兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究

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(1)第壹章緒論. 第壹章. 緒論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機氣候變遷近年來逐漸明顯且惡化，不但嚴重的影響地球生態，更對許多物種產生「生死存亡」的嚴重挑戰，此一嚴峻的形勢也逐漸影響人類活動。氣候變遷的原因有許多，其中以溫室效應為人類目前最關注的問題之一。溫室效應的起因是過多的二氧化碳及其他氣體排放進入大氣層，這些氣體統稱其為溫室氣體1，並使得全球暖化。此種全球氣候變遷改變許多地區的天氣型態，從而造成海平面上升、改變洋流方向、產生聖嬰現象以及反聖嬰現象等等異常情況。而溫室效應的問題是全球性的，此一問題已經不是單一國家可以獨自解決的，而必須依賴世界各國共同圖謀解決之道。哈瑞爾（Andrew Hurrell）與金貝瑞（Benedict Kingsbury）認為此種跨國界的環保問題具有三種特徵：首先其影響範圍及於全球，且需世界各國共同合作才能有效治理。其次，這些環保問題因其規模擴大，影響各國社會的穩定。最後，全球化的發展，使得環保議題與經濟發展的關係更加緊密（Hurrell & Kingsbury,1992：1-3）。溫室效應不但其影響範圍及於全球，影響程度也逐漸加深，同時與全球的經濟發展息息相關，也必須藉由世界各國共同合作才能有效治理。因此世界各國為了減緩溫室效應，於一九九七年開放簽署京都議定書，並於二零零五年京都議定書正式生效。京都議定書針對溫室氣體排放減量作成規範，希望透過此一議定書降低各國溫室氣體的排放量，其規定工業化國家由二零零八至二零一二年之間，必須將他們全部的溫室氣體排放量與一九九零年相比至少削減 5％。同時，各國可以依據各自情況制定相關的政策與措施，諸如：增強本國經濟與其他部門的能源使用效率、加強管制蒙特婁議定書2未予管制的溫室氣體、支持. 1. 溫室氣體指的是：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。蒙特婁議定書(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)是由聯合國環境規劃署於一九八七年召集各國開會通過的國際公約，議定書中規定將氟氯碳化物的生產凍結在一九八六年的規模，並在一九八八年前於工業國家中減少 50%的製造，以及凍結海龍的生產。 2. 1.

(2) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 永續森林管理的辦法，例如造林與再造林、促進永續的農業方式、研究與促進並開發使用新能源、逐漸減少或逐步消除對違背公約目標的溫室氣體排放部門關稅免除及補貼（聯合國，1998：1-3）。京都議定書雖然已經生效，但其目標執行至二零一二年為止，尚需要考慮二零一二年之後，後京都議定書時期新的國際減量承諾，到時勢必要透過世界各國的談判，才有可能達成減量目標。我國做為地球村的一份子，在面對全球溫室效應上自然無法置身事外，同時我國目前 CO2 的排放量約占全球排放量的百分之一（蘇建霖，2007：9）。排放量如此龐大的我國，必定會被世界各國要求履行減量的責任，假如我國未進行減量措施，甚至有可能被國際施以經濟制裁。因此唯有參與國際減量談判，才可維護我國的權益，但我國在面對如此嚴峻的國際生存空間，以及與中國大陸的特殊情勢，如何參與國際減量談判似乎成了我國最大的難題。我國是否會流於長久以來在國際空間被中國大陸打壓的命運，又或者將我國視為中國大陸的一部份來參與，甚至是完全禁止我國參與，而過去的 WTO 模式又是否可行，這些都是值得觀察與研究的。兩岸在溫室氣體排放減量議題上，除了有上述我國參與國際減量談判的難題外，也具有合作的空間，例如成立共同碳交易市場…等等。同時，此種合作也必須仰賴兩岸進行協商與談判，這種談判就需要靠兩岸經由政治談判來促使合作，但是如何進行談判？由誰來代表談判？何時進行談判？在何處談判？又再度成為兩岸在此議題談判上的困難。兩岸唯有在政治上達成合作的默契與空間，才能在減量談判創造雙方減量的利益。. 貳、研究目的本研究對象為我國以及中國大陸，首先探究兩岸在因應溫室氣體排放減量問題時，雙方面對國際建制以及國內政治因素時，各自的減量行為為何？其次，探討我國在參與國際減量談判時與中國大陸發生的競爭問題，本研究將此一競爭問題，集中分析於我國應以何種身份參與國際減量談判的傳統兩. 2.

(3) 第壹章緒論. 岸問題。最後，分析兩岸雙方在各自的減量行為中，兩岸得以相互合作的事項為何？並將此合作鎖定在分析兩岸減量議題上的經濟合作與促進兩岸經濟合作的政治合作該如何配合。本論文之研究目的，茲再說明如下：本研究主要研究目的包括：一、歸納出我國與中國大陸各自的減量行為。二、討論我國在參與國際減量談判時，在身份問題與中國大陸的角力。三、比較分析兩岸在各自減量行為中的相似與差異，其中得以相互合作的減量合作為何？兩岸又該如何利用政治合作來達成溫室氣體排放減量議題的合作。. 3.

(4) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 第二節研究途徑本文研究途徑使用博奕理論（game theory）來進行研究分析。博奕理論已經為越來越多的人所瞭解，並且在各種不同的領域中所應用，博弈理論會如此受到重視，與過去的人類歷史習習相關，至今日使用戰爭作為唯一解決辦法的思維已經逐漸被拋棄了，但是人類社會的各種競爭依然存在，在國際政治上，這種競爭關係十分明顯。博奕理論的應用可以追溯到十九世紀甚至更早，但直到 1944 年，諾伊曼與摩根斯坦的《博奕理論與經濟行為》一書出版，才代表現代系統博奕理論的初步形成。此書提出的標準型、擴展型和合作型博奕模型的概念和分析方法，建立了這門學科的理論基礎（白波編，2006：31）。其後在 1950 年代 Tucker 的囚徒困境、Nash 提出均衡的概念，Selten 於 1967 年將 Nash 均衡加入動態分析，Harsanyi 在 1975 年將不完全訊息導入博奕理論的研究，使得博奕理論的發展更加成熟（莊泓，2006：23-24）。博奕理論指的是個體與個體之間的一舉一動是會相互影響的（Eric Rasmusen, 1989：21）。博奕理論其為一抽象的推理形式，產自數學及邏輯的結合，其關心在衝突的情勢下，何者是理性、正確的行為。一個博奕最基本的要素是參與者、行動、報酬與訊息，同時具有眾所皆知的博奕規則，且模型設立者的目的是以博奕規則去描述一個情況，及解釋在那情況下將會發生什麼。試圖去極大化他們的報酬，參與者將設計計劃，同時依靠傳達到的訊息來選擇行動的策略。每位參與者選擇的策略組合就是所謂的均衡（楊家彥等譯，2003：4-5）。此外，博奕理論學者對於博弈理論有五點共同的假定，其包括：效用極大化、理性內在邏輯的一致性、期望值的極大化、以個人之決定為分析單位、理論適用之普遍性，做為博奕理論研究的共同基礎（吳秀光，2001：36），茲說明如下：壹、效用極大化. 4.

(5) 第壹章緒論. 效用極大化指的是個人在作決定時，會就其可能之行動選項中，選擇其主觀認為最有可能幫助其達成目標之行動。效用又可分為兩種，一為基數效用，另一為序數效用。基數效用認為每一個人的偏好強度，可以具體的用數字加以衡量。而序數效用則認為，每一個人對於同一事物的衡量標準不同，僅能在同一個人對於某些事物的偏好進行比較（陳和全，1990：9）。簡單來說，基數效用認為可以人與人進行比較，序數效用只能限於個人面臨選項間的比較。貳、理性內在邏輯的一致性理性的選擇應該是隱含一致性的概念，同時一致性必須包括兩個面向：所有競局中的參與者必須能將其喜好依序排列、以及喜好的排列應符合遞移率的要求，也就是如 A＞B，B＞C 則 A＞C（吳秀光，2001：37）。參、期望值的極大化當個人在決擇時面臨了不確定因素，行為者會對事件之機率分佈有一明示或暗示的主觀認知，其主觀認知雖然不一定正確，但卻會影響到估算的結果。期望值的估算方式假定機率與結果效用之間是一種相乘的關係，其意指若一項為零，則另一項再大或再小其相乘結果都為零，進而對其抉擇有所影響。博奕理論的類型可依賽局型式、參與者人數、參與者是否有協議、報酬分類、參與者互動關係、賽局訊息結構分為六大類（陳姿君，2003：15-21），茲說明如下：壹、依賽局型式可分為策略型式賽局及擴展型式賽局。貳、依參與者人數可分為兩人賽局及多人賽局。參、依參與者是否有協議分為合作與不合作賽局。肆、依報酬分類分為零和與非零和賽局。伍、依參與者互動關係分為靜態與動態賽局。陸、依賽局訊息結構分成完全訊息、確定訊息、充份訊息、對稱訊息。. 5.

