題一直持續的在各國出現，但究竟怎樣的教師待遇是好的，卻始終無一定論。以我國來說，由於中小學教師課稅議題的爭議，也引發了各方人士對於教師待遇是高或低的不同看法。在我國全國教師會論壇(http://forum.nta.org.tw/archive/index.php/)的言論交流中可發現，有些非教育人士認為我國中小學教師薪資與其他工作職業相較之下已算優渥，並且又有寒暑假、免課稅等多項福利，在待遇上實算相當良好，因此在這經濟景氣低靡的時代，教師一職成為眾人競相爭取的工作，每年報考教師的人數更是居高不下。以 2008 年為例，台北縣的教師甄試招考 60 名教師，卻有 3716 人在競爭，率取率僅 1.6%，而同年錄取率最低的嘉義縣則僅有 0.7%，可見得教師實為一熱門職業（林嘉琪，2008）；然而，同樣在該論壇中，亦有教師提出，雖然教師在薪資的獲得上不低，但其所須處理的事務非常龐雜，除了須掌握學生的一切大大小小事情，包含學習、品格、人際互動甚至家庭狀況等，還須面對與家長的溝通，加上現今社會家長對孩子的重視程度愈趨增高，對教師的管教方式更是嚴加要求，造成教師身心上莫大的壓力，多數教師更表示有時雖然已為下班時間，卻仍須處理學校事務，甚或全天候待命，工作實在非常辛苦；再者該論壇中，更有資深教師認為，雖然教師在起薪上優於其他職業，但在任教 20 餘年之後，其薪資卻較其他職業的相同年資者低；對此，林曉瑩（2001）曾將教師薪資與民間機構相對應職位者作整體的比較，其使用行政院主計處於 2000 年出版的《薪資與生產力統計年報》中的資料，相較之後亦認為我國中小學的中高級教師待遇偏低，即高職位或高年齡層之教師待遇遠低於民間企業相對應職位者，而中年齡層之教師則略低於民間，但新進教師之薪資則高於民間。由上可見，無論國際上或我國對於中小學教師待遇皆存在著極大的爭議，從國內的討論來看，此乃因各人對教師待遇看待的角度有所差異所導致，因此在確立何為好的或者具有吸引力的教師待遇前，應先釐清「如何分析教師待遇才屬客觀」。至於應如何分析教師待遇，首先就國際間的研究來看，有少數組織對此作持續性的探討，亦有部分學者與組織曾提出相關研究。持續性的研究如經濟合作暨發展組織 (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)、美國教師聯盟. 2 .

(15) (American Federation of Teachers)。OECD 在其每年出版的《Education at a Glance》中會進行該組織會員國及其夥伴國間教師待遇的比較，其比較面向包含生師比與班級規模、教師薪資，以及教師教學與工作時間三部分；美國教師聯盟的研究報告--《Survey & Analysis of Teacher Salary Trends》則針對國內各州教師待遇加以比較，此報告觀看的面向則多將焦點放在薪資層面，分別探討各州教師薪資的比較、與其他特定職業的薪資比較、與大學畢業熱門職場的薪資比較，及最後針對全國前百大城市的教師薪資作一概括性總覽。學者的研究則包含理論面與實際比較面兩種。在理論面上，Gaines (2001)認為在薪資之上，退休金、社會保障及醫療保險等福利不可被忽略，且此佔教師待遇中很大部分；Taylor (2008)表示決定基本報酬，包含教師或非教師，有三個基本因素：工作者個人的差異、工作本身特性的差異、工作所在地的差異，由此三因素構成分析勞動供給的基礎，且待遇除了薪水及津貼外應包含獎金等可從工作中獲得的額外收入，而分析待遇時更應考量地理上的差異及工作時間；Odden & Wallace (2007)則認為教師待遇制度的內涵應包含基本薪資(base pay)、變動式薪資(variable pay)、福利(benefits)、職場機會 (career opportunity)及工作環境(working conditions)五個面向。另外在實際比較面上，美國全國教育協會(National Education Association)與美國經濟政策協會(Economic Policy Institute)皆從薪資的觀點來衡量國內各州的教師待遇，而後者除薪資外，亦將福利納入考量。由上可見，各研究對教師待遇的探討必定會包含薪資層面，但除了薪資之外，各研究又分別提出了不同的觀點，OECD 進一步納入生師比與班級規模、教師教學與工作時間兩個面向，Gaines 與美國經濟政策協會則另外強調福利方面，Odden & Wallace 更加入了職場機會；此外，雖然薪資是各研究皆納入考量的要素，但各研究對薪資定義卻有所差異，例如 OECD 所指的薪資包含了津貼與獎金，但美國教師聯盟則不包含津貼，另外在薪資的分析上，Taylor 則提出薪資的衡量應考量地理因素的觀點。可見得對於如何衡量教師待遇，國際間雖已有相關研究，但尚存在多種歧異的看法。反觀之國內的研究，我國對於教師待遇議題的研究，甚少涉及教師待遇分析的探. 3 .

(16) 討，尤其在中小學方面，相關研究更是屈指可數。以「教師待遇」、「教師薪資」、「教師薪給」、「教師報酬」在國家圖書館期刊篇目索引系統進行關鍵字及篇目的搜尋，總共有 20 筆資料，其中與中小學教師相關的有 9 筆，而「制度面」的研究則佔了 6 筆，皆著墨在討論教師待遇制度的議題，包含敘薪方式或標準、獎金獲得的依據，以及教師晉級的問題等，並對現有的制度規定進行檢討或提供相關建議。例如林文展（2006）〈我國中小學教師薪給制度改進的可行方案〉、林芳如（2004）〈我國中小學教師薪給制度設計之研究--策略性觀點〉等，文章的內容多著墨在我國現今教師待遇制度的探討，以及對於我國目前以年資及學歷作為敘薪標準的待遇制度提出質疑，甚至提出希望走向技巧本位或績效本位的待遇制度（吳貞宜 2001；林文展，2006；林芳如，2004；林美玲，2002a；林美玲，2002b；陳順和，1999）。而另外 2 筆，林美玲（2001）〈教師報酬知多少？-論教師的工作條件、報酬與滿意 -上-〉及〈教師報酬知多少？--論教師的工作條件、報酬與滿意 –下-〉則在探討影響教師滿意的工作條件為何，而其工作條件包含工作負荷、報酬、教師參與學校決定、學校與學區支持教師的專業發展等。以上研究皆不在對中小學教師待遇內容進行分析，惟張鈿富、葉兆祺（2006）在教育研究月刊所發表的〈臺灣教師薪資與先進國家之比較：以 2003 年為例〉一文運用 OECD 在《Education at a Glance》中對其會員國與夥伴國進行教師待遇比較的架構，將我國高中及中小學的教師薪資與世界先進國家比較，並簡單討論教師工作條件與獎勵津貼。但教師待遇應不僅於薪資部分，工作條件與獎金津貼也非三言兩語可分析清楚，且國際間對教師待遇的分析觀點在上一段的討論中發現亦存在著爭議，若僅將我國教師待遇透過此一架構來進行分析，所獲得的結果是否足以反映真實的狀況仍多質疑。若再以相同關鍵字搜尋全國碩博士論文網，可發現亦僅 9 筆相關研究，其中仍多為如同上述制度面的研究，與上述期刊內容所著墨的重點相似，無一在探討中小學教師待遇內容分析的問題。如此看來，我國在此方面的研究實在少之又少，而唯一的一篇期刊又無法做全面性的分析，可見得國內目前的相關研究實為相當薄弱。綜而言之，教師待遇對於吸引高素質教師扮演十分重要的角色，但何為好的且具競. 4 .

