當社會服務成為一種事業：以台灣大型非營利身心障礙組織為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學院社會學研究所碩士論文 Department of Sociology Collage of Social Sciences National ChengChi University Master Thesis. 當社會服務成為一種事業：以台灣大型非營利身心障礙組織為例. 政治大. 立 When Social Service becomes a Business：. ‧ 國. 學. ‧. Case Studies on Non-profit Disability Organizations in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. iv. 研究生：詹景喻 Ching-Yu Chan. 指導教授：陳宗文博士 Advisor: Tzung-Wen Chen, Ph.D.. 中華民國 106 年 1 月 January, 2017 i.

(2) 謝誌又過了一個農曆新年了，漫長的學生生涯總算是暫時的告一段落。回首研究所的這段日子，從退伍以後再度選擇進入學校開始，或許沒有因為這個決定而從此走向順遂的人生道路，但無論如何，我仍十分感激因為研究生的身份，而接觸到的所有經歷。首先，由衷感謝我的指導教授陳宗文老師，在這兩年左右的指導過程裡，每當我苦惱於論文寫作之時，老師總不忘給予適時的鼓勵與支持。老師對於學術研究的熱忱與豐富的學養，一直以來都是我在學習階段中最渴望追尋的精神與榜樣。同時，我也要謝謝兩位口試委員鄭力軒老師與鄭勝分老師，感謝老師們在口試階段花費時間細心審查我的論文，並且給予我專業的修改建議。此外，非常感謝每一位因論文而接觸到的受訪者，你們不厭其煩的經驗分享，是治. 政. 大我在寫作過程中的靈感泉源。因為各位的協助，讓我得以在寫作過程中不斷重. 立. ‧. ‧ 國. 學. 新省思，這些幫助都使我的論文得以更加完整。. 接著我也要特別感謝在政大校園裡相遇的各位，你們都是我枯燥生活的調. sit. y. Nat. 味劑。謝謝社會系籃的學弟妹們，願意接納不愛練球的研究生亂入。謝謝社會. er. io. 所同屆一起為畢業奮鬥過的光耀、花花、昀霆、Victor、以及學姊佳蓉，雖然現. a. n. v l C 在大家因忙碌而不常碰面，但很高興能在這段學習的旅途中認識你們，也很懷 ni i U. he. ngch 念過去一起打屁、吃飯的快樂日子。另外，謝謝我大學時期的摯友人豪、聖勳與慶元，偶爾的聚會與不經意的問候，都是我在困頓惆悵時的解藥，願你們在往後的學業及工作上順利。最後還是要謝謝小安，以及我們一起共度過的美好時光，那些回憶都將是我一輩子最珍貴的寶藏，希望你在外地一切都好。最後的最後，最想要感謝的永遠是我最最親愛的家人們，謝謝父母親對我的無限包容與體諒，你們是我在迷失時最厚實且堅定的靠山，我很幸運能夠生長在這個完整而幸福的家庭裡。還記得每一次與母親的客廳談話，都是我困在論文寫作深淵時，最溫暖的陽光。也謝謝父親對我總是充滿期待，尊重我的每一個決定，在未來的日子裡我仍會努力以赴，希望能夠讓你們以我為榮。同時，我也要謝謝哥哥，經常在我開始對人生感到疑惑的時刻，給予我適當的心理諮商與輔導。我想說的是，能夠走在你們的身後，是我此生最幸運的事。. ii.

(3) 摘要. 本文以組織社會學的制度邏輯觀點，作為探究國內「障礙就業服務場域」變遷，以及其中非營利身心障礙組織回應策略的理論基礎。首先，在場域層次的部分，本研究以職業重建服務系統的建構作為討論的主軸，依據次級資料與深度訪談的分析結果，將制度場域的變遷過程區分為三個主要的階段，分別是：福利服務時期(1980-1995)、制度建構時期(1996-2005)、以及系統轉型時期 (2006-2015)。其次，在組織層次的部分，則進一步透過回顧兩家個案對象的發展歷程，說明傳統非營利身心障礙組織面對環境變化時，如何依據自身組織特質而提出相對應的行動策略。最後，本文亦試圖解釋的是，近年來備受關注的「社會企業」概念，是如何自該場域變遷的過程中浮現，其中的非營利組織又是如何實踐與認知所謂社會企業模式的轉型與發展策略。從而期待藉由上述的治. 政. 大分析結果，提供國內身心障礙領域社會企業發展的初步觀察框架。. 立. ‧ 國. 學. 因此，本文在個案研究裡，以「伊甸社會福利基金會」與「喜憨兒社會福利基金會」作為主要的分析對象，結合場域變遷過程的討論，指出兩家成立於. ‧. 不同時期的非營利組織，在投入就業服務的動機層面上，皆為回應身障者社群. sit. y. Nat. 的社會參與需求，產業化的目標則在於爭取足夠的服務資源以利組織的生存與. er. io. 發展。然而近年來，隨著公部門引進的經營管理邏輯，以及其與就業服務績效. a. n. v l C 之間的連結，都再一次強化了第三部門內部日益激烈的資源競逐關係。故為了 ni i U. he. ngch 維持組織的競爭優勢，「社會企業」的概念模式，繼而成為他們用以回應環境變遷的轉型策略與發展目標。從而，本文最後嘗試說明的是，一種伴隨組織回應行動而浮現的社會發展邏輯，以及其所可能帶來的預期之外的影響後果。. 關鍵字：職業重建服務、庇護工場、社會企業、身心障礙組織、制度邏輯. iii.

(4) Abstract Following the institutional logic views of organizational sociology, this study tries to explore “disability employment services field” in Taiwan and the organizational responses of non-profit disability organizations in the field. First, on the field-level dimension. The focus of discussion is on the vocational rehabilitation service system. According to the secondary material and interviews, the study divides the changing process into 3 periods: period of Welfare services (1980-1995), period of Institution construction (1996-2005), and period of System transformation (20062015). Second, on the organizational-level dimension, by reviewing the two case studies’ developmental process, this research also describes how the traditional non-profit disability organizations adopted corresponding strategies by its organizational attributes when they encountered the environmental change. Lastly, the study tries to explain how the new concept “social enterprise”, which is治 popular recently, emerged from the. 政. 大 changing process of the field. Additionally, how the non-profit organizations practice and. 立. ‧ 國. frame of “social enterprise” in the disability field.. 學. recognize the “social enterprise”. The study expects to provide an initial observational. ‧. Therefore, on the part of case studies, the two non-profit disability organizations,. sit. y. Nat. “Eden Social Welfare Foundation” and “Children Are Us Foundation”, serve as the. er. io. main subjects of the research. The study tries to combine organizational developmental. a. n. l Cchanging process nofi vfield. Revealing that their experiences with the discussion of the i U. he. g c hresponding to the disabilities' need of motives of investing in employment servicesnwere social participation, and their targets of industrialization were striving for enough resources to survive and develop. However, following the management logic introduced by the government, and its connection with the performance of employment services, it strengthened the relationship of resource competition in the third sector once again. In order to maintain the competitive advantage of the organization, they introduced “social enterprise” to become their transformation strategies and developmental targets, as a responding to the environmental change. Thereby, in the final section. The study tries to explain “social development logic” and the following “unanticipated consequences”, which were accompanied by the organizational responses of non-profit disability organizations. Keywords: Vocational rehabilitation, sheltered workshop, social enterprise, disability. organization, institutional logics iv.