(6) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 除了上述六大類型的博奕，博奕理論較常用的類型有四類：兩人零和遊戲（Two-person zero-sun games）、兩人非零和遊戲（Two-person non zero-sum game）、多人零和遊戲（N-person zero-sun games）、多人非零和遊戲（N-person non zero-sum game）（王玉玲，1996：11），如表 1-1 所示。博奕理論又可分為四種模式，「合作-合作」、「合作-衝突」、「衝突-合作」、「衝突-衝突」。其中「衝突-衝突」為零和遊戲，「合作-合作」、「合作-衝突」、「衝突-合作」三種則為非零和遊戲。表 1-1：博奕理論四種類型. Two-person. N-person. Zero-Sum. Non-Zero-Sum. Two-person zero-sun. Two-person non. games. zero-sum game. N-person zero-sun. N-person non. games. zero-sum game. 資料來源：（王玉玲，1996：11）. 本研究將採取兩人非零和遊戲來進行研究分析。非零和遊戲的主要概念為，一方所得並非一方之失。同時非零和遊戲也可能是合作或不合作，在一個合作的遊戲，參與者得以事先溝通選擇他們所要選擇的，而不合作的則禁止雙方直接溝通，但亦可能產生默示溝通的情形（洪秀菊等譯，1988：333），且當非零和不合作遊戲反覆發生很多次之後，必然會改變其原有策略方向（R. Duncan Luce, 1957：112）。此外非零和遊戲也是經常在國際衝突中加以運用的方式，國家間聯繫交流有助於促進合作，使各方採取理智對策，或較有利之結果。我國與中國大陸在減量上的競合，得以運用非零和遊戲，原因在於溫室氣體排放減量議題並非是兩岸單方面可以解決的問題，其必須藉由全球通力合作，當然也包括我國與中國大陸。兩岸如果在此議題仍然採取零和遊戲，最後反而會使得國際社會產生誤解甚至不諒解，也會自食惡果，慘遭大自然 6.

(7) 第壹章緒論. 的反撲。兩岸實際上也沒有理由在此議題採取零和遊戲，因為溫室氣體排放減量，本身就為全球共同因應地球暖化而生，全球的危機是一致的，而且兩岸目前也皆以溫室氣體排放減量為目的，採取零和非但不能幫助兩岸達成目標，也不會為自身帶來利益，站在國家利益角度思考，兩岸於此議題以非零和的方式最符合國家利益。歷年來我國使用博奕理論探討兩岸相關問題的碩博士論文有：壹、陳玉娟（1992），《兩岸經貿互動關係之探討(1979-1992)-賽局理論之應用》，國立中興大學公共行政及政策研究所碩士論文。貳、韓澄清（1996），《中共對我「亞太金融中心」的可能回應-以賽局理論分析》，輔仁大學管理學研究所碩士論文。參、彭志平（1998），《兩岸在 WTO 架構下的經貿互動》，東海大學政治學系碩士論文。肆、沈麗山（1990），《中共對台政策之研究》，國立政治大學東亞研究所碩士論文。伍、王玉玲（1990），《由兩岸關係(1979∼1990)探討台灣的統、獨問題--以博奕理論(Game Theory)作嚐試性分析》，淡江大學國際事務與策略研究所碩士。陸、宋偉儒（2001），《兩岸和平統一談判模式分析之可行性研究》，長榮管理學院經營管理研究所碩士論文。柒、何智輝（2002），《非合作賽局在兩岸經貿關係之研究》，國立台北科技大學生產系統工程與管理研究所碩士論文。捌、郭浩明（2003），《政黨輪替後兩岸關係之談判架構分析》，臺灣大學商學研究所碩士論文。玖、彭雋屹（2003），《兩岸政治性談判：由結構現實主義觀點分析》，東海大學政治學系碩士論文。拾、陳伯其（2004），《兩岸政經互動－一個賽局模型分析》，樹德科技大學經營管理研究所碩士論文。. 7.

(8) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 拾壹、李佩忠（2004），《兩岸互動策略分析：賽局理論之應用》，淡江大學國際事務與戰略研究所碩士在職專班碩士論文。. 第三節研究方法與架構壹、研究方法一、文獻分析法（document method）文獻分析法是經由文獻資料所進行的研究方法，其試圖以系統而客觀的界定、評鑑、並綜括證明的方法，以確定過去事件的確實性和結論。其主要目的，在於了解過去、洞察現在，以及預測未來（葉至誠等著，2002：138）。本研究首先蒐集我國與中國大陸關於溫室氣體排放減量國內影響因素的文獻，此文獻包括相關專書、期刊、論文。而此種國內影響因素，本研究限定於兩岸的政府、政黨以及利益團體。再者，彙整蒐集當前國際減量規定，以京都議定書為主要文件，配合兩岸各自國內影響因素，加以歸納、綜整分析出兩岸各自的減量行為。. 二、比較研究法（comparative method）比較研究法是政治學中常見的研究法之一，比較研究法可使研究者注意到個案間的差異或相似，並防止了對政治議題的偏狹回應。採用比較研究法的原因有二。其一，如果政治學要產生有關政治生活的一般命題，唯有使用比較研究法試圖去建立出一般法則。其二，要評估特定的或單一的政治現象，有必要使用比較研究法以詮釋此政治現象的有效性（陳義彥等譯，2007： 310）。比較研究法有著各種不同的形式，該方法主要區分為差異法、求同法、共變法，以及最具相似性與最具差異性。本文採用最具相似性研究，將經由文獻分析法所歸納、綜整分析出的兩岸各自減量行為，藉由最具相似性研究進行兩岸減量行為的分析，將兩岸各自的減量行為進行比較，統整出兩岸相似的減量行為。. 三、歸納與演繹法. 8.

(9) 第壹章緒論. 歸納法指的是一種從特例推論到一般的過程，從個別案例中，推到一般性的結論。使用歸納法的目的，是要藉著觀察特殊事件，導出有關的一系列事件的推論（林嘉誠等著，1990：167）。而演繹法則是指從普遍推論至特殊狀況的過程，亦可從適用的前題推出結論（林嘉誠等著，1990：85）。本研究利用歸納法將兩岸減量行為進行歸納整理，並藉由演繹法推論出兩岸在減量議題上可以合作的減量行為為何。. 貳、研究架構本研究是針對我國與中國大陸在溫室氣體排放減量議題上，兩岸相互的競爭與合作關係作出分析研究。初步將利用國際安全合作分析架構，分析兩岸在溫室氣體排放減量上的國家行為。在國際安全合作分析架構上，兩岸各自的國家行為，分別受到國際建制以及各自國內因素的影響。本研究將各自國內因素，限定於三樣因素，分別是政府、政黨以及利益團體。其次，本研究藉由兩岸各自因應溫室氣體排放減量的國家行為，探討兩岸在減量議題的競爭與合作。關於兩岸在減量議題相互競爭事項，本文專注於我國參與國際減量談判時的傳統兩岸問題。至於兩岸在減量議題的合作必須藉由政治合作才得以達成。詳見圖 1-1 研究架構圖。. 9.

(10) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 國際無政府狀態. 安全困境. 國家權力結構政. 府. 政. 黨. 中國大陸國內政治. 利益團體. 政. 政. 府. 黨. 國際建制. 中國大陸減量國家行為. 我國減量國家行為. 兩岸相互競爭事項. 利益團體. 我國國內政治. 兩岸可以合作事項. 減量合作方面. 政治合作. 圖 1-1：研究架構圖資料來源：作者參考下列文獻繪制而成，（Ken Booth & Steve Smith,1995： 198-215；袁易，1999：417）. 10.

(11) 第壹章緒論. 第四節研究流程本研究流程由設定研究主題開始，並形成研究動機以及訂定研究目的，進而選擇研究方法和確立研究架構，依據研究方法和架構來規範出研究範圍，再者進行文獻探討並研究分析出結論。茲再說明本研究流程如圖 1-2 所示：. 研究主題之設定. 研究動機與目的. 研究方法與架構之確立. 研究範圍與限制之界定. 文獻探討. 研究結論圖 1-2：研究流程圖資料來源：作者自繪. 11.