(17) 爭力的教師待遇卻仍無一定論，而無統一定論的原因可能在於各人看待教師待遇的觀點有所差異，因此「如何對教師待遇進行分析」則成為確認中小學教師待遇是否具有吸引力的前提；對此，雖然國際間已有少數組織及學者提出相關研究，但事實上各自的研究彼此間仍有爭議之處，而國內則僅有一篇期刊論文對此進行探討，但又略嫌不足，可見得中小學教師待遇分析無論在國際間或者我國目前皆無統一定論。基於上述因素，建構一套統一且為多數人認可的中小學校教師待遇比教指標系統確實有研究的必要性。. 第二節研究目的與問題基於上述動機，本研究希望透過參考其他相關文獻，結合理論與實務，進一步建立一套符合我國背景脈絡，且可提供我國用來檢視中小學教師待遇是否具備吸引優秀人才之優勢的待遇比較指標系統，以做為日後政策發展方向之參考。據此，本研究希望達到以下研究目的：一、釐清國民中小學校教師待遇的比較層面。二、釐清國民中小學校教師待遇各比較層面下的比較指標項目。三、釐清國民中小學校教師待遇比較的比較對象。四、結合上述的教師待遇比較層面、指標項目與比較對象形成國民中小學校教師待遇比較指標系統。五、提供我國主管教育行政機關做為施政之參考。依據上述的研究目的，本研究有下列研究問題：一、若欲檢視我國中小學教師待遇是否具備競爭人才之優勢，應從哪些待遇層面進行比較？二、承上，各待遇層面之下應包含哪些比較的指標項目？. 5 .

(18) 三、我國中小學教師待遇應與哪些對象進行比較？四、怎樣的教師待遇比較指標系統可用來檢視我國中小學教師待遇是否具備競爭人才之優勢？. 第三節名詞釋義為了使本研究更加嚴謹清楚，下就研究的重要名詞加以界定並詳述：. 壹、教師待遇「教師待遇」在狹義的定義上係指教師於從事教學、研究、服務等教育工作後，所獲得之財務性的待遇，包含本薪、津貼與加給，以及獎金。然本研究對於「教師待遇」的定義採取較廣義的看法，除了上述的財務性待遇外，教師的福利、工作條件等非財務性的項目亦為教師待遇的相關內涵，將於研究中一併探討。. 貳、教師待遇指標系統教師待遇指標系統系指一套用來衡量與分析教師待遇高低的系統，乃由分析教師待遇的層面、各層面之下具體分析的指標項目，以及教師待遇應和哪些對象比較三個部分所構成，藉由此系統可檢視教師待遇是否具備吸引優秀人才之優勢。. 第四節研究方法與步驟為達本研究之研究目的，首先於第二章文獻探討中針對目前對教師待遇分析及進行教師待遇比較的相關研究加以探討，以歸納出教師待遇層面、各層面下的指標項目與國內特定比較職業，加上研究者的個人觀點，以形成本研究初步的教師待遇比較指標系統；接著，使用德懷術研究方法，對相關領域的專家學者以及現場實務教師進行初步指標的意見調查，經意見不斷的往返修正後，達成最後的共識，並成為本研究最終的研究目的，成就理想性的中小學教師待遇比較指標系統。. 6 .

(19) 第五節研究範圍本研究範圍包含以下兩點：一、建立初步指標所探討的文獻方面由於目前環視世界各國，對於教師待遇進行持續且系統性比較研究的僅 OECD 及美國教師聯盟，而另外雖非持續性研究但亦針對教師待遇進行分析的相關研究則有美國全國教育協會與美國經濟政策協會，因此本研究在建立我國教師待遇的初步比較指標上，所探討的文獻以此四組織所提出對教師待遇比較的相關研究報告為主。二、德懷術的研究對象方面由於本研究希望建立理想性的中小學教師待遇比較指標系統，選擇以德懷術為研究方法，因此在研究對象上以相關領域的專家學者及教育現場的教師為意見調查對象，期望透過理論與實務的結合形成理想性的指標系統。. 7 .

(20) 8 .