(5) 目錄第一章緒論 ................................................................................................................................ 1 第一節研究動機 .......................................................................................................................... 1 第二節研究背景 .......................................................................................................................... 3 第三節研究目的 .......................................................................................................................... 6. 第二章文獻回顧 ..................................................................................................................... 8 第一節從庇護、支持到發展：障礙者重建服務的轉變 ...................................................... 9 一、庇護工場的早期發展 ................................................................................................... 10 二、庇護工場的功能與特性 ............................................................................................... 12 三、整合性就業理念的挑戰 ............................................................................................... 15. 政治大五、台灣庇護工場與社會企業的相關研究 ...................................................................... 29 立四、「社會企業」概念的浮現 ........................................................................................... 20. ‧ 國. 學. 第二節組織社會學中的制度學派 .......................................................................................... 31 一、SELZNICK 的組織制度論 ............................................................................................... 32. ‧. 二、組織結構的銘印 ............................................................................................................ 33. Nat. sit. y. 三、制度的多元性與複雜性 ............................................................................................... 34. er. io. 四、組織的應對策略 ............................................................................................................ 37. n. a. v. l C 五、小結 ................................................................................................................................. 40 ni hengchi U. 第三章研究方法 ................................................................................................................... 45 第一節分析架構 ........................................................................................................................ 46 第二節研究範圍 ........................................................................................................................ 47 第三節研究設計 ........................................................................................................................ 51 一、次級資料分析法 ............................................................................................................ 51 二、深度訪談法 .................................................................................................................... 52 三、訪談對象的選擇 ............................................................................................................ 53. 第四章障礙就業服務場域的轉變歷程 ................................................................... 58 第一節福利服務時期（1980-1995） ...................................................................................... 60 一、殘障福利法時期的「職業重建」 .............................................................................. 60 二、障礙者「工作權」的浮現 ........................................................................................... 62 三、小結 ................................................................................................................................. 67 第二節制度建構時期（1996-2005） ...................................................................................... 69 v.

(6) 一、身心障礙服務輸送系統的變革 .................................................................................. 70 二、職業重建系統的開展 ................................................................................................... 74 三、「社區化」的就業服務邏輯 ....................................................................................... 78 四、多元並存的庇護就業模式 ........................................................................................... 83 五、庇護工場制度的重新定位 ........................................................................................... 86 六、小結 ................................................................................................................................. 88 第三節系統轉型時期（2006-2015） ...................................................................................... 90 一、身權法對於職業重建制度的影響 .............................................................................. 90 二、企業化的庇護工場制度規範 ....................................................................................... 98 三、另類的就業職場 .......................................................................................................... 106 四、庇護工場的轉型與社會企業 ..................................................................................... 114 五、小結 ............................................................................................................................... 120. 第五章非營利身心障礙組織的回應策略 ........................................................... 123. 政治大. 第一節個案分析：伊甸基金會 ............................................................................................ 124. 立. 一、從殘障就業服務到障礙權利運動的參與 ............................................................... 125. ‧ 國. 學. 二、建立以公私協力為基礎的多元服務內容 ............................................................... 127 三、以服務為核心的社會企業轉型實驗 ........................................................................ 131. ‧. 四、小結 ............................................................................................................................... 136. y. Nat. io. sit. 第二節個案分析：喜憨兒基金會 ........................................................................................ 139. n. al. er. 一、就業服務「品牌」的建立 ......................................................................................... 139. iv. C h ............................................................................ 二、從公私協力到跨部門合作的開展 143 Un engchi. 三、社會企業化的正當性策略 ......................................................................................... 147 四、小結 ............................................................................................................................... 151 第三節以「社會」為名的創新與創業 ................................................................................ 154 一、個案討論 ....................................................................................................................... 155 二、社會公司的出現 .......................................................................................................... 158. 第六章結論與建議 ............................................................................................................ 164 第一節研究發現 ...................................................................................................................... 166 一、障礙就業服務場域的制度變遷 ................................................................................ 166 二、大型身心障礙組織的轉型與發展模式 .................................................................... 169 第二節結論 .............................................................................................................................. 173 一、「社會企業」作為一種制度創新的策略性目標 ................................................... 173 二、競逐的「社會企業」概念內涵 ................................................................................ 174 三、社會發展邏輯與新自由主義的結合？ .............................................................. 175 vi.

(7) 四、跨部門資源整合與政策創新的契機？ ............................................................. 177 第三節研究限制與建議 ......................................................................................................... 178. 參考文獻 .................................................................................................................................... 180 附錄一 ......................................................................................................................................... 194 附錄二 ......................................................................................................................................... 195. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. vii. iv.

(8) 表次表一. 障礙就業服務觀點的比較 ................................................................................. 28. 表二. 台北市地區承接有庇護工場之非營利障礙組織 ........................................... 54. 表三. 社會企業或其他類型方案補助紀錄 ................................................................ 55. 表四. 最終研究訪談名單 .............................................................................................. 57. 表五. 1996 年以前障礙者權利運動紀要 .................................................................... 64. 表六. 《身心障礙者保護法》訂定之「委員會」與「小組」一覽表 ................. 71. 表七. 社區化就業服務歷年來執行情形 .................................................................... 81. 表八. 身心障礙職業重建專業人員之職務內容 ....................................................... 94. 表九. 北市勞工局歷年「庇護性就業服務類型方案審查評分表」 ................... 101. 表十. 勞委會身心障礙者庇護工場評鑑參考指標及配分權重表 ........................ 103 大. 表十一. 1980 年代創辦的非營利身心障礙組織 ......................................................... 124. 表十二. 伊甸組織型態與業務內容的變遷歷程 .......................................................... 129. 表十三. 2005 年伊甸的專業團隊發展狀況 .................................................................. 131. 表十四. 各部門投入在伊甸庇護事業轉型的資源項目 ............................................. 134. 表十五. 喜憨兒基金會與政府的公私協力模式 .......................................................... 144. 表十六. al 喜憨兒基金會與企業的跨部門合作模式 ..................................................... 147 iv. 政治. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. Un. C. 表十七. h e............................................................................... ngchi 伊甸與喜憨兒的個案比較 155. 表十八. 不同階段之障礙就業服務場域特質的比較 ................................................. 168. viii.

(9) 圖次圖一. 身心障礙者職業重建服務發展的時間軸 ................................................................. 27. 圖二. 制度複雜性與組織回應的分析概念圖 ..................................................................... 37. 圖三. 殘障者就業服務流程 ................................................................................................... 67. 圖四. 《身保法》架構下的身心障礙者職業重建服務流程 ........................................... 77. 圖五. 身心障礙者就業服務的輸送系統概念圖（1997-2006） ....................................... 78. 圖六. 《身權法》架構下的身心障礙者職業重建服務窗口服務流程圖 ...................... 93. 圖七. 身心障礙者就業服務的輸送系統概念圖（2007-2010） ..................................... 106. 圖八. 身心障礙者就業服務的輸送系統概念圖（2011-） ............................................. 111. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. ix. iv.