(12) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 第五節研究範圍與限制壹、研究範圍本文的研究範圍包括我國以及中國大陸，關於溫室氣體排放減量的國家行為。此國家行為由國際建制以及國內政治所產出，其中國際建制本文以京都議定書為主要分析文獻，國內政治則限定為政府、政黨以及利益團體三項因素。另外，本研究進一步將兩岸各自關於減量的國家行為，分析研究其相互的競爭與合作方向為何？其中將兩岸相互競爭的研究範圍，鎖定在我國參與國際減量談判的身份問題上。至於兩岸相互合作的研究範圍，則限定在兩岸關於減量的經濟合作上。. 貳、研究限制本文將國際建制僅以京都議定書為主要分析文獻，缺乏後京都議定書時代的規範條件。同時，兩岸關於國內政治的因素限定為政府、政黨以及利益團體三項因素，此三項因素在中國大陸與我國不同的政治制度上，其因素之分類可進一步再加強研究。. 12.

(13) 第貳章文獻分析. 第貳章. 文獻分析. 第一節國際安全合作分析架構國際安全合作分析架構詳見圖 4。. 國際無政府狀態. 安全困境. 國家權力結構. 國內政治. 國際建制. 國家行為. 圖 2-1：國際安全合作分析架構資料來源：（袁易，1999：417；Ken Booth & Steve Smith,1995：198-215； Jim George,1994：111-117）. 壹、國際無政府狀態國內社會一般都存在著最高的國家權力，依此而使國內社會價值分配決定過程的機制結構化，並使國內社會的一定秩序得以維持（劉小林等譯， 2004：275）。而國際社會則不存在穩定的統治機構、被一般接受承認的權威及領袖、對武力的合法壟斷、行政機構…等等，因此國際社會為一無政府狀態。簡而言之，國際無政府狀態就是，在現階段國際社會中，主權國之上缺乏絕對威權體，國際結構乃由國家單元所組成的（袁易，1999：417）。. 貳、安全困境在無政府狀態下，國家必須靠自己來保護其安全與獨立。但是，在這麼做的時候，它們尋求安全的努力造成了別國的不安全。而當每一個國家都武裝起來對抗鄰國時，鄰國則會增強其軍備來作出回應。結果，相互競爭的軍 13.

(14) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 備活動，使得所有國家的安全度降低，因為他增加了每個國家都將面對的潛在威脅（Robert J. Lieber,1995：236），此即為安全困境的本質，不相信對方，自己可能會損失慘重，但如果發現信任錯誤，那就會損失更大。現代國家有機會利用與他國溝通並合作，以減輕安全困境的不利影響，此種方式包括：一種正式的協定、第三方的調解、相關國際組織…等等（張明澍譯，1995：284；張鐵軍等譯，2001：36）。. 參、國家權力結構在國際安全合作分析架構中，袁易教授將此處的國家權力結構，乃指當今國際體系中，各國之綜合力量。依新現實主義之論，國家相處之道即是藉由其本身之力量反覆的進行權力均勢的建構，其目的不外乎自保和解決安全困境之下的壓力（袁易，1999：417-418）。. 肆、國際建制國際建制是一個可以期望在未來許多議題上控制衝突，其中包括國際環境問題（Hurrell Andrew & Kingsbury Benedict, 1992：89）。在特定國際關係領域中，行為者希望匯集成一套明示或默示的原則、規則、規範或決策程序，是國際建制最普遍被接受的定義。其四項基本組成之元素為：原則（principle）、規範（norms）、規則（rules）、決策程序（decision making procedures）。基本而言，有關建制的分析應該置於行為者、問題範圍及全球議程三項因素組合而成的架構上，並具有以下特質：1.體制本身是一組或幾組客觀的行為標準，反應在行為者身上不同的認知態度。2.由於強國在全球議題設定方面有特殊的影響力，因此易於反應強國的主觀利益與期待。3. 國際建制和全球議程是不可分的。4.國際建制這個概念至今仍在爭辨當中（林碧炤，1990：130-131）。. 14.

(15) 第貳章文獻分析. 第二節. 京都議定書的規範與影響. 壹、京都議定書成立背景京都議定書的成立背景可追溯至 1992 年六月間，各國政府在里約召開的地球高峰會（Earth Summit），使得全球性的環保議題在國際政治增加其重要性。不過全球環保議題的發展可追溯至 1972 年，由聯合國在斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境會議（The United Nation Conference on the Human Environment），並且發表聯合國人類環境會議宣言（Declaration of The United Nation Conference on the Human Environment）（林榮仁，2004： 9）。而世界上最早關於環境問題的國際會議是在 1909 年巴黎舉行的有關自然保護之會議，當時就提倡設立國際性的自然保護機構（蕭旻禎，2004：25）。地球高峰會將環境與發展兩個議題結合，說明經濟發展必須與環境保護相調和，並且強調保護全球環境不應限制開發中國家的發展機會，因為已開發國家過去已經發展過了，如果現今以相同標準要求開發中國家與已開發國家，勢必對開發中國家會有較大的衝擊。另外對於新的環境問題，如：南極上空的臭氧層破洞、全球增溫等，使國際上出現「全球變遷」(global change) 的認知，而非區域性的跨國環境問題而已。表 2-1：環境保護國際公約制定的過程 1950. 國際萊茵河保護委員會在巴塞爾成立，其宗旨係為水污染研究，及建立水資源保護措施。世界氣象組織成立，1951 年成為聯合國專門組織，特別. 1950. 針對同溫臭氧層的發現，以及全球氣候變遷，所引起的溫室效應等問題，進行跨區域性的研究。. 1959. 1972 1973. 國際海洋船舶航行組織成立，對海洋油污的排放，以及放射物質等的控制，皆具有相當的功能。在瑞典斯德哥爾摩召開世界環境會議，決定以聯合國環境計畫作為全球環境保護工作的協調與發展機制。簽署瀕臨絕種野生物貿易公約。 15.

(16) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 1985. 通過維也納臭氧層保護公約。. 1987. 蒙特婁臭氧層的環境議定書。. 1989. 簽署巴爾賽公約，管制有害廢棄物越境處理。. 1992. 1992. 簽署生物多樣化公約，旨在確保各國採取有效行動以遏阻對物種、生物自然生長環境及生態系破壞。簽署氣候變化綱要公約，旨在減少溫室氣體之排放，穩定大氣中溫室氣體的濃度，使之不致干擾、破壞氣候系統。在里約熱內盧舉行世界環境與發展會議，針對大氣臭氧. 1992. 層、地球自然資源保護，以及生物多樣性相關問題的解決行動計畫。. 1997. 京都議定書開始開放簽署。. 1998. 「鹿特丹公約」規範有害化學物質及殺蟲劑使用。. 2005. 京都議定書生效。資料來源：（林榮仁，2004：11）。. 表 2 針對 1950 年以來關於環境保護的國際公約歷程作一整理，由此可知，關於環境保護的國際公約不斷在增加其所保護的範圍，顯然已對各國國內政治與經濟活動設置諸多限制，各國國家政治與行政核心也會陸續納入全球與區域的環境檢驗、議程建立、政策形成與執行網路（沈宗瑞等譯，2001： 478）。並進一步建立一套有規範的國際環境體制，從而使京都議定的減量規定或其他形式的環境公約得以達到目標。. 貳、京都議定書減量規定 1997 年，相關國家簽署京都議定書，該約提出一項複雜的方案，試圖在十年內將北方國家廢氣排放數量減少到 1990 年水準。相對的，由於南方國家平均每人製造的廢氣數量遠低於北方國家，因此他們受到的限制比較寬鬆，但在這方面，中國與印度是個例外。到 1990 年代為止，中國二氧化碳 16.

(17) 第貳章文獻分析. 的排放量位居全球第二，印度則是排名第六（歐信宏譯，2003：444-45）。關於京都議定書的減量規定，可由聯合國氣候變化框架公約-京都議定書的內容得知。其內容分析如下：一、規定工業化國家由 2008 至 2012 年之間，使他們全部的溫室氣體排放量與 1990 年相比至少削減 5％。此一法律上具約束力的承諾，保證要使這些國家由 150 年前開始上升的排放量產生具有重大歷史意義的逆轉。二、京都議定書於 1998 年開始簽署。而其生效的條件是，已簽署的國家加起來的二氧化碳排放量，佔全球於 1990 年排放的二氧化碳總量 55％以上，便可自動於九十天後正式生效。三、各國可以根據本國情況進一步制定相關的政策和措施，諸如：1、增強本國經濟與有關部門的能源使用效率；2、加強管制「蒙特婁議定書」未予管制的溫室氣體，同時考慮到其他有關的國際環境協議所做出的承諾； 3、促進可持續森林管理的作法，造林與再造林；4、在考慮氣候變化的情況下，促進可永續的農業方式；5、研究與促進並開發使用新能源和可再生資源以及其他有益於環境的創新技術。四、逐漸減少或逐步消除，對違背公約目標的溫室氣體排放部門，關稅免除及補貼。五、鼓勵有關部門作一適當的改革，旨在限制或減少「蒙特婁議定書」未予已管制之溫室氣體排放的政策和措施。（聯合國，1998：1-3）。. 17.