(21) 第二章. 文獻探討. 教師待遇之所以產生爭議，主要起因於各研究目前對於何謂教師待遇仍無統一定論，且各人看待教師待遇的角度也存在著極大的差異，因此，本章第一節首先對教師待遇的內涵進行界定，並同時探討影響教師待遇的因素為何，可作為思考教師待遇的基礎；其次，目前教師待遇比較的相關研究在分析教師待遇上仍存在著差異，因此第二節則針對這些相關研究報告進行分析與歸納，以獲得本研究在決定教師待遇比較指標的初步構思；再者，為對教師待遇有更進一步的了解，第三節進行我國教師待遇制度的探討；最後，須確定教師待遇的比較對象，國外部分以具有多數會員國與夥伴國的 OECD 國家為主，而國內部分的比較對象則藉由第四節對教師待遇比較職業的探討而來。. 第一節. 教師待遇之涵義. 在建立教師待遇指標系統前，須先對教師待遇的涵義加以探討。首先由於學者們對於教師待遇內涵見解各有不同，對教師待遇的界定範圍亦有所差異，因此釐清本研究對教師待遇的界定乃為研究進行的第一步。其次，教師待遇的內涵普遍適用於每一位教師，但各教師所獲得的待遇卻有所差異，因此，本節於教師待遇內涵討論結束後，進一步對於影響教師待遇的因素進行分析。. 壹、教師待遇(compensation)的內涵教師的待遇包含財務性待遇以及非財務性待遇，在財務性待遇方面包含了固定的財務待遇以及具變動性的財務待遇。對於固定的財務待遇，林文達（1987）提出了薪俸1，蓋浙生（1999）指出了本薪（含年功薪）2，Odden & Wallace (2007) 則提及基本薪資(base                                                         1 林文達(1987)認為「薪俸」為教師在一定期間服務後，按期所獲得的待遇。 2 蓋浙生(1999)指出「本薪」是按照教師的學歷、經歷、職務等條件，依照薪級表決定其等級之高低，每服務一年若考績在乙等以上予以晉升一級加薪，其晉級加薪可按年遞增至本職最高薪額；「年功薪」是教師已支領本職最高薪而無級可晉者，至年度終了時，. 9 .

(22) pay)3。其中林文達的薪俸相當於蓋浙生的本薪（含年功薪），而 Odden & Wallace 的基本薪資則包含了薪俸或本薪以及津貼的意涵在內。雖然林文達的薪俸與蓋浙生的本薪（含年功薪）皆不包含津貼，但兩者於薪俸與本薪外也分別指出津貼與加給，只是不像 Odden & Wallace 將其包含在基本薪資中。 Odden & Wallace 基本薪資中所包含的津貼與林文達提及的津貼所指相同，皆為教師在本質正常工作範圍外，額外負擔責任或因工作條件差別而獲得的補償待遇，例如承擔行政職務或在交通不便的地區任教。而蓋浙生所指的加給乃源自我國教師待遇條例草案總說明（2000）中對加給的定義，加給係指：「本薪、年功薪以外，因所任職務種類、性質及服務地區之不同，而對教師另加之給與。」雖然加給與津貼在名稱上並不相同，但事實上由加給定義可發現，「因所任職務種類、性質及服務地區之不同」包含在津貼所指的「額外負擔責任或工作條件差別」，因此加給與津貼理應具有相同的涵義，皆在對教師負擔額外的責任或者工作條件上的差別進行補償。以上無論林文達所指的薪俸與津貼、蓋浙生表示的本薪（含年功薪）與加給，以及 Odden & Wallace 所提的基本薪資皆屬於固定的財務待遇。然而，財務性待遇除了固定的財務待遇以外，尚包含變動性的財務待遇。對此，Odden & Wallace 提出了變動式薪資，且其亦表示此變動式薪資即以獎金的方式呈現，而蓋浙生於本薪及加給外亦提出的獎金，然 Odden & Wallace 所指的獎金主要為視教師的績效或表現而獲得的額外收入，但蓋浙生的獎金就我國的背景脈絡來看，應包含 Odden & Wallace 所指的績效獎金以及每位教師每年皆可獲得的年終獎金，後者為教師每年固定可獲得的財物待遇，並非變動式薪資。但是，由林文達對教師待遇的定義看來，其忽略了獎金的部分。由以上的討論可知，學者們對於教師的財務性待遇內涵所使用的名稱各不相同，因此，本研究兼參考國內相關法令以及國外相關研究的用詞來統稱各上述待遇的內涵（如                                                                                                                                                                           若經考核成績優良，可予以提升其薪給。《教師待遇條例草案》定義「本薪」指各等級教師應領取之基本薪給；「年功薪」指高於本薪最高薪級之薪給。 3 Odden & Wallace (2008)認為基本薪資是每週或每月的薪資所得。 . 10 .

(23) 表 2-1）。林文達的薪俸等同於蓋浙生的本薪（含年功薪），本研究統稱為本薪；另外，蓋浙生的加給亦屬於於林文達津貼的一環，並且 Odden & Wallace (2007) 與歐洲的經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) (2007) 在提及對教師進行額外補償時亦皆以津貼(premiums) 稱之，因此本研究統稱為津貼；而 Odden & Wallace 則將本薪以及津貼合併稱為基本薪資。由於本薪與津貼皆屬於教師固定的財務待遇，且參考「中央政府機關學校薪津及獎金發放日處理原則」（2008）可發現我國將本薪以及津貼統稱為薪津，因此本研究亦將本薪與津貼合併討論，並採用我國目前對兩者的統稱─薪津來表示。. 11 .

(24) 表 2-1 學者. 本研究對教師財務性待遇內涵之名詞統稱林文達. 薪俸. 蓋浙生. 本薪(含年功薪). 加給. 獎金. 本薪(含年功薪). 加給. 獎金. 薪俸. 加給. 本薪(含年功薪). 加給. 教師法. 國內採用. (2006) 全國軍公教員工待遇支給要點. 相關 (2007) 法教師待遇條例草規案總說明(2000) 中央政府機關學校薪津及獎金發放日處理原則. 津貼. 生活津貼. 獎金. 薪津. 獎金. (2008) 國際採用. Odden & Wallace(2007). OECD(2007). 薪資. 津貼. (salary) (premium) 基本薪資(base pay). 變動式薪資 (variable pay). 基本薪資. 基本薪資的調整*. (base salary). (an adjustment to base salary) 薪資(salary). 本薪本研究統稱. 津貼薪津. 獎金獎金. 薪資資料來源：研究者自行整理註：*張鈿富、葉兆祺（2006）稱為「獎勵與津貼」。. 上述所討論的皆屬於財務性待遇層面，然而財務待遇是較狹義的教師待遇內涵，蓋浙生因依教師法的規定來定義教師待遇，而採取狹義的定義方式，但若更廣泛的來看待教師待遇應亦包含非財務待遇。林文達在此部分提出了福利，Odden & Wallace 增加了福利(benefits)、職場機會(career opportunity)及工作環境(working conditions)，兩位學者. 12 .