(10) 第一章緒論第一節. 研究動機. 「……受社會企業概念激勵，台灣公益團體正掀起一波二次創業潮，積極往自立利人的方向邁進，將庇護工場企業化，學習做生意。這些公益團體為了降低對政府和社會捐助的依賴，並提供弱勢者就業機會，正設法自創品牌，提高商品競爭力，脫去愛心消費的外衣。他們承襲台灣中小企業特有的創新與靈活精神，已打造出許多連一般企業 1 政都自嘆弗如的嶄新商業模式…… 」. 立. 治. 大. ‧ 國. 學. 「……台大創意創業學程主任李吉仁昨建議社福團體，若要設庇護工. ‧. 場2，協助改善心智障礙者的生活，最好能引進社會企業的創新模式，. y. Nat. 整合各方資源，改善產品及行銷方式，甚至擴充為觀光工廠，讓獲利. er. io. sit. 倍增，憨兒才能從小到老得到更全面照顧……3」. al. n. iv n C U hengchi 「社會企業」(social enterprise)，即泛指以商業手段協助解決社會問題的組 4. 織，同時乘載有社會與經濟價值的生產。主要的目的包括創造就業及創造與就業相關的培訓機會，尤其對於近貧、弱勢、身障等「邊緣性群體」(marginalized people)的協助扮演了重要的角色（官有垣等 2012）。這個從國外「第三部門5」經驗移植而來的概念，可以說是近十年來最頻繁出現在台灣社會之中的熱門關鍵字，深受組織經營者的青睞，更在政府部門的推波助瀾下，吸引學術社群的關注以及大眾媒體的爭相報導。6一時之間，各種類型的民間機構、公民團體紛紛興起一股以「社會」為名的創業風潮。. 1. 林奇伯，2013，〈自立又利人：公益團體創業潮！〉。光華雜誌，11 月。原文為「廠」，為了凸顯庇護工場內部的作業服務特性，並維持翻譯名詞的一致，本研究在此將其更正為「場」。 3 張錦弘，2015，〈社福商品顧品質愛才能長久〉。聯合報，5 月 6 日。 4 在此所指涉的社會企業類型為「工作整合型社會企業」(Work Integration social enterprises; WISEs)，是一種特定的社會企業概念。在後面的文章內容裡，若非特定針對 WISEs 為討論對象時，則一律以「社會企業」作為簡稱。 5 在歐洲，一般多以「社會經濟」作為代稱，凸顯其合作社傳統；在美國則以「非營利部門」作為指涉對象的代稱，強調其「利益不得任意分配」的特質，在此以「第三部門」統一稱之，用以表示區別於政府與商業部門的場域特性。 6 李楓真，2007，〈三年投資 1 億台幣，「若水」灌溉社會企業〉。創業圓夢網。10 月 2 日；黃詩凱，2014，〈社企元年政府將出手挺社會企業〉。聯合報。9 月 19 日；呂雪彗，2014〈社會企業公司啟動導入百億元活水〉。9 月 3 日。 2. 1.

(11) 雖然，目前在歐美各國的發展經驗中，尚未有關於社會企業及其制度規範的明確共識與定義，但這個嶄新的概念已經再次開啟了國內第三部門內部關於企業化與產業化等議題的討論，強調的創新與「創業精神」(entrepreneurship)亦成為眾多非營利部門研究與實務工作者的追逐焦點。這樣一種強調多元目標的新型態組織的出現，往往伴隨的是制度環境的變遷過程。組織社會學中的制度邏輯取向將關注的焦點，放在組織面對當代社會多元複雜的制度需求時，所提出的適當應對策略。這種理論觀點將組織的利益、認同和價值，視為是鑲嵌在現存的「制度邏輯」(institutional logics)之中，其決策與成果都是個別行動者與制度結構之間交互作用下的結果，每種制度秩序皆擁有其物質與文化上的特性。因此，當我們看到國內許多非營利身心障礙組織，作為庇護工場的經營者角色，而逐漸跨入企業模式的經營型態時，對於多元目標的追求，將使他們同時受到多種不同的制度邏輯所治理。從而，本文的研究動機來自於，這類近年來不斷被倡議鼓吹的「社會企業」概念圖像，是在什麼樣的環境脈絡下，自障礙就業服務場域之中浮現？同時，非營利組織經治. 政. 大營者是如何去理解與實踐這樣的概念？此外，他們又是如何在維持庇護工場經. 立. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat n. al. er. 序之中的運作邏輯？. 學. 營的服務價值之虞，進一步跨足於市場經濟之中，同時協調來自於不同制度秩. Ch. n engchi U. 2. iv.

(12) 第二節. 研究背景. 一般來說，社會企業概念的浮現與福利國家治理模式的轉變有著密切的關聯性。Chiu and Wong（2010）指出，福利政策的變化開啟社會企業得以生存發展的制度空間，進而提供其營利所需的市場利基。舉凡美國的非營利部門企業化趨勢（Dees 1998；Young and Salamon 2002），或者是歐陸地區所興起的社會合作社運動（Borzaga and Defourny et al. 2001），都是傳統「第三部門」組織用以回應福利國家轉變後所做出的調整。從而當福利意識型態開始出現變化，自然也改變了障礙政策的整體發展方向。回顧歐美福利國家的基本原則與結構，自 1970 年代末期的全球性經濟危機以來，開始出現明顯的變化。隨著新右派論述的開展，福利國家的政策自此不再被視為是社會問題的解方。全面性的社會福利制度逐漸受到嚴厲的檢討與批判，財政緊縮與福利依賴所帶來的困境，進一步促成國家角色的重新建構與退政治. 大. 縮，市場力量或者準市場的機制自此時起，開始被引導進入福利服務的輸送模立. ‧ 國. 學. 式之中，作為強化其效率與效能的手段。伴隨著這些歐美國家在福利政策上的改革與轉向，同一階段風起雲湧的障礙者權利運動，也同時針對國家權力的擴. ‧. 張所造成的機構化與社會排除現象進行大規模的反思，為障礙權益及其相關社. y. Nat. n. al. er. io. 浮現檯面。. sit. 會福利事業的發展帶來許多機會與挑戰，關於社會企業的概念討論從而也逐漸. iv. Ch 在眾多關於福利國家改革的論述中，「第三條路」(The third way)的政治主 Un engchi. 張逐漸在極端的自由市場機制與國家保護主義之外，另闢出一條嶄新的路線。 Giddens（1998）指出，傳統的福利國家應該由「社會投資」國家的概念來取代：亦即以人力資本的投資與新型態的混合經濟模式，作為積極福利政策的改革方向，在最大限度調動市場機制的情況下再興公民社會文化，藉此重新搭建起公共部門與私人部門之間的有效協作機制。在實踐面上，「第三條路」的積極改革路線，則重新賦予「工作」（或就業）高度的社會價值，藉由各項協助弱勢族群重返勞動市場的制度設計，來達到同時促進「社會融合」(social inclusion)、解決失業問題與財政困頓的政策目標。這種「福利到工作」(welfare to work)的意識形態逐漸在歐美各國之間獲得普遍的認同與實踐7，福利給付的資源分配開始與強調就業要求的個體責任緊密地結合在一起。綜觀身心障礙者福利政策或服務的發展史，都與「工作」產生關聯，工作與需求的對照性始終常伴於障礙福利政策左右（葉琇姍 2014a）。因此，當 7. 在美國，第三條路的邏輯被體現在以「家庭暫時協助方案」(TANF)為主的福利改革政策之中；英、德等其他的歐洲國家則將此落實在 1990 年代以後所廣泛應用的「積極勞動市場政策」 (Active labor market policy; ALMP)裡。 3.