(18) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 第三節. 有助於減量的經濟誘因機制. 壹、寇斯理論 Coase Theorem 在財貨的生產和消費過程中，常常會對非當事人產生一種有害或有益的副作用，我們稱為外部性。有益的外部性，我們稱為外部利益，有害的外部性，我們稱為外部成本（徐育珠，2004：89）。寇斯理論認為外部性問題之所以產生，是因為對資源使用權的歸屬沒有明確規定。如果政府能夠確立資源使用權的歸屬，同時准許資源使用權可以易取現金，則因外部性而引起的外部成本或外部利益，會併入到私人成本或私人利益中，在做生產和消費決定的時候，每個人都會把它們考慮在內，這樣外部性對經濟效益的損害，便可獲得糾正（徐育珠，2004：93）。寇斯理論有一個最大的難題，便是資源使用的歸屬於誰，如何分配才能達到公平，這不是一件容易的事。鑑於分配的困難，經濟學家提出政府發行資源使用許可證或污染權利證的公開市場拍賣，出價最高的有優先購買權，這些權利證可以在市場自由轉讓，政府也可以出價購回。在發行污染權利證之前，政府環保當局必須首先決定每一年內可以容許多少污染物，假如政府沒有任何干預，每一工廠必然會儘量排放直到其邊際利益等於零為止。發行污染權利證有幾項優點，首先，污染水準可以由環保當局根據政治及社會情況的考慮，加以控制，易於達成目標。其次，可以為政府帶來一筆收入。再者，容許每一廠商自由決定排放的污染，如果排放為他們帶來的利益超過汙染權證的代價，他們便會多購買一些污染權利證。反之，如果購買權利證的代價太高，他們會設法降低排放量。最後，污染權證的價格，由市場供需決定，遇通貨膨脹升高的時候，權利證的價格也會跟著提高（徐育珠， 2004：99）。. 貳、有助於減量的經濟誘因機制一、能源價格合理化：全球自二零零四年初以降，國際原油價格開始大幅飆漲。而我國由於自產能源有限，97.1%以上的能源供應均需仰賴進口， 18.

(19) 第貳章文獻分析. 原油更是幾乎全數仰賴進口，因此國際原油能源價格的高漲及波動對經濟發展及國民生計之影響自是至關重要，也顯示經濟成長受國際能源供需情勢變化影響甚大（張翊峰等著，2004：167）。但以往政府基於政治需求或照顧民生等因素考量，並未依循市場機能運作，長期以來抑制國內能源油電價格，以補貼方式刻意壓低能源價格。此舉容易產生浪費能源，使得用量較大之用戶及企業缺乏從事節能及提昇效率的誘因，更遑論有效降低能源依賴度。推動能源價格合理化，也是我國在二零零五年六月舉行之「全國能源會議」的具體結論之一（黃宗煌，2006：28）。並作出一整體策略方向，初期反應燃料成本，使能源價格上漲，中長期合理反應外部成本，將外部成本內生化，並建立能源價格結構合理化及程序透明化之機制。長期目標為提高綠色能源發展與提高能源使用效率。二、排放抵換制度：排放抵換制度其主要目的是，使該區域之污染量不增加，並為顧及工業成長，使工業發展及空氣品質改善可以同步進行。若轄內有新污染源設立，應先採用最佳可行控制措施，其所新增污染量，應與該區域內其他既存污染源之排放減量進行抵換，且抵換減量值應大於新增污染量，使區域總淨污染量減少始得設立。三、排放交易制度：在氣候變化綱要公約中，針對人類活動排放最多的氣體-二氧化碳提出類似污染權證的機制，此為排放權交易機制。這是為了達成減量的目標，同時又不偏廢產業活動，所設想出來的方式。其預先將各產業或各企業所需的二氧化碳排放量加以定額分配，而企業間又可以將排放量的配額視本身需要以金錢來加以買賣，此即二氧化碳排放權交易的基本概念（洪世淇，2001：77）。我國關於排放交易制度規定，指對於未達空氣品質標準之區域或特定污染源類別，依其空氣品質改善目標核配給污染源「容許排放權」，並規範其逐年應削減排放量比例、達成之目標年及最終容許排放權。各污染源取得容許排放權後，即能於開放性市場中自由進行交易買賣，且其購買者並不限於. 19.

(20) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 污染排放者，舉凡工廠、環保團體、法人或個人等皆能購買，每年年終結算時，各污染源所持有之排放權必須大於或等於全年規定的容許排放限值。四、碳稅：碳稅是一個很好的稅收來源，此乃由於碳稅會有兩個作用，一個是經濟誘因作用，碳稅可以讓二氧化碳排放者降低排放量，直到其邊際減量成本等於碳稅稅率為止，此為短期的經濟誘因目的。碳稅也能促使排放源進行減量的研究發展，降低減量成本，這次長期的經濟誘因目的。此外，碳稅可以產生收入循環作用，碳稅的收入為政府的財政收入，此為碳稅的財政作用（蕭代基，2006：43）。五、補貼：補貼可提高個別排放源的節能效率，但長期而言，補貼會鼓勵高污染性與高耗能性產業之擴展，抑制低污染性與低耗能性產業。同時補貼也違反了外部成本內部化的原則與污染者付費的原則（蕭代基，2006： 43）。. 20.

(21) 第參章國內政治對減量的影響. 第參章. 國內政治對減量的影響. 本文將討論兩岸在溫室氣體排放減量的競合關係，依據國際安全合作分析架構進行分析。因此本章將先探討影響兩岸「國內政治」的因素，此因素本人將其分為政府、政黨以及利益團體。在溫室氣體排放減量議題中，影響減量的「國內政治」因素，首先最重要的便是「政府」。不論是我國或者為中國大陸，兩岸政府在減量議題上，皆扮演重要的角色，因此唯有先了解兩岸政府在減量上的組織職掌、相關單位，才能進一步掌握兩岸的減量行為。其此要討論的因素便是「政黨」。在我國眾多政黨當中，以我國兩大政黨即國民黨和民進黨對於減量的態度最具有影響力，因此國、民兩黨為討論減量議題時，不可或缺的政黨因素。本章將藉由國民黨在選舉時提出的政策、過去在野時期的政見，和民進黨執政前後的政策作為分析兩黨主要的態度意向的依據。此外，在全世界各地都有綠黨，但在澳洲、美國、德國的活動情況卻是成敗互見的，因此觀察我國綠黨的發展也是必須的。在中國大陸特殊的黨國體制裡，中國共產黨作為唯一的執政黨，其領導了中國大陸政府減量的國家行為，因此直接討論中國共產黨面對減量的態度，將可以快速的了解中國大陸國家減量行為。國家減量行為的「國內政治」因素，除了政府、政黨之外，民間力量也是極為關鍵的因素之一。在我國，利益團體是非常蓬勃發展的。此外，我國公民參與也在近幾年高速增長，這些民間參與的力量，深深影響了政府的決策以及國家的行為。至於在中國大陸的民間團體，雖然存有合法性等問題，但近年發展速度也是非常迅速，因此中國大陸民間團體的影響力也日漸提高並具有重大的研究價值。本章將依政府、政黨、利益團體的順序，分別於第一節至第三節進行分析，並在第四節做出一個小結，歸納整理兩岸各自「國內政治」面對減量的因素。. 21.

(22) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 第一節政府政府在溫室氣體排放減量中，提供了一個平台。此一平台包括對內及對外。對內提供平台讓國內政黨、團體、人民等參與決策，對外則代表國家進行國與國的談判、協商。因此本節將優先討論兩岸政府在減量議題上的政府組織、體制，再者整理出兩岸關於減量的政府部門單位。所以本節將分為四個部份進行討論，其分別為：我國政府有關於減量的基本政府體制、我國關於減量的相關單位、由中國大陸政府體制的基本特徵窺探其在減量議題上政府的影響、中國大陸關於減量的政府部門。. 壹、我國政府有關於減量的基本政府體制：我們可以將我國關於減量的政府體制發展分為四個階段3。第一階段為在 1971 年之前。1955 年衛生處設置台灣省環境衛生實驗所，負責飲用水衛生、污水處理、垃圾及水質處理、一般環境衛生、空氣污染、放射線衛生及噪音防治等之調查、研究、督導及示範。第二階段為 1971 年至 1982 年。1971 年 3 月行政院衛生署成立，下設環境衛生處，其職掌包括公共衛生設施、公共場所及食品加工廠之衛生指導及監督、垃圾與水肥等污物處理之指導及監督、環境衛生殺蟲劑之管理、空氣污染、水污染及噪音等公害之研究、指導及監督等事項。1979 年行政院通過台灣地區環境保護方案，籌建完整的環境保護行政組織體系。第三階段為 1982 年至 1987。1982 年行政院衛生署環境衛生處升格為環境保護局，並成立南區環境保護監視中心，同時也推動環境保護署之成立。第四階段為 1987 年至今。1987 年行政院衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署，其下設綜合計畫、空氣品質保護及噪音管制、水質保護、廢棄物管理、環境衛生及毒物管理、管制考核及糾紛處理、環境監測及資訊等七業務處。同時台灣省政府也在 1999 年配合精省作業，將其改制為環保署中部辦公室，並於 2002 年併入環保署，成為環境督察總隊。 3. 參考自行政院環保署網站，http://www.epa.gov.tw/index.aspx?Folks=1，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。 22.