(25) 皆提及福利，並無異議，且多數學者(Belcher & Atchison, 1987；Gaines, 2001)在討論教師待遇時亦會將福利納入，而 Odden & Wallace 除了福利外更多了職場機會及工作環境兩個面向。若參考 Odden & Wallace(2008)4更近期對待遇內涵的界定可發現其將職場機會定義為「工作生活品質」中的一環，兩位學者認為非財務性待遇有許多部分是歸屬在工作生活品質之下，因此此面向對於待遇也不可忽略。但在 2008 年的研究中，其對待遇的定義卻沒提及工作環境，然而根據 2007 年的研究內容指出教師待遇工作環境的內涵為校長領導、班級規模與教學資源，其中校長領導與「工作生活品質」下的組織文化內涵有所重疊之處，而且班級規模與教學資源的多寡亦會影響教師的工作生活品質，因此研究者推論，由於 Odden & Wallace 在 2008 年的研究不限於僅對教師待遇作定義，所以 2008 年的待遇界定可能是較為廣泛的，而工作環境亦應屬於工作生活品質之一。因此職場機會與工作環境可能會影響教師的工作生活品質，在教師待遇上亦扮演非常重要的角色。綜上所述，教師的非財務待遇應包含福利、職場機會與工作環境，而工作環境下則含括校長領導、班級規模與教學資源。由以上論述可針對本研究的教師待遇下一綜合性定義。教師待遇(compensation)可分為財務性待遇與非財務性待遇，而財務性待遇則包含固定的財務性待遇以及變動的財務性待遇；若由上述對教師待遇內涵的統整可歸納得知，固定的財務性待遇為薪津與年終獎金，變動的財務性待遇為績效獎金，非財務性待遇包含福利、職場機會及工作環境（詳見圖 2-1）。由上可發現教師待遇包含了薪津、獎金，以及福利、職場機會與工作環境。然而由於本研究在比較教師待遇時必須與其他國家中小學教師以及國內其他職業來比較，而許多國家對於教師薪資的統計除了薪津以外亦包含了獎金的部分，而國內對各職業的薪資統計為方便起見亦有同樣的趨勢，加上國際間對各國教師待遇進行比較的主要組織                                                         4 Odden & Wallace(2008)認為待遇包含直接待遇與間接待遇，前者包含基本薪資與變動式薪資，後者包含工作生活的品質與福利。其中工作生活的品質有組織文化、內在價值與職場機會。組織文化意指組織中對適當行為的規範與價值，受領導方式的影響很大；內在價值為工作本身帶來的內在報償；職場機會代表職業對未來前景的發展與成長。. 13 .

(26) ─OECD，其在薪資的比較上亦包含薪津及獎金，另外美國教師聯盟(American Federation of Teachers)對國內各州的教師薪資比較亦直接採各州地方教育局對州內教師薪資的統計，各州皆納入獎金部分。因此，本研究將薪津以及獎金合併為薪資面向。歸結而言，教師待遇可分為薪資、福利、工作條件與職場機會四個主要面向。下就各面向加以詳細的介紹：. 固定的財務性待遇：薪津、年終獎金財務性待遇—薪資變動的財務性待遇：績效獎金. 教師待遇 (teacher’s compensation) 非財務性待遇. 圖 2-1. 福利、職場機會與工作環境 . 教師待遇內涵. 資料來源：研究者自行整理。一、薪資由上述論述可知，薪資包含薪津以及獎金兩個部分，而薪津則含括了本薪與津貼。下將薪資的內涵分為薪津及獎金來討論，而在薪津的內容中則將本薪與津貼分別介紹。首先，薪津包含了本薪與津貼兩部分。本薪係指依照教育主管機關所擬定的教師薪資層級表之規定下的薪資待遇，教師依其薪級來決定所應得到的薪額。例如我國教師的本薪來自敘薪薪額，依據我國「國民中小學教職員敘薪待遇一覽表」的規定，不同學經歷的教師具有不同的起支薪級，以作為初任教師的薪級，並且教師薪級會逐年調整，可由各教師在當年度的薪級得知該薪級下每月所得的薪額，此即為教師每個月的本薪。因此，本薪的來源皆視薪資層級表上的教師薪級而定。其次，津貼多指教師因額外的負擔或工作條件上的差異所獲得的補償，少部分則在. 14 .

(27) 對教師生活進行補助。大部分津貼的獲得主要因為教師承受額外的負擔，如兼任行政上的職務、對學生進行額外的照顧；或者工作條件的差異，如任教於偏遠地區、教授的對象須要付出較大的心力（如特教津貼）等。除了對額外負擔與工作條件差異的補償外，少數津貼亦針對教師生活進行補助，如生活津貼便是對於教師的婚喪或子女教育進行補助。總之，大部分津貼的提供其主要目的，積極面在對教師承擔額外負擔或到較惡劣的工作環境任教提供誘因，消極面則在補償教師在工作上具有不平等的條件，藉著津貼的補償來維持教師在其他方面的損失，促使其願意繼續留任，而少部分，如生活津貼，則為對教師生活的補助。然而我國除了有特教津貼與生活津貼外，另外還有學術加給、職務加給與地域加給，雖然加給與津貼名稱上的使用不同，但其仍與津貼具有相同的涵意，亦屬津貼的一部分。薪資除了上述的薪津外尚包含獎金，獎金絕大部分乃是為了激勵教師教學表現從而提供，但亦有少部分在慰勞其辛苦的付出。Odden & Wallace (2007)會以變動式薪資 (variable pay)稱之係由於獎金的提供對於教師而言是不固定、不持續的，它的提供可以以個別教師或者團體教師為對象，而個別或團體教師欲獲得獎金則須視其是否達成某些規定或者標準來決定，並且其認為應該以教師的能力產出是否提升學生的成就為決定依據。我國的績效獎金為基於教師的考績來決定是否提供，亦屬於依據特定標準來決定獎金的方式之一，只是我國並無直接將之與學生學習成效結合（張熒書，2003）；另外亦有少數獎金的建立不在標準的規定下，且非變動式的方式，就像我國的年終獎金，任何一位教師每年皆可獲得，此種獎金的目的便不在激勵教師的教學成效，而是在慰勞一年來的辛苦付出。因此，獎金的種類因其欲得到的目的而有所不同，但仍以激勵教師教學表現為主要目標。二、福利福利的提供主要在保障教師的基本生活，使其可以安心的工作。福利的內容，首先法律上所規定的保障必定不可或缺，多為社會安全及醫療保險方面；另外還有退休方案以保障教師退休後依然能維持基本生活；傷殘保險補償教師因工作意外所造成的傷害；. 15 .