(13) 「工作」成為福利改革的核心元素後，「職業重建」的觀念及其相關的制度設計，作為政府用以回應「障礙」的解決方案，開始在社會政策的革新趨勢下，為障礙人力資源的運用帶來巨大的變化。公部門從而透過「障礙」(disability)概念的界定，作為社會控制的主要手段，身心障礙者的工作能力不僅是國家提供服務的一種判斷原則，也是資源分配的基礎，障礙類屬的分類範疇往往隨著社會、經濟、技術或環境的變化而有所調整（Stone 1984）。職業重建制度的發展一方面彰顯西方資本主義的工作美德與倫理價值；另一方面，也意味著整體社會生產秩序的維持與延續，藉由重返勞動市場，障礙者同時從中獲取社會參與的滿足感以及自我認可的來源。然而，人道主義價值的彰顯卻也往往與效用主義產生衝突，在經濟生產的運作邏輯之下，障礙者的就業參與雖意味著自由、自主與平等的展現，然而勞動者的角色，卻經常也是障礙者遭受壓迫與隔離的來源（Albrecht 1976）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 因此，在國家財政緊縮、市場經濟擴張的世界趨勢下，兼顧社會與商業雙重底線的「社會企業」概念，便逐漸在歐美第三部門的轉型中受到廣泛的討論. ‧. （鄭勝分 2007）。社會企業承擔起一種更為彈性創新、符合成本效益與公平正. sit. y. Nat. 義原則的社會發展想像。第三部門在社會福利事業的參與，以及各種非營利組. er. io. 織據此所發展出的商業方案和勞動力發展計畫於是被歸類在廣泛的「社會企. n. al v 業」範疇之中，凸顯出新型態的社會福利事業亦同時需肩負起經濟發展的責 ni Ch. 任。. engchi U. 以台灣的社福發展脈絡而言，林萬億（2000）指出，解嚴前後的政治抗爭風潮為早期的社會福利運動開展出適當的空間、降低其後續行動的成本，並且創造出未來組織結盟與資源投入的機會。8受到當時「政治機會」(political opportunities)結構上的變化，後續的障礙者社會運動逐步邁向制度化與機構化的發展方向。到了 1990 年代後期開始，社會福利機構的發展則深受公部門在服務輸送模式的政策變化所影響，出現有類似於歐陸「社會經濟」的轉變歷程（官有垣 2010）。政府開始以「公辦民營」或「方案委託」等方式推動福利的民營化發展，並且在其有限資源的挹注下，造成組織之間在政府資源和社會捐款的競爭上日益激烈。晚近 2000 年以來先後推出的「多元就業開發方案9」和「庇護工場設立及獎助辦法」等輔助方案則是在社會投資的政策思維下，直接或間 8. 如當時在推動「殘障福利法」的修法過程中，針對重要愛國獎券事件所進行的社會運動抗爭，進一步促成策略性倡議結盟：「殘障聯盟」的出現，障礙者組織開始對相關的福利規範與政策監督推動產生一定的影響力。 9 施淑惠（2008）指出，多元就業開發方案「不是社會救助，而是一種社會投資」。它是一種創新的投資概念，是政府用投資的觀念引導民眾，投資他們解決問題的能力。期望發揮由「他助」到「自助」，進而達到「助他」的積極精神，在自己生活的周遭去協助解決社會問題，藉此來提升社會的品質與價值，並運用這樣的發展過程，去發現就業的可能與機會，這是一種新的就業創造的概念。 4.

(14) 接地促成了許多非營利組織的轉型，而出現有社會企業的概念實體（官有垣 2010）。組織經營者開始在拓展福利服務、促進弱勢就業與帶動社區經濟的同時，試圖擺脫長期以來受制於國家資源依賴的發展困境。蔡依倫（2010）曾運用歷史述說法的研究方式，在橫跨六十年(1949-2009)的時間向度中，記錄描述身心障礙團體如何從社會運動的抗爭，演變到組織場域的結構化過程。並且透過制度分析的方式，說明非營利身心障礙組織場域的演化史。在不同行動者與擾動性事件的介入影響下，障礙組織逐步邁向規模化與企業化的經營方向。因此，本文試圖在上述的基礎下，延續蔡依倫（2010, 2013）關於非營利身心障礙組織朝向社會企業經營模式的討論，將分析的範圍擴展至個別的組織層次之上，釐清組織經營者在「障礙就業服務場域」中所面臨到的多元制度邏輯，並且試圖透過個案研究的方式說明，非營利的組織經營者如何回應這些制度複雜性所產生的各種壓力與需求。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. 5. iv.

(15) 第三節. 研究目的. 本文嘗試在「障礙就業服務場域」的研究範圍內，一方面針對該場域中存在的各種制度邏輯做系統性的整理與分析；另一方面，探討其中的非營利組織，如何在不同制度邏輯的規範要求之間，根據自身所處位置及其資源條件，在非營利組織的經營運作過程中，選擇適當的行動與應對策略。因此本文將從台灣身心障礙就業政策的轉變，特別針對自 1990 年代以來職業重建服務制度的開展，以及障礙就業服務場域中相關規範的制定與修改過程談起。由於組織場域的變遷往往是一個持續相互作用的過程，涉及在其中的各類行動者，競逐著場域配置的主導邏輯與相應的治理結構。縱使最終的結果無法由單一的行動者所促成與預先決定，但其行動的後果仍對於場域的規範秩序帶來變化。因此，本文選擇以場域中的非營利組織作為個案分析的研究對象，討論他們在發展就業服務的歷程中所面臨到的「制度複雜性」(institutional complexity)，以及其作為一個場域中傳統的組織行動者，又是如何回應多元制度邏輯所帶來的各種機治. 政. 大會與挑戰，而這樣的回應對於場域的「遊戲規則」帶來什麼樣的變化。故本文. 立. ‧ 國. 學. 的研究目的有二：. 首先，借用組織社會學中的制度學派取徑，釐清台灣障礙就業服務場域內. ‧. 部的多元制度邏輯，進而凸顯台灣社會對於「障礙」概念及其就業觀點的建構. sit. y. Nat. 與改變過程。由於組織行動者與制度之間存在鑲嵌關係，且所處場域中的規範. er. io. 秩序皆來自於不同社會部門的制度邏輯所共同形塑，亦同時規制著組織本身的. a. n. v l C 行動策略，並提供組織能動性的資源條件。因此，唯有將組織行為及其結構放 ni i U. he. ngch 置在一個社會與制度的脈絡之中才能理解。故本文試圖在國內身心障礙者職業重建系統所開展出的組織場域中，藉由分析障礙就業相關制度規範的發展，進而整理歸納出場域內部所存在的各種制度邏輯及其複雜性。其次，就近年來社會企業概念的在地化發展趨勢，以及其對於部分庇護工場與非營利組織的轉型之影響力進行討論。非營利的身心障礙社福機構自 1990 年代起，在政府所主導的民營化趨勢中，組織之間資源競爭的狀況越趨明顯，關於企業化與產業化的革新聲浪遂不斷出現。社會企業作為一種創新的概念模式，兼顧雙重底線的社會發展想像。對於所處環境日漸嚴峻的非營利組織而言，不乏是個嶄新的轉型契機。部分擁有權力與資源的組織行動者，很早就已經注意到社會企業在歐美所興起的創新創業風潮，試圖在引進台灣的在地化過程之中，率先建立起相應的制度規範與結構形式。但綜觀目前對於社會企業的概念定義與制度規範，在障礙就業服務場域之中尚處於曖昧模糊的競逐狀態，不同行動者對此的認知觀念也不一致，而呈現出多元並行的實踐形式。因此，本文將自該場域演化的不同階段中，挑選創設於當時期且具代表性的非營利組 6.