(23) 第參章國內政治對減量的影響. 而各縣市政府在 1988 年到 1991 年間逐步設立環境保護局，強化基層環保能力。至 2003 年連江縣環境保護局成立，全國地方政府皆已成立環境保護局。目前我國關於減量的政府組織架構，可見圖 3-1 我國關於減量的政府組織架構圖。行政院下屬的環境保護署，其下屬的四個關於溫室氣體排放減量的單位，分別為空氣品質保護及噪音管制處、環境監測及資訊處、環境稽查總隊、空氣污染防制基金會。此外，行政院下屬的永續發展委員會中的氣候變遷小組，也是為了溫室氣體排放減量而成立。除了中央政府之外，各縣市地方政府皆有成立環境保護局，形成中央與地方的聯合防治網絡。. 行政院. 永續發展委員會. 環境保護署. 空氣品質保護及噪音管制處. 環境監測及資訊處. 環境稽查總隊. 空氣污染防治基金會. 氣候變遷小組. 地方政府各縣市環境保護局圖 3-1：我國關於減量的政府組織架構圖資料來源，作者自行整理繪製. 貳、我國關於減量的政府相關單位：一、行政院環境保護署行政院環境保護署為落實「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護. 23.

(24) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 兼籌並顧4」及「現階段環境保護政策綱領」中之政策宣示，制定出國家環境保護計劃，並設定以民國一百年為期程，達到下列目標：防制公害，增進國民健康；營造寧適有內涵之環境，提昇生活環境品質、保育環境資源，追求永續發展、積極參與全球環境保護事務及配合執行5。此計劃中也提出為因應氣候變化綱要公約已規劃溫室氣體減量方案。環保署在本計劃中提到，初步將研擬將 2000 年訂為溫室氣體管制基準年，2020 年為減量時程目標。同時擬出重點工作項目分別為6：（一）、能源：調整能源結構、推動節約能源及再生能源利用、提昇發電效率、檢討電業政策等。（二）、工業：探討產業結構與 CO2 排放關係，並規劃較佳產業結構。（三）、交通、住商：加強運輸管理、訂定建築物省能技術及規範等。（四）、環保、農業：加強養猪業及水稻田排放抑制、推動垃圾掩埋場復育工作及加速焚化廠之興建等。（五）、其他：跨國共同減量之國際合作。行政院環保署並於中程施政計劃（98-101 年）提到，為了因應氣候變遷，我國必須加速訂定溫室氣體減量法，並在國際協商未達減量共識前，先行規劃全國溫室氣體排放量於 2016 年至 2020 年間，回到 2008 年的水準。 2025 年則回到 2000 年的排放水準。2050 年回到 2000 年排放量的一半。環保署為達此目標，將分為六個工作要項，分別為：呼應全球減碳願景、推動溫室氣體減量法立法、健全溫室氣體管制及工具、推動全民節能減碳運動、推廣綠色路網低碳運輸、加強氣候變遷國際合作7。. 4. 第五次修憲憲法增修條文，第十條第二項：經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。整理自「國家環境保護計劃」第四章：計劃目標，頁 27。資料來源下載自行政院環保署網站， http://www.epa.gov.tw/ch/aioshow.aspx?busin=2157&path=6484&guid=a8831449-f1fd-4a99-b73c-c164 7f1dbb3b&lang=zh-tw，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。 6 引用自「國家環境保護計劃」第六章：推動公害防治策略，頁 77-80。資料來源下載自行政院環保署網站， http://www.epa.gov.tw/ch/aioshow.aspx?busin=2157&path=6484&guid=a8831449-f1fd-4a99-b73c-c164 7f1dbb3b&lang=zh-tw，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。 7 整理自行政院施政計劃管理系統，行政院環保署中程計劃 98-101 年， http://gpmnet.nat.gov.tw/InfoSystem/，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。 5. 24.

(25) 第參章國內政治對減量的影響. 二、行政院國家永續發展委員會-氣候變遷暨京都議定書因應小組行政院國家永續發展委員會的成立，起因於 1992 年聯合國邀集 171 國於巴西里約舉行的地球高峰會議，該會議發表里約宣言，呼籲各國追求人類的永續發展。聯合國並於 1993 年設置聯合國永續發展委員會，協助各國推動永續發展8。台灣身為地球村一的份子，自然不能自身事外，行政院於 1994 年成立行政院全球變遷政策指導小組，該組於 1997 年提升擴大為行政院國家永續發展委員會。2002 年立法院三讀通過環境基本法，該法正式賦予永續會法定委員會的法定位階9。至 2005 年，我國為了因應即將生效的京都議定書，增設了氣候變遷暨京都議定書因應小組。永續會成立後主要之永續發展文件共有五項，其分別為：（一）、二十一世紀議程之中華民國永續發展策略綱領。此綱領共分為永續的環境（大氣、水資源、土地資源、海洋資源、生物多樣性、環境管理）、永續的社會（人口與健康、居住環境、社會福利、文化資產、災害防救）、永續的經濟（經濟、產業、交通、能源、資源再利用）、發展的動力（教育發展、科技研發、資訊化社會）及推動的機制（公民參與、政府再造、國際合作）等五篇（行政院環保署，2000：8-18）。（二）、永續發展行動計畫。「永續發展行動計畫」各執行項目由永續會下設之永續願景組、國土與交通組、資源與產業組、生物多樣性組、生活與生產組、國際環保組、健康風險組及永續教育組等 8 個工作分組分工協調，並由經建會、內政部、經濟部、農委會、環保署、衛生署及教育部等機關分別負責執行10。（三）、台灣永續發展宣言。其宣言表示我國將遵循聯合國里約宣言並以「全球考量，在地行動」的國際共識，全面落實永續發展，並以 2003 年. 8. 參考自行政院永續發展委員會網站，http://sta.epa.gov.tw/NSDN/，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。「環境基本法」於 2002 年 12 月由總統頒布實施，該法第 29 條指出「行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，並交由相關部會執行，委員會由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成」。 10 轉引自 http://sta.epa.gov.tw/NSDN/ch/STATUS/97010.HTM，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。 9. 25.

(26) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 做為永續發展的元年11。（四）、台灣永續發展指標系統。其為發展指標系統，並建立永續指標統計、發佈、檢討的相關機制，作為評量國家發展永續性的基礎，以發揮決策預警、決策檢討以及決策導引的功能。詳細內容見圖 3-2 台灣永續發展指標系統圖。. 圖 3-2：台灣永續發展指標系統圖資料來源：引用自行政院永續發展委員會網站12 （五）、台灣二十一世紀議程之國家永續發展願景與策略綱領。此文件對我國永續發展提出永續海島台灣的願景，並以永續環境、永續社會、永續經濟為主旨。其有五大基本原分別是依環境承與平衡考量原則、成本內化與 11. 台灣永續發展宣言內文詳見附錄一。引用自永續發展指標系統平台網站，http://theme.cepd.gov.tw/sustainable-development/graph.htm，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。. 12. 26.