(28) 失業補助對突然失去工作的教師可減緩經濟衝擊。此外，福利除了保障教師的基本生活外，另外則有部分則基於對教師生活品質的照顧，例如各種休假或者病假、產假等。各國對教師福利的規定有所差異，但大體脫離不了教師基本生活的保障以及教師生活品質的照顧兩個目的。福利應為非財務的教師待遇，雖然像醫療保險、傷殘保險及失業補助皆涉及財務部分，但乃為透過保險的方式獲得，性質是基於教師因工作所受到的傷害或損失而享有的保障，而非直接提供金錢待遇，因此仍以非財務性的福利待遇視之。然而，像對上述津貼中提及的生活津貼，雖然也在保障教師的基本生活，但其乃對教師直接提供金錢待遇，屬於財務性的待遇內涵，因此並不歸屬福利的範疇。三、工作環境工作環境為教師於工作時所接觸到的環境待遇，若其所接觸的環境較佳則工作條件較好，反之則較差。然而工作環境可能包含的因素非常複雜，本研究分別從理論面以及實務面來界定本研究的教師工作環境。理論上，Odden & Wallace (2007)認為教師工作環境包含校長的領導、適宜的班級規模，以及適當的教學材料，三者皆會影響教師的工作環境；實際的比較研究僅 OECD 有針對工作環境提出見解，其在教師工作環境上的比較，採用了班級規模(class size)、生師比(the ratio of students to teaching staff)，以及工作時間(working time)作為各國比較要素。無論在理論面或實際面皆提及班級規模，將之納入工作環境的要素之一並無異議，而較高的生師比以及較多的工作時間對教師可能形成較高的工作壓力與負擔，對教師的工作環境也會形成影響；然而，理論面所提及的校長領導以及適當的教學材料在目前的實際比較研究中並不含括，雖然校長領導5目前已有研究顯示其對教師的工作滿意會造成一定程度的影響力(吳明蒼，2005；秦夢群、吳勁甫、濮世緯，2007)，且校長的領導風格會影響整個學校的組織文化，但因本研究的待遇比較指標系統主要從吸引人                                                         5 校長領導係指不同校長可能有不同的領導方式或風格。目前最常被提及的領導型式為 Halpin (1966)依關懷與倡導兩個向度所區分出的四種領導風格，分別是高關懷高倡導、高關懷低倡導、低關懷高倡導、低關懷低倡導。其中的關懷只關心員工，倡導指關心工作。 . 16 .

(29) 才的角度來思考，對於競爭人才的條件而言，組織領導者的領導風格影響並不大，因此不納入本研究對工作環境的內涵；另外在教學材料方面，除了並無其他研究認為教師工作環境待遇上應包含此方面及 Odden & Wallace 本身亦無提及為何教師工作環境應包含此方面外，兩位學者更沒有對於教學材料做一明確的界定，因此研究者認為不應被納入教師工作環境的內涵中。因此結合理論面以及實務面，教師工作環境應包含班級規模、生師比以及工作時間，上述三因素皆會對教師的工作環境產生影響。四、職場機會 Odden & Wallace 認為職場機會係指教師一職在發展以及成長上的前景，通常會使用「我在這個職業上工作的前景是什麼？」或者「十年後我預期自己可以成長到怎樣的程度？」的問句。若更具體的來說，職場機會包含了任職於此工作所能獲得的升遷機會，以及從工作上自己所能獲得的成長機會，可能是達到個人專業上的目標，如專業知識或技能的成長，或者其他雖不一定是專業上的成長，但教師本身對自我的認知上體認到自己的成長，無論在哪些方面，皆可算是成長機會的一種。但因本研究所建構的待遇比較指標系統主要在衡量教師待遇於吸引人才上之優勢，而升遷機會對於求職者的吸引力多數在於薪資的提升或者專業上的成長，而此兩項要素皆已納入本研究的待遇指標系統，因此，升遷機會則不再納入。據上，本研究對職場機會的內涵僅著墨於教師在專業與非專業上成長的自我體認兩方面。. 貳、教師待遇的考量要素了解教師待遇的內涵後，接下來則進一步探討哪些因素會導致各教師所獲得的待遇有所差異。由上可知教師待遇分為薪資、福利、工作環境及職場機會四個面向，若要探討影響教師待遇的因素照理說應就四個面向分別來討論，然而現今對影響教師待遇因素的研究皆著重在薪資部分，研究者推估此乃因為薪資為教師最直接獲得的財物待遇，多. 17 .

(30) 數學者(Hassel, 2002；Odden & Wallace, 2007)認為薪資對教師而言仍是最重要的待遇種類，因此特別重視此部分；其次，福利有許多部分是來自於法令的規定或者僅是依據教師基本生活的保障與生活品質的維護來決定要提供教師哪些福利，而工作環境則取決於現實條件或依法令規定，但法規亦沒指出其依據何在，所以對如何決定福利與工作環境則較少受到討論，而職場機會亦同。因此，本研究亦將對影響教師待遇因素的探討著墨在教師薪資上，分別針對薪津與獎金來分析。 Taylor (2008)指出教師的待遇受到三個因素的影響，分別是工作者個人的差異、工作本身特性的差異、工作所在地的差異。工作者個人的差異係指因工作者本身所具備的條件上之差異使得工作者有不同的薪資，例如學歷或技能差異；工作本身特性的差異係指因工作者所承擔的工作條件有所差異，使得工作者有不同的薪資，例如職務差異；工作所在地的差異係指因工作者所處的工作地點有所差異，使得工作者有不同的薪資，例如在山區工作與在市區工作所造成的差異。上述三個觀點可說是影響本薪、津貼以及獎金的基礎，詳細內容如下：一、薪津首先有較多的研究是針對整體教師薪津部分。基於許多研究顯示教師的品質對於提升學生的教育成效有著極大的影響(Andrew, 2005；Ballou & Podgursky, 1997；Gaines, 2001；Hassel, 2002)，且同意教師薪資對高品質教師的招募與維持扮演十分重要的角色 (Ballou, 1997；Hanushek & Rivkin, 2007)，因此在決定教師薪津的多寡時，多以吸引及維持高品質教師為前提。林文達（1987）、Odden & Wallace(2007)即從高品質教師的角度提出決定教師薪津的看法。林文達（1987）指出教師薪津至少須不亞於其他相關職位，而其他相關職位乃為具有教師資格者，選擇教師職位以外，可能選擇的職位，以吸引並維持高品質教師；而 Odden & Wallace (2007)也指出了同樣的想法，且其更具體的提出了決定教師薪津時應考量的要素與確實的做法，兩位學者認為決定教師的初任薪津及平均薪津應該進行勞. 18 .