(16) 織經營者，作為本文個案研究部分的分析對象，依據其所採取的策略行動與發展模式進行討論，藉此推論台灣身心障礙領域在社會企業的實踐概況。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. 7. iv.

(17) 第二章文獻回顧在進入到本文的分析對象以前，筆者在本章首先回顧歐美地區關於障礙者「重建」服務與理念的發展歷史，進而說明相關服務模式的概念定義及其內涵。因此，在第一節的部分，筆者將回顧庇護工場作為一個非營利組織用以提供相關重建功能的機構式服務，其在不同歷史階段的發展與定位，藉此反映出第三部門組織於障礙就業觀點及其實踐型態的轉變，進而幫助我們釐清「社會企業」的概念意涵，如何自當前重建服務的主流思維中浮現。最後，筆者則回到國內的發展狀況，根據現有的文獻基礎，概述目前台灣身心障礙就業相關的研究議題，進一步說明本文所欲補足的面向。其次，筆者在第二節的部分也將說明本文所欲使用的理論基礎。為了進一步在後續章節中用以分析國內大型非營利身心障礙組織的經營策略與發展模式，以及他們所面臨到的環境限制與挑戰。本文將以組織社會學中的制度學派作為主要的理論基礎，透過回顧早期代表人物治 Selznick 制度化理論的重要概. 政. 大念，連結晚近據此所發展出的「制度邏輯」觀點進行討論，提出組織用以回應. 立. ‧. ‧ 國. 學. 制度環境限制的相關論點。. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. 8. iv.

(18) 第一節. 從庇護、支持到發展：障礙者重建服務的轉變. 「重建」(rehabilitation)，意指一套程序(process)，或者一系列相關聯的運作過程(a set of related processes)，目的在於促使障礙者能夠與他們所處的環境互動，並且維持理想的生理、感知、智識、心理及社會功能水準。在普遍的意義上，重建提供給障礙者的是，那些他們所需用以增加其獨立(independence)與自決(self-determination)能力的工具（World Health Organization；WHO 2016）。「重建」之於「障礙」，反映的不僅是特定的哲學觀點，更是一套具體的制度規範。首先，重建的程序預設了一種跨領域的實踐方向，試圖以整合專業團隊、服務對象及其家庭、與雇用者的方式，來恢復或維持身心障礙者的生活及工作能力。重建服務系統的建立，便是在這樣的基礎之上，逐漸延伸發展出的各式服務內容，繼而在其中，包含有各類產品、服務與技術的使用及介入。對此，Albrecht（1992）從政治經濟學的角度出發，進一步將圍繞在重建服務及產品之間的組織與關係網絡，視為一個浮現中的產業型態。進而指出當治. 政. 大「障礙」被定義為一個社會問題的同時，重建產業(rehabilitation industry)作為一. 立. ‧ 國. 學. 套整合有人道主義價值關懷和盈利動機的服務輸送系統，已經逐漸在有形的市場環境中(marketplace)，生產出一系列完整的勞動與專業分工體系。其中所存在. ‧. 的不同市場區隔，則分別由非營利組織、企業、保險公司、創投業者、政府、. sit. y. Nat. 設備製造商等組織行動者來提供相關的服務內容。從而，不同類型行動者對於. er. io. 「障礙」的回應及處理方式的差異，以及所運用的不同觀點、價值與解釋模. a. n. v l C 型，也進一步導致「重建」本身所代表的概念內涵備受爭論(contested) ni （Shakespeare 2006）。. hengchi U. 從促進身心障礙者就業參與的角度出發，關於「重建」服務系統的討論則經常連結至「職業重建服務」的發展。意指的是那些為恢復身心障礙者失去的工作能力、或發展及提升其剩餘能力(residual capabilities)，所採取的各項措施（Rubin and Roesslor 1995；轉引自花敬凱 1998a）。從而，職業重建服務制度即強調有系統的運用輔導與支持的策略和資源，以重建障礙者個人能力的理念，培養或協助其獲得進入勞動市場的基本條件，進而提供其必要的支持、轉介及安置就業等服務，使障礙者能夠穩定就業，達成社會參與的最終目標。因此，本文在此欲針對「職業重建」服務模式的發展歷程進行回顧，藉此描述重建觀點背後哲學立場的演變。同時，筆者也將本文關注的重點，放在第三部門組織及其所發展之就業服務型態的變化，進而指出不同類型服務模式背後所立基的運作邏輯，以期概述近年來於第三部門場域內部所日漸浮現的社會發展趨勢。. 9.

(19) 在下面的文章裡，筆者將依序回顧庇護工場、支持性就業服務與社會企業概念的發展。首先，「庇護工場」(sheltered workshop)作為最早由慈善團體所建立的就業服務型態，不僅是提供身心障礙者多種重建功能的非營利機構，也成為國家在面對障礙問題時的一項特殊政策工具。近年來，隨著身心障礙者人權觀念的演進與福利意識形態的轉變，現代化庇護工場的轉型與革新逐漸獲得不同部門的重視，關於庇護工場與「社會企業」概念模式之間的連結從而浮現檯面。一、. 庇護工場的早期發展. 一次世界大戰以前，以「重建」為目標的服務系統，尚未建立起完善的制度架構與專業規範。因此，有關障礙者的就業議題，多半都圍繞在「庇護就業 10. 治. 政」 (sheltered employment)的討論範疇。而庇護工場(sheltered workshop)作為發展大. 立歷史最為悠久，且受到廣泛應用的一項障礙就業服務，其組織的原型最早可以. ‧ 國. 學. 追溯至十七世紀的法國，後來這樣的機構式服務在十八世紀以後逐漸擴展至大. ‧. 西洋兩岸（林慶仁 2003）。雖然庇護工場的功能類型與服務定位在概念擴散的. sit. y. Nat. 過程中，受到各地區國家的歷史背景與制度規範的影響，而發展出漸趨複雜且多元的運作型態。但是整體而言，庇護工場的運作模式在現代化的演變過程. er. io. n. 中，逐漸有邁向社區化、正常化與企業化的發展方向。 a iv. l C. n. hengchi U Straus（1965）指出，事實上關於身心障礙者「重建」服務的歷史，是根植. 於慈善事業與非營利組織的發展脈絡之中。過去在市場競爭的原則下，那些無法透過醫療行為獲得改善的身心障礙者，往往被標籤為不合格的勞動力，盡可能地被排除在一般的就業市場之外。而早期庇護工場的出現，反映的正是當時這種社會文化下對於「正常」身體的想像。庇護工場作為一種提供就業安置的機構，一方面是源自於純慈善的目的，使邊緣族群有得以安身立命的工作場所；另一方面，則成為有效隔離障礙者於主流社會之外的工具性措施，藉由機構收容的安置方式，集中向這些庇護對象施以工作技能的訓練和消極的照顧治療。也因為這些機構服務的發展，更間接地強化並延續了公眾對於障礙者的刻板印象。整體來說，在世界大戰結束以前的庇護工場，其設立目標主要偏重於生產導向的經營型態，其中補救性醫療介入的目的，僅在於維持機構整體的運. 10. 「庇護就業」一詞可以泛指所有針對障礙者的隔離式職業方案(vocational program)和非職業方案(non-vocational program)，如庇護工場、成人活動中心、工作活動中心以及日間處遇中心等，這些方案的內容根據他們的任務、提供的服務與資金來源而有所變化。本研究以「庇護工場」作為研究分析的主要指涉對象，用以凸顯工作活動在其中的重要性。 10.