(27) 第參章國內政治對減量的影響. 優先預防原則、社會公平與世代正義原則、科技創新與制度改革並重原則、國際參與和公眾參與原則13。. 參、由中國大陸政府體制的基本特徵窺探其在減量議題上政府的影響：探討中國大陸在減量議題上政府的影響，可由中國大陸政府體制的基本特徵窺之，中國大陸政府體制的基本特徵主要可由六大點說明之，其包括：政府權力的集權化、政府組織結構的科層化、政府權威結構的人格化、政府管理主體的二元化、政府功能的全能化、政府規範的意識型態化（謝慶奎等著，2005：49-60）。. 一、政府權力的集權化：中國大陸政府系統內的權力主體包括：具有領導力量的中國共產黨、中央政府、地方政府以及做為政府附屬物的企業。當代中國政府權力結構的集權化，就是這四種權力的非均衡關係（謝慶奎等著，2005：50）。這種非均衡關係，可以從黨政關係、中央與地方關係、政企關係，來分析中國大陸在減量上的權力主體。在黨政關係上，其黨政運作的理論核心為民主集中制，即是民主基礎上的集中，集中指導下的民主，以及少數服從多數、個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央，其為民主集中制的基本原則（張執中，2007：28）。另外，中國大陸為一中央集權的單一制國家，使得權力集中於中央政府，但在黨的一元化領導下，中央與地方關係也轉化為黨內的組織關係，使得黨才是最關鍵的角色。不過在改革開放的推動之下，地方政府的自主性也逐漸提升，雖然中國大陸各地經濟發展仍有極大的差異，但是地方自主性的問題依然帶有相當程度的普遍性。至於政企關係，中國大陸國有企業近來面臨的三大難題，分別為：中共對國有企業產權變革的侷限、黨政系統的干預、企業體質與積弊難以產生變革積效。前兩項難題皆與中共黨政系統的控制、干預有關，企業的自主權實 13. 參考自行政院永續發展委員會網站公佈的「台灣二十一世紀議程之國家永續發展願景與策略綱領」，http://sta.epa.gov.tw/NSDN/ch/PAPERS/20041108.doc，檢索日期 2008 年 9 月 30 日。 27.

(28) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 質上難以落實，更不用說國有企業在生產過程中，使用的減量科技或減量技術的研發，其決定權依然是在中國共產黨身上。由民主集中制的基本原則得知，中國大陸政府，其主要政策的方向受到中國共產黨的態度所決定。而中央與地方的關係雖然在地方自主性漸有提升，但還是受中國共產黨黨內組織關係的牽制。至於國有企業則更難有其自主權。因此，中國大陸國內政治因素-「政府」的減量與否，其權力集中在中國共產黨的手上。. 二、政府組織結構的科層化：中國大陸政府組織的結構具有層級化及部門化的特徵，其可分為垂直的中央政府、省(自治區、直轄市)、市、縣、鄉，層層隸屬的金字塔型結構。此外，又在各級政府又分為綜合部門及職能部門的水平結構。關於中國大陸環保行政組織，見圖 3-3：中國大陸環保管理行政體系圖。中國大陸環保是以國家環境保護部為首的行政體系，國家環境保護部以外的部委，與環保業務相關的，均於各部委內設有環保部門。在省、自治區、直轄市內之相關廳、局，皆設有環保處，便與位階相同的省、自治區、直轄市環保局有橫的聯繫（賴英崑，2001：88）。. 28.

(29) 第參章國內政治對減量的影響. 國務院國務院環境保護委員會省、自治區、直轄市政府. 國家環境保護部. 省、自治區、直轄市環境保護委員會. 國務院有關部委. 各有關部委環保部門. 省、自治區、直轄市管理局. 各大水系海域、自然保護區環保機構. 省、自治區、直轄市管理局. 省、自治區、直轄市環保局. 省、自治區、直轄市有關廳局環保處. 縣環保局. 地方政府有關工業局環保機構. 鄉、鎮環保局縣政府有關工業局環保機構大、中型企業環保機構. 小型企業、鄉鎮企業環保機構圖 3-3：中國大陸環保管理行政體系圖資料來源：（賴英崑，2001：89） 29. 水系海域、自然保護區環保機構.

(30) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 三、政府權威結構的人格化：中國大陸的政府權威結構，存在高度的人格化傾向。其代表中國大陸的政府權威結構具有一種人治大於法治的特點，但這並不代表中國大陸不存在法律權威等以外權威，只是人治色彩大於其他權威。在中國大陸環保部門當中，也存在此一現象，地方的環保部門常因為地方政府的干預而無法監管到位，又為了回覆國家環保督察組的檢查，常常會編造執法報告（李蒙据， 2007：52）。. 四、政府管理主體的二元化：管理主體的二元化，其代表的是中國大陸政府及中國共產黨的二元管理主體。但此種二元化，實際上的政府管理活動多半是形式的，中國共產黨在行政資源、權力上全面優勢於政府，政府的管理多半淪為黨的附庸和執行機構，其主要的管理還是在中國共產黨手中。. 五、政府功能的全能化：二十世紀中國大陸政治的基本特點就是全能主義。這種全能主義指的是一種指導思想，即政治機構的權力可以隨時隨地的侵入和控制社會每一個階層和領域（鄒讜，1994：69）。如同 2008 北京奧運，中國大陸為了創造出符合標準的空氣品質，其大刀闊斧的將北京的工廠強制遷移、限制單雙號車輛進出北京的時間等等措施，均說明了中國大陸政治的特點-全能主義。. 六、政府規範的意識型態化：中國大陸政府的意識型態即為馬克思主義理論，並且遵循四個堅持，分別為堅持中國共產黨領導、堅持社會主義道路、堅持無產階級專政、堅持馬列主義、毛澤東思想（高輝，2007：104）。此外十三大之後則為一個中心，兩個基本點為其指導原則。其內容為以經濟發展為中心，兩個基本點分別是四個堅持以及改革開放。中國大陸關於環保議題的意識型態指導原則為中共中央關於國民經濟和社會發展第十一個五年規劃。. 30.

(31) 第參章國內政治對減量的影響. 肆、中國大陸關於減量的政府部門：一、國家環境保護部： 1988 年，國家環境保護局成，從建設部分離出來，成為國務院的一個直屬機構。國家環保總局為中國大陸最高環保機關，其為國務院下之直屬機構，它的職責包括擬定國家環境保護的方針、政策和法規，並且進行環境影響評價，以及協調跨地區、各部門、各級單位參與環境保護。到了 1998 年國家環境保護局升格為正部級的國家環境保護局。而至 2008 年再度升格成為環境保護部14。國家環境保護部對於環境保護的政策，以「國家環境保護部十一五規劃」為主要指導方針。此規劃有三大指導原則，首先是從過去重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長並重。其次為將環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步。最後為從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題15。此計劃也在重點領域和主要任務中提到關於溫室氣體排放控制問題。其可分為六大項16：（一）、強化能源節約和高效利用的政策導向，加強依法實施節能管理的力度。（二）、大力發展可再生能源，積極推進核電建設，加快煤層氣開發利用，優化能源消費結構。（三）、強化冶金、建材、化工等產業政策，提高資源利用率，控制工業生產過程中的溫室氣體排放。（四）、加強農村沼氣建設和城市垃圾掩埋氣回收利用，努力控制甲烷排放增長速度。（五）、繼續實施植樹造林、天然林資源保護等重點生態建設工程，提 14. 參考自中華人民共和國環境保護部網站，http://www.zhb.gov.cn/，檢索日期 2008 年 9 月 20 日。整理自中華人民共和國環境保護部網站，規劃計劃項目，http://www.zhb.gov.cn/plan/index.htm，檢索日期 2008 年 9 月 20 日。 16 轉引自中華人民共和國環境保護部網站，重點領域和主要項目， http://www.zhb.gov.cn/plan/hjgh/sywgh/gjsywgh/200801/t20080118_116456.htm，檢索日期 2008 年 9 月 20 日。 15. 31.

(32) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 高森林資源覆蓋率，增加碳匯和增強適應氣候變化能力。（六）、加強溫室氣體排放的監測與統計分析。. 二、中華人民共和國國家發展和改革委員會：中國大陸於 1990 年成立了應對氣候變化相關機構，1998 年建立了國家氣候變化對策協調小組。為進一步加強對應氣候變化工作的領導，2007 年成立了國家應對氣候變化領導小組，由國務院總理擔任組長，負責制定國家應對氣候變化的重大方針，其具體工作由中華人民共和國國家發展和改革委員會承擔，並在國家發展和改革委員會內成立專門機構。中華人民共和國國家發展和改革委員會是依據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批准的國務院機構改革方案和「國務院關於機構設置的通知」，設立國家發展和改革委員會，為國務院組成部門其主要職責有十三項，列舉如下17，其中包括第十及第十一項職責，為關於溫室氣體排放減量的職務，因此因應聯合國氣候變化框架公約以及京都議定書的相關工作，皆為國家發展和改善委員會所負責。（一）、擬訂並組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計畫。（二）負責監測宏觀經濟和社會發展態勢，承擔預測預警和資訊引導的責任。（三）負責匯總分析財政、金融等方面的情況，參與制定財政政策、貨幣政策和土地政策，擬訂並組織實施價格政策。（四）承擔指導推進和綜合協調經濟體制改革的責任，研究經濟體制改革和對外開放的重大問題。（五）承擔規劃重大建設專案和生產力佈局的責任。（六）推進經濟結構戰略性調整。（七）承擔組織編制主體功能區規劃並協調實施和進行監測評估的責任，研究提出城鎮化發展戰略和重大政策，負責地區經濟協作的統籌協調。 17. 參考自中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，http://www.ndrc.gov.cn/jj/default.htm，檢索日期，2008 年 10 月 17 日。 32.