(31) 動市場的分析。初任教師薪津的分析在於確保所提供的教師薪津足以吸引剛畢業的學生願意進入教育領域，平均薪津的分析則在保證教育領域所有教師的平均薪津能夠使教師們願意繼續留在該領域中。而勞動市場又可分為教育勞動市場以及整體勞動市場，教育勞動市場所指為與同樣在爭取教師人才的市場，例如我國的教師人才可能會被吸引並到國外擔任華語教師，或者從事與教學相關的其他職業，如教育訓練家等；整體勞動市場則指所有的職業類別，包含所有公家機關或者私人企業；若以我國欲決定其教師待遇而言，教育勞動市場須衡量國外的教師薪津或者教學相關的職業；整體勞動市場則應衡量國內同為大學畢業生所可能投入的職業類別或者教師人才所可能從事的所有職業。對此，Odden & Wallace 主張先分析教育勞動市場，後分析整體勞動市場，透過分析相同性質以及不同性質的勞動市場，以訂定具有競爭力的教師待遇。上述為對薪津決定因素的整體探討，下則分別就薪津中的本薪及津貼分別討論。 (一) 本薪本薪的多少首先會受到教師本薪制度的影響，本薪制度決定了該國或地區如何決定教師的本薪，因此制度面的討論不可避免；其次，教師本薪薪額的多寡亦屬本薪的研究範圍。本薪薪額已於上述對薪津決定因素的探討中納入，因此以下論述則將重點放在本薪制度上。首先本薪制度即依制度上的規定，應由哪些標準來決定教師的薪級？以及教師是依據何標準晉級？相關研究包含蓋浙生（1999）、吳宜貞（2001）皆提及單一薪級制、功績薪級制、教師職級制度，吳宜貞另提出混合薪級制，陳麗珠（2000）對美國教師待遇進行研究時則提出的能力本位敘薪制度，認為應以教師的知識與能力的發展情況來敘薪，與 Ingvarson, Kleinhenz, & Wilkinson (2007)指出知識與技能本位的薪資(knowledge and skill-bassd pay)相同。綜上所述，教師本薪制度包含薪級制度與職級制度兩種，但兩者並非對立的概念，薪級制度是將教師依不同的條件區分為不同的薪級，包含以教師本身條件或以教師表現來區分薪級的兩種區分方式；而職級制度則是將教師依不同條件先. 19 .

(32) 區分為不同的職級，但於各職級下仍細分為不同的薪級，也就是說職級制度與薪級制度的差異僅在於職級制度將原本的薪級又劃分成不同的職級，職級的範圍是大於薪級的，跨越職級間的本薪成長幅度較大，而在同一職級內薪級變化的本薪成長幅度則較小。下列各種則將各本薪制度進行深入的介紹： 1. 薪級制度 (1) 依教師本身條件為基礎的薪級制 A. 單一薪級制度：單一薪級制度代表以單一標準作為決定教師薪級的因素，現今國家所採用的包含職位薪級制與準備薪級制，前者顧名思義乃以教師職務來區分教師薪級；後者所謂的「準備」即指以教師擔任教職前所作的準備來決定其薪級，乃依教師專業程度差異而定，也就是依照教師學歷而分。依職位或者學歷決定起支薪級以後，每年則以年資逐年晉級。 B. 混合薪級制：混合薪級制則在混合兩個標準來決定教師薪級，結合職位薪級制與準備薪級制的特點。亦即擔任不同職務的教師有不同的薪級範圍，各教師並非由本職的最低薪級起敘，而是視學歷的高低而定，處於相同職務下的兩個教師，學歷較高者的起敘薪級會高於學歷較低者，可說擷取了職位薪級制與準備薪級制之長而捨其短。依職位以及學歷決定起支薪級以後，每年則以年資逐年晉級。 (2) 依教師表現為基礎的薪級制 A. 功績薪級制：功績薪級制的特點在於本薪不會依年資自動晉級，而是根據不同的工作績效來決定。亦即雖然在教師薪級的決定上可能保留單一薪級或混合薪級以學歷與/或職位為依據的前提，但不似前兩者決定薪級後皆以年資作為晉級的基礎，無論教師表現為何，每年皆可獲得晉級，反之績效薪級制希望透過以教師工作績效做為. 20 .

(33) 晉級依據來達到激勵的效果。 B. 知識與技能本位的敘薪制度：知識與技能本位的敘薪即根據教師的知識以及其所能做的事來決定他的本薪。陳麗珠（2000）認為有三種知識與能力可用來決定教師本薪：專業教學能力、教學之間的能力6、學校管理與領導的能力。對此，Ingvarson, Kleinhenz, & Wilkinson (2007)認為可與教育專業組織做一結合，對於教師專業能力進行資格的檢定，可成為決定教師薪級或者晉級的依據。此制度希望藉此鼓勵教師持續的自我發展。 2. 職級制度亦包含了薪級的特點，但在薪級之上另區分為不同的職級。即先將教師依照劃分職級的標準歸入不同的職級，每個職級內皆包含某一範圍的薪級，再依照各職級下區分薪級的標準來決定教師在該職級下的薪級。並且，職級間的跨越對本薪的影響幅度較大，而職級內薪級的變化亦會對本薪產生影響，只不過變動的程度較小。因此，決定教師本薪的多寡主要在職級的層級，其次則為薪級的層級。而決定教師職級的標準主要為教師的專業知識與技能或功績，例如教學、研究上的表現等，通常須要通過相關檢定、認證或者評鑑才得以晉升至下一職級；而薪級的標準則可能包含年資、功績、專業知識與技能，若依年資則依規定年數可晉升一個薪級，直到該職級的最高薪級為止，若依功績或者專業知識與技能，則須通過相關評鑑或考驗，但最高亦僅能達到該職級的最高薪級；此外，職級制度對教師的成就或專業發展亦可在規定的壓力下產生促進作用，例如規定教師若於幾年內沒達到某個職級標準便減薪或須離職等。以美國俄亥俄州辛辛那提市 (Cincinnati)所提出以知識與技能為主的教師職級制為例，其將教師的職級分為學徒 (apprentice)、生手(novice)、職業(career)、高階的(advanced)與熟練的(accomplished)五種程度的教師職級，每個職級之下又各有 2 到 5 個層次的薪級，但每一個職級的最高薪級                                                         6 在能力本位敘薪制較常見的如：具有第二專長，方便學科整合教學方案進行；又如教師展現在課程發展、專業發展、以及教材的設計與評鑑方面的能力。. 21 .