(20) 作效能，障礙者作為組織營運的生產工具，他們接受重建服務的權益於此階段仍尚未在制度規劃者的考量範圍之內（Wessen 1965; Kimberly 1975）。直到戰後大量傷兵回歸社會的問題日益浮現，障礙者的「重建」議題才逐漸受到公部門的重視，庇護工場的發展也在政府資金與法律規範的支持介入下經歷了巨大的變化與成長。11為了滿足戰後大量湧現的重建需求，相關的職業重建專業，如職業教育、職能治療、物理治療等技術的發展，逐漸從原先傳統的醫療照護體系中開展出各自的專業分工領域與制度規範，而相互競爭著重建系統中的資源分配（Wessen 1965）。從而，庇護工場的功能定位也在當時各項服務專業的介入與主導下，重新調整組織經營管理與服務的核心價值。12因此正如 Kimberly（1975）的研究中所指出的，戰後庇護工場的設立目標逐漸從過去消極的生產力提升，轉向偏重於積極重建與復原的價值導向。強調工作對於障礙者. 政治. 大個人的正面影響，而致力於提供多元的服務給不同類型的障礙族群，滿足他們. 立. ‧ 國. 學. 在特殊教育或醫療養護單位中所無法獲得的需求。這樣的轉變進而使庇護工場成為一種基於障礙者潛能能夠獲得適度開發之理念，所設計規劃的機構式服. ‧. 務，在當時承擔起成年障礙者重要的就業轉銜或安置場所。. sit. y. Nat. 這個時期的庇護工場已逐漸浮現出近代職業重建服務的理念與雛形，然而. er. io. 關於身心障礙者就業服務背後所立基的哲學主張，仍深受「醫療模式」的障礙. n. al v 觀點所影響。如同葉琇姍（2014a）所指出的，職業重建雖是以身障者重返社區 ni Ch. i U. engch 或職場生活作為其服務發展的核心，藉此推動相關專業知識與技能的應用，然. 而，在專業發展的過程中，卻多半是醫療體系專業之間的派系鬥爭、以及公共行政系統內部的管理權競逐。從而，在這段服務制度的發展歷程中，並沒有關於身障者權利的發聲，更多的是醫療專業對於身障者能否回到正常生活的療效檢證。於是，這種偏向個別化、醫療化的服務，為求鞏固其專業地位，專業人員對於障礙者能否從事工作活動的處遇焦點，往往普遍集中在關注於個人身體損傷狀況的評估與診斷，而進一步假定身心障礙者的狀態是不正常的，往往必須施以特殊安置或醫療復健的方式來進行矯治（吳秀照 2005；葉琇姍 2014a）。因此，在當時重建服務決策制定的過程裡，通常僅交由專業人員來主導進行，障礙者在其中並沒有參與的權利（Keith 1967）。在這樣的制度邏輯. 11. 如美國於 1958 年首先將庇護工場納入法律規範，庇護工場正式被視為是一個重建服務的機構，而在 1960-1980 年代大量設置。英國則是在 1944 年的身心障礙就業法(Disabled Persons Employment Act)中規定公部門須依法設立或提供庇護工場的就業機會。 12 Straus（1965）指出，當時在職業重建理念下所發展出的相關方案背後，主要受到來自於「人道主義」(humantarian)與「效用主義」(utilitarian)兩種意識形態的支持。然而，人道主義立場對於障礙者窮困處境的支持，卻也經常連結至效用主義觀點對於障礙者「可就業能力」 (employability)的解釋。因此，職重服務作為一種手段或目的本身之間的拉扯，也進一步影響著後續制度設計的發展方向。 11.

(21) 裡，診斷的方式與據此所提出的復原計畫、以及後續安排的重建程序，都主要是由那些醫療體系內部受過醫學訓練的重建服務專業人員所控制與規劃統籌。二、. 庇護工場的功能與特性. 隨著戰後以來「庇護工場」的大量設置，這項機構式服務則逐漸在各國職業重建的制度架構底下，被定位成為一個以「工作」(work)為導向的非營利機構，而在障礙者從事生產性的經濟活動之虞，於其中提供有職業訓練、醫療復健、教育養護等多元的重建服務規劃。目標是為身心狀態無法在一般就業市場中工作的障礙者所提供的一種另類的(alternative)、隔離的(segregated)與機構式 (facility-based)的就業環境（Samoy and Waterplas 1992; Martin 2001）。庇護工場的運作形態通常包含有下面幾種基本的核心特質。首先，工場內部的工作活動是相對容易學習與操作的，障礙者所從事的普遍屬於重複性高或者勞力密集的作業形態；其次，工場的環境也與一般的職場不同，經常帶有排治. 政. 大除(excluded)與隔離(segregated)的特性，這些特性一方面呈現在工作活動的設計. 立. ‧ 國. 學. 與工作環境的規劃上；另一方面則表現在員工的社會參與層面，庇護員工通常除了工場內部固定的職業重建與教育專業人員之外，很少有機會能與一般的非. ‧. 障礙者互動。並且，工場內部的階層(hierarchy)關係亦經常不同於由契約關係所. sit. y. Nat. 組成的一般職場，員工之間往往會出現因個人身份與狀態的差異而存在的從屬. er. io. 關係。換句話說，庇護工場內部員工之間的權力關係並不對等；最後，雖然庇. a. n. v l C 護工場涉及一般商業的運作與生產性活動，但障礙員工卻往往無法享有一般勞 ni i U. he. n g c h et al. 2007）。工所擁有的法定勞動權益的完整保障（Migliore. Visier（1998）根據工場內部障礙者的工作狀態(working condition)與勞動關係(labour relations)的差異，將歐美各國至今所發展出的庇護就業服務區分為四種主要的功能類型，分別為：（一）治療模式(The therapeutic model)：設立目的主要是在隔離環境中提供障礙者適當的訓練與經驗，期待服務對象能夠獲得未來在一般就業市場上的工作技能與態度。普遍出現在以服務心智障礙者為主的職業重建機構，庇護就業者的收入來源多半來自於政府補助，而非勞動所得。與「中間模式」一般被定位為協助障礙者日後轉銜至開放勞動市場的「過渡性」職業重建措施，服務對象與機構之間通常不具備正式的勞動契約關係。（二）中間模式(The intermediate model)：相較於治療模式而言，由於較強調障礙者工作產能的提升，故可以說是一種更偏向薪資就業模式的庇護就業機構。在服務對象的定位上，則不同於治療模式所強調的復健或服務功能，偏向「準員工」(quisi-employee)的性質，障礙者在工場內部扮演類似 12.