(33) 第參章國內政治對減量的影響. （八）承擔重要商品總量平衡和宏觀調控的責任。（九）負責社會發展與國民經濟發展的政策銜接。（十）推進可持續發展戰略，負責節能減排的綜合協調工作，組織擬訂發展迴圈經濟、全社會能源資源節約和綜合利用規劃及政策措施並協調實施，參與編制生態建設、環境保護規劃，協調生態建設、能源資源節約和綜合利用的重大問題，綜合協調環保產業和清潔生產促進有關工作。（十一）組織擬訂應對氣候變化重大戰略、規劃和政策，與有關部門共同牽頭組織參加氣候變化國際談判，負責國家履行聯合國氣候變化框架公約的相關工作。（十二）起草國民經濟和社會發展、經濟體制改革和對外開放的有關法律法規草案，制定部門規章。（十三）承擔國家國防動員委員會有關具體工作和國務院西部地區開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的具體工作。. 第二節政黨政黨是人類社會的重要組織現象，更是我國民主運作的核心機制之一。政黨具有選舉參與、議題建構、社會代表、利益匯集、組成政府、監督政府等功能。中國大陸的政治體制雖然與我國不同，但兩岸政黨的重要性卻是一樣的。本節將探討政黨對於減量的態度。由於京都議定書於 2005 年使生效，因此本節探討政黨面對溫室氣體排放減量的態度，將由 2000 年作為分界點，主要僅分析在 2000 年後我國兩大黨及中國共產黨面對減量的態度。本節分為兩個部份進行剖析，第一部份為我國兩大政黨面對減量的態度與綠黨的作用。第二部份則是中國共產黨關於減量的態度。. 壹、我國兩大政黨面對減量的態度與綠黨的作用： 33.

(34) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 2000 年總統大選國民黨失利之後，進行長達八年的在野時期，在此之前的國民黨面對減量的環保議題，主要以經濟高度發展來回應。在野之後逐漸重視以環保為主的發展觀念。民進黨向來較為親環保的政黨，其也提出以創造生態永續與正常化發展的概念。我國兩大政黨近來面對減量的態度有逐漸相似趨勢，主要因為減量議題在全民意識上逐漸取得共識，且在選票極大化的原則下，兩黨皆往中間靠攏。. 一、中國國民黨中國國民黨在 2000 年在野之後，由中國國民黨第十五次全國代表大會臨時會議、第十六及十七次全國代表大會，皆主要在進行黨務改造，進行重新執政的準備，並無提及關於溫室氣體排放減量的政策宣示。而在中國國民黨政策委員會，也未提到有關的政策。到了馬英九在 2008 年總統大選期間，發表的環保政策中強調「健康、永續、顧台灣」。馬英九表示，希望台灣能在他執政 8 年後，也就是 2016 到 2020 年間，將二氧化碳排放量減到 2008 年的水準，在 2025 年回到 2000 年的排放量，在 2050 年更要達到 2000 年排放量的一半。其次，馬英九表示要適時開徵企業能源稅。此外，馬英九也提出，要建構綠色路網，推廣低碳運輸，包括輕軌運輸、公車專用道、腳踏車道。還會補助加氣站的建設，同時政府部門也會率先使用油電混合車。. 二、民主進步黨關於民進黨的減量意向，本文將由 2000 年民進黨取得執政權之前的減量政策以及取得政權後陳水扁政府八年施政政策作為民進黨的減量態度。首先在 2000 年民進黨公佈的政策綱領中，關於環保部份強調「生態永續、環境安全」的生態空間。其目標為創造生態永續與正常化發展和環境安全機制的建構。基於上述目標，民進黨提出三大政策（民主進步黨中央黨部，1999： 112-118）：（一）、新環境是一種人與環境關係的新主張。其表示台灣要創造一個和諧的環境，必須要以人與環境關懷的社會認知來建立新的環境價值。（二）、營造新環境是一種積極的財政與經濟主張。民進黨主張引. 34.

(35) 第參章國內政治對減量的影響. 進市場機制推動綠色消費的概念，並對企業的減碳提供經濟誘因。此外，面對京都議定書及其他國際環境公約對溫室氣體排放的管制，必須調整產業能源結構，使其達到低耗能、低污染、高附加價值的發展。（三）、營造新環境是一種積極的生活安全主張。其表示將利用制度性的社會力量推動公民環境訴訟制度。在 2000 年至 2008 年陳水扁政府時期，民進黨關於環保的基本綱領為「成長均衡的經濟財政」，其說明為了匡正過去破壞生態環境的經濟掛帥政策，確立生態保育及生活品質優先的原則（台灣民主學院，2006：83）。陳水扁總統表示：我國未來的發展方向，應採「經濟與環保並重」的策略，將台灣建設成以人文、科技為基礎的綠色矽島。其中矽島只是工具及手段，綠色才是理想與目標（卓榮泰編，2007：178）。此外，陳水扁總統在任內推動了再生能源計劃、擬定溫室氣體減量法草案，同時也於 2000 成立國家永續發展委員會以及氣候變遷暨京都議定書因應小組，強化我國因應聯合國氣候變化綱要公約暨京都議定書的相關措施。. 三、綠黨的產生及作用現有的主要政黨通常不會主動將環境的問題當做自身的定位並期望達成目標，因此綠黨的產生，為選民提供了另一種選擇。一般來說綠黨的產生，主要受二種環境影響。第一種為環境意識：人民環境意識越高的國家，其越容易組成綠黨。第二種則是政治結構與制度：在我國立法委員選舉、縣市長選舉、總統選舉，皆為單一選區制，因此綠黨要勝選幾乎是微乎其微的，不過在我國立法委員選舉制中，為單一選區兩票制，第二票投政黨，在此制中綠黨較有希望獲得席次，但前提是必須跨越得票門檻，由上次立法委員選舉來看，綠黨並不能得到任何席次。雖然我國綠黨在選舉上經常失利，但綠黨的存在仍具有其作用。包括可以制衡大黨，提出一些訴求使得大眾關注；可以得到媒體的注意，因為媒體已經被選舉政治操控了，環保人士介入政治，不但可加強其正當性，也可讓媒體報導；可以攪局，搜括到一些看不慣兩大黨的選票（陳穎峰，2001：171）。. 35.

(36) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 貳、中國共產黨關於減量的態度：當今中國共產黨對國家的領導體制，主要內容是中國共產黨對國家所有機關實行組織關係上的統一領導，它包括了黨的中央機構對下級機構的統一領導，也包含黨對同級國家機構的統一領導（陳堯，2005：36），而其他中國的八個合法民主黨派：中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟，均只為參政黨而中國共產黨則是永久執政黨（楊宏山，2004： 137-141）。因此中國大陸政黨對於減量的態度僅討論中國共產黨。關於中國共產黨減量的態度，我們可以從中共中央制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要的內容得知。本人將其分為三個部分敘述之：因應第十個五年計劃期間經社發展情勢提出的基本原則、第十一個五年規劃的指導思想和發展目標、第十一個五年規劃時期的主要任務18。一、因應第十個五年計劃期間經社發展情勢提出的基本原則。其基本原則包括：以人為本，全面協調、可持續的科學發展觀、建設社會主義和諧社會、全面推進建設小康社會、建設整個現代化事業。可持續的科學發展觀，其為中國共產黨減量的基本原則。因此影響到國家環境保護部制定的國家環境保護「十一五」科學發展觀的規劃。二、第十一個五年規劃的指導思想和發展目標。第十一個五年規劃的指導思想包括：鄧小平理論、三個代表、全面落實科學發展觀、堅持發展（堅持科學發展、以人為本、轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展品質）、堅持以經濟建設為中心、落實五個統籌（統籌城鄉、區域、經濟和社會、人與自然、國內發展與對外開放）。其發展目標為：包含經濟增長、資源環境、自主創新、社會發展、改革開放、人民生活和民主法制等方面。另外還有兩個主要目標，其為在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，實現 2010 年人均國內生產總值比 2000. 18. 本人參考「中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃」整理而成。 36.