(34) 所得的本薪皆低於下一職級最低薪級所得的本薪，除非教師在一定期限內通過成就評估或者拿到相關領域的證照才可晉級的下一個職級，否則便停留下該職級的最高薪級上限，並且該市更要求教師在任職 15 年後必須晉升到職業等級，否則便可能失去他的工作(Odden & Wallac, 2007)。由上述各本薪制度來看，決定教師本薪的職級或薪級的因素有職位、學歷、知識與技能，而影響教師是否能晉級的因素在職級制度與薪級制度上便有所差異，在職級制度中，可分為影響職級間與職級內的薪級兩方面的晉升因素，影響職級間的晉升因素有教師的專業知識與技能，或者功績，影響職級內薪級的晉升因素除了專業知識與技能或功績外還包含年資；在薪級制度中，影響教師晉級的因素則有年資或者功績。從中可見得本薪制度對於決定教師本薪的因素多數在於工作者個人的差異上，如學歷、知識與技能、年資，以及功績，少數基於工作本身特性的差異，如職務。 (二) 津貼津貼的提供在於為教師額外的負擔或工作條件上的差異提供補償，因此決定津貼的因素則為教師在工作上所具備的不利條件。對此，Odden & Wallace (2007)提出有三種情況須要提供教師額外的補償： 1. 任教於具有高比例家庭貧窮與低成就學生的學校。亦即當教師所任教的學校有極高比例的學生來自低社經背景的家庭，以及大部分學生的成就偏低，教師於教學或輔導管教上可能具有較重的負擔與壓力，大多數教師較不願意到這樣的學校任教，導致教師品質通常較低落，因此須要利用額外的報償來吸引高品質教師。 2. 教授某些教師短缺的科目領域。如數學或科學等科目，較少教師願意教授，則須透過獎勵加以吸引。 3. 任教於大城市與鄉村地區。前者因該區其他勞動市場待遇普遍較高，須要提供較多的額外津貼才能吸引人才，後者因該地較少有教育環境刺激，因. 22 .

(35) 此皆須額外的補償。另外，各國在決定教師津貼的標準上亦有所差異，此則須視國家或者地方的規定而定。OECD 在《Education at a Glance》中對於額外的津貼提出了「教學責任與情況」的面向，包含承擔教學外的管理責任；超過契約教學節數或時間；進行特殊任務，如生涯指導或輔導；任教於危險、偏遠或高消費地區；承擔特別活動，如運動、劇團社團、課後輔導、夏令營；在一般學校教導特殊教育須要之學生；教授特別領域課程。事實上， OECD 對各國津貼項目的統整與 Odden & Wallace 所提出的觀點亦相類似，例如任教於偏遠或高消費地區與任教於大城市與鄉村地區相似，教授特別領域課程與教授某些教師短缺的科目領域意義相近。上述無論 Odden & Wallace 從理論面提出的觀點或 OECD 對各國實際情況的統整，兩者所舉的因素皆為決定津貼的依據。由上可發現，任教於具有高比例家庭貧窮與低成就學生的學校、大城市與鄉村地區或危險、偏遠或高消費地區，所獲得的津貼乃來自於地區上的差異；而教授某些教師短缺的科目領域或特別領域課程、生涯指導或輔導、承擔特別活動、超過契約教學節數或時間、進行特殊任務、在一般學校教導特殊教育須要之學生，以上所獲得的津貼則屬工作本身特性的差異。二、獎金獎金的目的在於激勵教師教學表現並對教師的努力表示鼓勵，因此目前最常被廣泛討論的為績效獎金。績效獎金將教師工作績效與薪資連結，從而達到教育目標。依獎金授與對象的差異可分為團體績效獎金與個人績效獎金。團體績效獎金以團體績效為主， Kelly, Heneman, & Milanowski (2000)以及 Odden & Wallace (2007)所提出的學校績效獎金即屬於此，其績效獎金的取得必須與學校的教育目標產生連結，當學校的教育目標達成時，即可提供全校教師獎金以作為鼓勵，最常見的方式則以提升學生的學習成效作為學校的教育目標；其次，個人績效獎金則視教師的個人績效表現作為其獲得獎金的依據，與團體績效獎金對全體教師績效進行檢視的方式不同，個人績效獎金著重教師個人. 23 .

(36) 績效的評量，通常此績效為與教育目標連結，乃視個別教師是否可提升學生學習成效做為獲取獎金的基礎。但績效獎金亦有與學生成就無直接相關的情形，例如我國的考績獎金雖然也是以教師的績效作為獲取獎金的條件，但依我國《公立學校教職員成績考核辦法》（2008）指出我國教師考核的範圍包含教學、訓導、服務、品德及處理行政之紀錄，若當年度考核成績在乙等以上便可獲得考績獎金，與學生的成就並無直接相關。因此獎金的決定則視各國對於教師的期望表現而有所差異。此外尚有年終獎金，與績效獎金在激勵教師的成就表現有所差異，年終獎金為每位教師皆可獲得，目的在慰勞教師一年來的辛勞，但並無研究顯示應如何決定年終獎金的多寡。由上看來，績效獎金的決定在於個人的工作績效表現，而年終獎金因為每位教師皆可獲得，並不會有其他因素的影響，因此獎金的決定亦歸於工作者個人的差異上。. 除上述分別在決定薪津與獎金上有不同的因素外，近幾年來許多學者體認並不能以直接比較的方式來決定教師薪資的高低，必須考量各地可能有不同的地理因素，因此在看待教師薪資時，認為必須依各地的生活費指數(cost-of-living index)有所調整。例如 Nelson (1991)、Walden & Newmark (1995)、Walden & Sogutlu (2001)、Hoxby (1996)以及 Taylor & Fowler (2006)皆在考量生活費(cost-of-living)或地價(land price)的前提下來衡量教師薪資，以確保該薪資對每位教師而言提供了公平的待遇。而像 OECD 在進行國際間的比較時，亦將各國的金額進行購買力平價7 (Purchasing Power Parity, PPP)指數的轉換，排除各國物價差異的因素，以確保比較更為客觀。而對於不同地理因素的考量則屬於來自於地區上的差異的決定因素。.                                                         7 購買力平價(Purchasing Power Parity, PPP)是一種根據各國不同的價格水平計算出來的貨幣之間的等值係數，使我們能夠對各國的國內生產總值進行合理比較。. 24 .