(22) 於實習生或學徒的角色，與機構之間的勞雇關係難以界定，通常會依照特別訂定的法制規範來監督管理。但在實際的狀況上，仍舊很少有障礙者擁有實質的勞動契約保障。另一方面，在員工收入的部分，則通常是由基本薪資的一定比例加上政府補助金所綜合而來的，一般較高於法定最低薪資。如德國庇護機構內所規定之障礙員工的薪資標準為：政府所設定之基本薪資，加上依據庇護員工生產力及品質評估所得之補充薪資而來的。（三）混合或雙元模式(The mixed/dual model)：同時存在有兩種模式的庇護就業型態。在此模式下，部分障礙者將被視為員工，能夠簽訂勞動契約或參與工會，但部分的障礙者卻不具有這些權益。因此，往往會容易出現管理上的特殊狀況，如障礙者從事相類似的工作卻獲得不同勞動待遇的問題。但一般而言，在薪資的計算上都是以最低薪資作為發放的基本依. 政治. 大據。如法國與西班牙兩地關於庇護機構所同時存在的兩種形式：「工作. 立. ‧ 國. 學. 協助中心」及「庇護工場」。在此模式下，通常允許庇護員工根據其當前不同的就業狀態，在不同形式的機構間進行轉換。. ‧. （四）薪資就業模式(The wage employment model)：亦可稱之為「延伸型13」. sit. y. Nat. (extended)就業方案。設立之目的在於提供障礙者長期的就業安置場所，. er. io. 使障礙者能夠在隔離的環境中運用其能力賺取勞動所得。障礙工作者通. n. al v 常與一般員工（如二度就業婦女、原住民等其他邊緣勞動族群）混合受 ni C i U. he. ngch 僱，障礙者的障礙程度也普遍較為輕微。一般來說，此類型的庇護工場都是歸屬於勞動部門所主管監督，服務對象與機構之間通常擁有明確的勞動契約關係（張彧 2014）。14 整體而言，上述的功能分類主要是源自於庇護員工在不同障礙需求、程度與類別等人力資本面向上的特殊性，所衍生而來的各種運作型態，這些因素對於工場的服務方式、人力資源的應用與經營成效等層面帶來許多限制。同時另一方面，這樣的限制也進一步凸顯出這類致力於服務輸送而存在的工場經營模式，相較於一般的商業組織而言，在涉及市場經濟的競爭原則下，很少能夠不依賴國家補助或社會捐款的支持而自我維存。作為一種「具備社會目標的特殊勞動市場」（周怡君、賴金蓮 2009），工場經營者往往必須在勞雇關係、重建. 13. 以服務時程的長短來概分的話，庇護工場也可簡略的區分為「轉銜型」(transitional)與「延伸型」(extended)兩類。相對於轉銜型所著重的短期技能培訓與工作態度養成，延伸型的庇護工場經常可見於針對心智障礙者所規劃的長期就業安置方案（Kregel and Dean 2002）。 14 唯部分國家（如美國）將此勞雇關係特別化，即庇護員工的法定薪資為「次基本工資」的狀況。 13.

(23) 服務與生產效益等多重的制度需求之間進行權衡，符合不同部門對於正當性的要求以換取外界的支持與生存的利基。然而自 1970 年代起，隨著各國福利服務輸送模式與障礙人權觀念的轉變，庇護工場所能夠產出的服務價值逐漸受到質疑，在政府對於整體人群服務產業的財務補助緊縮下，資源投入的參考依據往往建立在其有形生產力與成本效益的原則之上，工場因此被迫花費許多時間與精力在提供重建服務對於經濟效益提升的「證據」，使內部的專業人員逐漸缺乏足夠的條件與資源來維持價值導向的服務型態。此外，庇護工場的隔離特性也受到來自於「社會模式15」觀點的挑戰，障礙者開始試圖追求的是，成為一個具有自決能力的積極經濟主體，促進就業參與及其相關權利義務的提升，於是也就成為公民權實踐與社會融合的最佳途徑（Barnes and Mercer 2005）。即便如 Migliore 等人（2007）所提及的，許多庇護. 治. 政服務的倡議者認為，相較於開放性的就業市場而言，工場的封閉式環境更能夠大. 立為障礙者提供一個較為安全的替代選項，使障礙者在沒有創傷風險的狀況下工. ‧ 國. 學. 作與學習。然而，這樣的想法飽受當時由障礙者與專業人士所興起的權利運動. ‧. 的批判。於是，許多障礙權利運動人士對於「正常化」、「去機構化」等增進. sit. y. Nat. 障礙者社群社會參與的政治與制度訴求，便開始透過支持性就業的服務理念，用以回應障礙者社群對於回歸社區生活的期待。他們強調，傳統庇護工場的. er. io. n. 「隔離」情境所帶來的不平等現象，延續了障礙者所普遍存在的貧窮狀態，並 a iv. l C. n. hengchi U 且因此而限制他們在就業參與層面的自決能力，而組織本身的經營，事實上也. 經常因為資源來源的取得，而出現目標偏移的狀況（Scott 1967）。傳統的庇護工場似乎並不具備他們原先所聲稱的職訓或轉銜功能，不僅無法有效改善障礙者普遍受到忽視的就業權益，國家對於這些機構式服務的投資效益也顯得低落，其所提供的「安全」環境更往往是建立在「隔離」與「排除」的基礎之上，障礙者犧牲的是他們身為勞工的就業保障、生涯發展的自主性以及決策制定的參與協商空間（Samoy and Waterplas 1992; Kregel and Dean 2002; Migliore 2010; Cimera 2011a, 2011b）。. 15. 是由「英國生理損傷反對隔離聯盟」(The Union of the Physically Impaired Against Segregation, UPIAS)於 1970 年代所提出的障礙觀點，他們將「損傷」(impairment)與「障礙」(disability)加以區分，強調身心障礙者的處境是「社會建構」的，不是一種身體的狀態或特質，而是身體與環境之間無法調和的結果。 14.