(37) 第參章國內政治對減量的影響. 翻一番；提出「十一五」期末單位國內生產總值能源消耗比「十五」期末降低 20%左右。三、第十一個五年規劃時期的主要任務：第十一個五年規劃時期的主要任務有：建設社會主義新農村、推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變、促進區域協調發展、增加自主創新能力和加快科技教育發展。其中有關於減量的主要任務為「推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變」。其內容說明，要推動新型態工業，加快產業優化，並加快建設資源節約，建設環境友好的社會。. 第三節利益團體壹、我國利益團體：一、我國非政府組織相較於第一部門(政府)、第二部門(企業)，通常將非營利組織、非政府組織稱為第三部門。第三部門以非政府組織，結合民間資源、人力，接受政府的委託授權及經費，執行部份政府的職掌，取代部份政府的功能（王振軒， 2003：18）。我國在近 30 年來非政府組織快速的興起，其主要的原因為蓬勃經濟發展，快速發展的經濟帶動了我國第一波民間社會組織的興起，包括環保組織。到了 1990 年代，我國非政府組織因為民主政治的深化更加成長茁壯，如台灣環保聯盟即於這個時期成立。而在冷戰結束後，國際上關於環保議題也逐漸興起，環保的議題單一國家很難獨自解決，因此也使得非政府組織邁向國際化的合作（李怡志等撰，2006：13-23）。關於我國非政府組織其指的是，依民法、人民團體法、各種特別法規及相關宗教法規所設立的非營利性社團法人、一般性財團法人基金會、依各種特別法規所設立的財團法人、宗親社團法人、宗教財團法人，且向法院辦理登記完成，享有稅法上優惠的組織（王振軒，2006：367）。我國非政府組織的規範主要依民法及人民團體組織法。我國民法中的私 37.

(38) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 法人，其包括社團法人和財團法人。社團法人是以人為基礎的團體，財團法人則以財產為主成立的組織。社團法人又可區分為營利法人與公益法人。營利法人的資格有特別的規定，公益法人則以文化、學術、慈善等性質為目的的法人，公益法人又可依對於欲參與民眾資格的封閉性或開放性分為互惠性組織與公共利益組織。至於財團法人，則以基金會為最主要目的。我國非政府組織的基本分類可見圖 3-4：我國非政府組織基本分類圖。法人. 公法人（各級政府法人、公立學校法人）. 私法人. 社團法人. 財團法人. 營利社團法人（公司法）. 公益財團法人基金會. 公益社團法人（人民團體法）. 特別財團法人. 互惠性組織（中間法人）公共利益性組織圖 3-4：我國非政府組織基本分類。資料來源：（賈西津等著，2004：175）由於我國並非聯合國會員國，加上我國與中國大陸特殊的情勢，與我國參與國際外交事務的挑戰，我國非政府組織在減量的作用就顯得更加重要。我國並非京都議定書的締約國，在參與國際減量談判上，非政府組織的角色就非常重要，其因在國際關係上，非政府組織可以跳脫以國家為單位的行動優勢，其往往代表的是社會，而非政府。所以在減量議題上，我國非政府組. 38.

(39) 第參章國內政治對減量的影響. 織扮演極重要的角色，不論是在國內可以整合民間環保力量、與政府單位進行溝通協商與合作、公民意見匯集與表達、對政府部門進行監督、教育公民參與環保事務。在國際上可以免除國家的限制，積極參與國際減量的討論。. 二、我國相關環保團體（一）、看守台灣協會看守台灣協會是從事環境生態基礎調查研究的非營利組織，其翻譯引進看守世界研究中心出版品和出版本土環境生態和人文的田野資料，同時推動國內民眾對環境的關心與環境教育（王振軒，2003：210）。（二）、中華民國環保生活協會中華民國環保生活協會成立於 1996 年，其利用網路進行環境教育理念的推廣並協助相關環保團體活動的推廣。中華民國環保生活協會舉辦過眾多推廣環境保護和生態保育的活動，例如：大地之愛巡迴活動、生態之旅系列活動、城市鄉巴佬系列、綠色消費系列活動等等（王振軒，2003：211）。（三）、綠色公民行動聯盟綠色公民行動聯盟的前身為「台灣環境保護聯盟台北分會」，其主要理念為擴大台灣環境運動的行動理念。其原則為：人民學習透過現代化社會的合法抵抗形式來保護自身的環境權益，共同打造人民的永續社會。. 貳、中國大陸的民間組織：一、經濟轉型中的國家與社會關係-民間組織的發展自中國大陸經濟改革以來，使得原來隸屬於黨政體系的團體及個人逐漸趨於獨立，利益主體的多元化和政治環境的寬鬆使得民間組織快速發展。到 1997 年，全國縣級以上社會團體發展到 181318 個（楊光斌，2006：247）。至 2004 年全國縣級以上社會團體有約 288000 個（徐東海，2006：10）中國大陸民政部將這些民間組織分為四類，分別為：學術性團體、行業性團體、專業性團體、聯合性團體（吳忠澤主編，1996：7-8），此外也可將中國大陸的社團細分為：興趣活動組織、經濟利益組織、民間社會服務組 39.

(40) 兩岸溫室氣體排放減量政策之比較研究. 織、民間自助組織、社會公益組織、次級文化團體、科學技術團體（俞可平等著，2002：3-4）。中國大陸民間組織具有四種特徵，包括（楊光斌，2006：248-250）：（一）、民間組織的發展具有上而下的拉動，下而上的推動。上而下的拉動指的是政府進行經濟改革，弱化了政府的職能。因次，政府為了加強政治管理，總是支持一些行業性的社團組織。而在經濟改革之後，個人利益激發了參與社會活動的積極性，此為下而上的推動。（二）、中國大陸的民間組織具有明顯而濃厚的官民兩重性。（三）、其民間組織具有中介性質。在體制轉型中，逐漸發揮政府與社會的樞紐作用。（四）、民間組織正走向成熟發展，民間化色彩不斷加重。中國大陸民間組織還存在一些困境包括：法律體系的不健全，影響民間組織的順利發展以及合法性問題、民間組織的素質參差不齊，部份民間組織內部管理不善，影響自身作用、些許民間組織的設置在功能上重複(陳光耀， 1999：8)、部份民間組織內部財務混亂。其中以法律體系的不健全導致中國大陸民間組織合法性的困境最為嚴重。中國大陸民間組織除了正式登記之外，還存在大量未登記的民間組織，而造成此一原因不外乎為立法的不適當，使得大量的民間組織存在合法性的困境。中國大陸現行「社會團體管理登記條例」第三條規定：成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，並依照本條例的規定進行登記。「民辦非企業單位登記管理暫行條例」第三條也規定，成立民辦非企業單位，應當經其業務主管單位審查同意，並依照本條例的規定進行登記。此外，中國大陸民政部也在兩千年發佈「取締非法民間組織暫行辦法」其第二條規範，只要是未登記、未經批准、被撤銷登記後繼續組織活動者，視為非法民間組織。上述法規、行政命令所說的登記必須在各級民政部門進行登記，因此在其他部門或國家機關進行的登記，將不視為有效的民間組織登記（謝海定，2004： 21）。此外在民政部門登記之前，必須先找到一個業務主管單位同意方可登. 40.

(41) 第參章國內政治對減量的影響. 記，而大多數有資格的單位通常都不願意擔此任務，如此規定導致大量的民間組織處於未登記的狀態。中國大陸民間組織的發展對策有四點：首先必須積極推動民間組織的社會化，過於濃厚的官方色彩是抑制民間組織發展的重要因素。其次，禁止民間組織從事營利性活動，如果允許民間組織從事營利性活動，勢必造成市場上的不公平競爭並帶來逃漏稅的後果。再者，需保護民間組織的合法財產所有權，目前中國大陸的民間組織與主管部門之間的產權界限不清，主管部門與民間組織爭利的現象普遍存在，保護民間組織的所有權，有利於民間組織的發展（王欽元，2006：65）。最後，必須要進行法律條例的修正，徹底解決民間組織合法性問題。. 二、中國大陸關於環境保護的環保組織中國大陸關注環保的非政府組織，其興起肇因於經濟發展、政府治理以及全球化等因素。在中國大陸飛快的經濟成長伴隨而來龐大的環境污染問題，同時此類環保問題，中國大陸政府的解決能力並不足也缺乏經驗，此外國際性的 NGO 也帶來示範效應。中國大陸關於環境保護的環保組織，主要可以分成兩大項。其一為公辦的 NGO，另一類則為民間組織。關於民間環保組織，主要可依組織型態分為（鄧國勝，2005：5）： (一) 、經過民政部門登記且註冊合法民間組織。 (二) 、在工商部門註冊為企業法人的民間組織 (三) 、未註冊登記的民間組織 (四) 、作為社團的分支，登記為二級團體 (五) 、網路環保團體 (六) 、學生環保團體 (七) 、大學或研究單位所扮演的 NGO 角色目前中國民間環保團體的發展，不僅民間環保團體的數量大增，而且分佈也由北京擴散到全國。民間環保團體也逐漸出現功能分化的趨勢。僅管如. 41.