(37) 第二節國際間教師待遇比較指標之探討對教師待遇內涵有所了解後，接著進一步對於目前國際間所存在與教師待遇比較或衡量相關的研究進行探討，期望釐清各研究從哪些方面來分析教師待遇，以及如何分析，以從中獲得建立我國教師待遇指標系統之啟示。. 現今國際間持續對教師待遇進行各國比較的組織為 OECD，其每年皆會出版《Education at a Glance》的報告書，並對該組織的 30 個會員國以及其他經濟夥伴國進行各國的教育現況概覽與比較，教師待遇則包含在其中，由於其為跨國際的研究，規模之大可說極具參考價值。另外，美國由於幅員廣大，採取地方分權制的行政制度，教師待遇亦由各州自行規定，造成教師彼此間亦有待遇差異的現象，因此，美國出現了比較州與州之間教師待遇差異的相關研究。其中美國教師聯盟近 30 年來持續的蒐集國內教育職業的薪資資料，並出版每年的報告書--《The Survey and Analysis of Teacher Salary Trends》，對國內整體教師待遇以及各州教師待遇進行分析；其次，美國全國教育協會 (National Education Association, 簡稱美國全教會)在其出版的報告《Rankings & Estimates》中探討地方、州或全國政府對公共教育投注的資源，亦涵括了教師待遇的討論；最後，美國經濟政策協會(Economic Policy Institute, 簡稱美國經政會)則從招募並維持教師品質的觀點來探討教師待遇，將最近的教師待遇趨勢置於長期的脈絡下思考並進行比較以討論其是否可維持教師品質。上述四組織皆分別提出了各自在分析教師待遇上的指標以及內容，可做為建構我國教師待遇指標系統的參考。因此本節即根據此四組織的觀點，以《Education at a Glance, 2007》(OECD, 2007)、《The Survey and Analysis of Teacher Salary Trends, 2005》(American Federation of Teachers, 2007)、《Rankings & Estimates》(National Education Association, 2007)，以及《The Teaching Penalty: Teacher Pay Losing Ground》(Allegretto, Corcoran, & Mishel, 2008) 為參考內容，並以本章第一節所指出教師待遇內涵的四個面向─薪資、福利、工作環境及職場機會為基礎來歸納並介紹四組織在教師待遇各個面向的討論，然由於職場機會並不見於四組織的討論中，因此下. 25 .

(38) 列論述並不納入。深入來看，OECD、美國教師聯盟、美國全教會以及美國經政會皆針對教師薪資進行比較，然而 OECD 的教師待遇比較是最為完整的，其比較面向除了薪資外，另外將各國的獎金與津貼項目加以彙整，亦包含各國工作環境的比較；此外，美國經政會亦些微涉及福利上的比較；而美國教師聯盟與美國全教會則僅幾針對教師薪資來分析。. 壹、薪資由於薪資包含了薪津與獎金，而薪津又含括本薪與津貼，因此在討論各組織對教師薪資的分析前，必須先釐清各組織對薪資定義是否存在著差異。OECD 對教師薪資 (teacher’s salaries)的定義為：「總薪水(即雇主提供給員工的總金錢)扣除雇主支付在社會保險以及退休金上的福利提撥。」其所指的薪資應包含本薪、津貼以及獎金，且為扣稅之前的所得。其次，美國教師聯盟以及美國全教會在各自的報告書中並無提及對教師薪資的界定，但在福羅里達州教育局所出版的報告書《Teacher Pay Review》(Florida Department of Education, 2006)中對兩個組織在薪資定義上的差異提出了比較，從中可知美國教師聯盟所採用的教師薪資包含本薪與獎金，但是否包含津貼及福利中涉及財務的部分則視各州統計方式而有差異；美國全教會所指的教師薪資則僅指本薪，不含津貼及獎金以或其他的財務待遇，而上述兩者皆所使用的統計數據亦皆為扣稅前之所得。最後，美國經政會由於在分析教師與其他職業的薪資優劣，指出其資料來源為美國勞工統計處(Bureau of Labor Statistics)，而根據勞工統計處的資訊顯示此處的薪資指扣稅前的所得，且包含津貼及獎金(Bureau of Labor Statistics, 2001)。據上述可歸納此四組織對薪資的內涵界定如表 2-2。. 26 .

(39) 表 2-2. 國際教師待遇比較組織的薪資內涵界定表內涵本薪. 津貼. 獎金. 扣稅與否. OECD. ●. ●. 未扣. 美國教師聯盟. ●. ● 依各州統計方式有所差異. ●. 未扣. 美國全教會美國經政會. ● ●. ●. 未扣未扣. 組織. ●. 資料來源：研究者自行整理。. 了解各組織對薪資的界定後，接下來則進一步探討這些組織是從哪些觀點來分析教師薪資，可作為本研究的參考，將各組織對教師薪資的分析統整後歸結出下列的比較要素：一、教師薪資的趨勢與變化 OECD、美國教師聯盟、美國全教會及美國經政會在分析教師薪資的一開始皆針對長期趨勢與變化做整體性的分析。首先，OECD 為跨國性的研究報告，因此其以各國為比較單位，而比較方式則在分析各國相較於十年前，該年度的薪資改變幅度增加了多少，並且在各國教師薪資下更分別針對初任教師的平均薪資、具 15 年教學經驗教師的平均薪資，以及最高教師薪資三部分進行更詳細的比較8；若以 2007 年的報告為例，將 1996 年各國的初任教師的平均薪資、具 15 年教學經驗教師的薪資，以及最高教師薪資當作參照點(1996=100)，檢視 2005 年時各國教師薪資在此三部分的變化指數為多少，從中可得知各國在十年來教師薪資成長幅度與他國相較之下是優或劣（如圖 2-2）。.                                                         8. OECD 的初任教師的平均薪資指具備最低資格的初任全職教師的平均薪資；具 15 年教學經驗教師的薪資為最低資格且具 15 年年資的全職教師的平均薪資；最高教師薪資係最低資格的全職教師所能獲得的最高薪資。. 27 .