(24) 整合性就業16理念的挑戰. 三、. 雖然國際間對於障礙者就業平等的權利意識很早就已經出現，如 1944 年「國際勞工組織」(International Labor Organization; ILO)就曾倡議障礙者應該與一般非障礙員工一樣擁有平等的職業訓練與就業機會。但真正帶來明顯變化的事件則是自 1970 年代起，在世界各地所興起的「去機構化17」運動與「正常化18」原則的發展，社會大眾在專業社群的反思與身心障礙團體的自我倡議下，開始. 政治. 大 2011）。就整體的變化趨勢關注障礙者回歸社區生活與就業的權利（Parmenter. 立. ‧ 國. 學. 而言，障礙者的就業權益及處境都逐漸獲得公眾的進一步關注。從而，庇護工場的運作形態，以及其在職業重建服務系統中的定位也跟著有所轉變。. ‧. 就美國的發展狀況來說，重建服務理論背後所蘊含的「工作整合19」(work. sit. y. Nat. integrated)理念，最初是以「支持性就業」(supported employment)的服務型態於. er. io. 1970 至 1980 年代左右被提出。由於社會大眾日漸對於障礙就業權益的重視，迫. n. 20 al 使聯邦政府重新檢視原先職業重建系統中的缺失，並針對整體制度設計進行修 iv. Un. Ch. engchi 正，從重視就業融合的單一面向，轉向強調「全面性」(holistic)的社會融合觀點。支持性就業就是其中用以增進重度障礙者在社區參與上的就業安置措施. （陳靜江 2003）。在此之前，隔離救濟式的庇護工場是職業重建系統中最廣泛被使用的一項手段，也是大多數重度障礙者終生的安置方式。另一方面，歐洲各國也在 1980 年代末期受到美國的影響，而開始推動中重度障礙者的支持性就. 16. 整合性就業包含有許多種不同的支持型態與特質，經常可以被等同於「社區化就業」、「融合性就業」或「支持性就業」等名稱，整體而言，此就業類型的共同特質為：（一）障礙者能夠在社區環境中與其他一般人共同工作；（二）擁有一般的合理薪資；（三）支持模式運作則為「先安置再訓練」邏輯（C. Jenaro, D. Mank, J. Bottomley, S. Doose and P. Tuckerman 2002）。 17 伴隨著西方國家自 1970 年代以來對於機構非人性化管理的揭露、障礙者社區生活權益的倡導，各國政府的身心障礙政策開始朝向逐步關閉減少機構式服務，以及障礙者逐步移出住宿機構的風潮。西方的障礙模式歷經重大的轉變，從大型機構式照顧，轉而朝向於社區內發展替代性的小型住宿或就業單位。 18 正常化原則最初源自於北歐地區，指的是一種試圖改變社會對於障礙者生活的想像，與對待障礙者的方式。該理念再引進北美後，受到美國學者 Wolf Wolfensberger 結合社會角色理論而發展出的「社會角色維持」觀點的影響，而自障礙者作為主體的公民權展現，轉向強調由他人所賦予障礙者的社會角色價值認定方式，較為忽略社會結構性壓迫的不平等問題（王育瑜 2012： 207-208）。而這種在本體論與認識論上的差異，也在後續的服務提供與政策規劃上，促成歐美兩地發展出截然不同的障礙就業政策系統。 19 工作整合的前提是相信人類具備有參與生產性工作的需求，認為工作能夠為其帶來健康及功能上的效果並且獲得生活與財務上的滿足，有助於社會整合。 20 如 1973 年的「復健法案」(the Rehabilitation Act)及其後續 20 年左右的修法過程，代表的是政府持續運用政策與法律規範的制定，來強調重度障礙者在各種社會參與層面的職業重建服務之重要性。也開啟了個別化的復健服務，讓職業重建服務邁向細緻化、客製化與人性化，融入障礙者人權精神的理念，重視障礙者的權益。（陳怡璇 2015：51）。 15.

(25) 業服務方案21。如吳秀照（2007）所指出的，愛爾蘭都柏林地區在歐盟社會基金的支持下，於 1988 至 1991 年所推動的「展途計畫」(Open Road Project)，即是透過職重專業人員與其他一般員工的協助，提供智能障礙者進入一般勞動市場的支持就業服務（p.153-154）。支持性就業服務理念的實踐起初是由美國部分大學特殊教育單位所推行的就業轉銜計畫開始，嘗試在一般性的工作環境中，雇用障礙者來進行工作活動。後來因為這些實驗性方案的成功，促使聯邦政府開始在國內挹注資金並推廣此種創新的就業模式，協助重度障礙者整合進入一般勞動市場中就業（Bellamy and Melia 1991）。支持性就業理念在各地的成功擴展，與當時普遍對於傳統隔離式職業重建服務的長期不滿密切相關。Whitehead（1979）即指出，作為障礙就業主要服務供給方式的庇護工場，除了轉銜功能的不彰，已經明顯無法滿足日漸增長的就政治. 大. 業需求22之外，支持性就業的模式更因為能夠大幅減少政府對於庇護工場的公共立. ‧ 國. 學. 投資，而獲得大多數處於財務緊縮之公部門的推崇。這些因素進一步促成了美國聯邦政府在 1984 年的「發展性障礙法案」(The Developmental Disabilities. ‧. Assistance and Bill of Rights Act in 1984)中，正式將「支持性就業」的服務規範，. y. Nat. io. sit. 並於 1986 年的「復健法修正案」(1986 Amendment of Rehabilitation Act)中針對其. n. al. er. 服務對象、就業安置場所、工時與薪資的內容做出規範（Wehman 1988; 轉引自. iv. Ch 陳靜江 2003），明確定義出「支持性就業」模式所強調的三項基本特質： Un engchi. （一）服務對象：支持性就業服務之對象必須以那些因障礙嚴重程度使其無法受益於傳統職業重建服務，而必須透過深入且持續之職場支持才能獨立工作之最重度的身心障礙者為優先。（二）工資所得：案主所獲得之工作必須是一份正式的、有薪給的工作。所謂正式的工作，是指全職或至少每週平均工作 20 小時以上之半職工作，而其薪資需符合「公平勞工標準法」(Fair Labor Standards Act)之要求，依其產能、工時，比照從事同等職務之非障礙員工，給予公平合理之待遇。（三）工作環境：強調在融合的工作環境工作。所謂融合的工作環境係指該身心障礙者要能與一般非障礙者一起工作。若該場所是安置一組身心障礙者一起工作，其人數必須不超過八人，且必須與非障礙員工有互動機會。 21. 「支持性就業歐洲聯盟」(European Union of Supported Employment, EUSE)在 1993 年成立，主要目標即在於推動障礙者參與職業訓練與就業的平等權利、影響歐洲各國的就業與社會政策、建立會員國間的資訊交流平台等。 22 Wehman 等人（1989）指出，當時庇護工場的轉銜率大約只有 12%，兩年後的成功率更降至 3%，此外，在他所提供的統計資料中亦顯示出，當時約有 50-90%的障礙人口是處於失業狀態，顯見庇護工場政策的成效不彰。 16.

(26) 常見的支持性就業模式主要有四種，分別為（花敬凱 1998a；陳靜江 2003；Parmenter 2011；張彧 2014）：（一）個別安置模式：透過「工作教練23」(job coach)陪同障礙者於社區競爭性職場中進行持續性的輔導與訓練，再根據其技能提升與適應狀況，逐步改變支持強度與形式，目標在於養成障礙者的獨立工作能力，並提供後續的長期支持。（二）群組模式(enclave model)：由職業重建專業人員將一組障礙者團隊（以 8 人為限）安置於社區內的企業之中，針對就業相關內容提供長期的支持與訓練。（三）機動工作隊(mobile crews)：由政 1 至 2治位職業重建專業人員帶領障礙者工. 大. 作團隊於社區中從事長期的契約性工作，或者以簽約的方式承包地方工立. ‧ 國. 學. 作，常見於清潔事業的承攬。. （四）企業安置模式：由製造商或承包商以企業化管理的模式，雇用障礙者團. ‧. er. io. sit. Nat. 對一或一對多的方式進行相關的職業訓練。. y. 隊與一般員工共同從事代工生產的業務，並運用職業重建專業人員以一. n. a. iv. l C 此外，2001 年由「國家職業重建服務計畫」(State Vocational Rehabilitation Un h engchi. Services Program)所修訂出的最終規範，其中更進一步明確指出庇護工場內的就業狀態，將被排除在就業成果(employment outcome)的計算之外。24美國政府繼而透過職業重建資金補助方式的調整，轉向支持工場提供障礙員工進入競爭性就業的相關服務，使其成為障礙者在重建過程中的過渡性職場，確立庇護工場的「轉銜」價值與服務定位（Kregel and Dean 2002; Migliore 2007）。Rogan and Rinne（2011）指出，這類以「社區」(community)作為基礎的整合性就業模式，繼而在國家政策與專業社群的支持下，逐漸取代傳統機構(facility)式的庇護就業服務，成為當時非營利組織經營者所普遍追求的服務發展趨勢與轉型方向。支持性就業模式的共同特質在於，它所採取的是一種「先安置再訓練」 (place-and-train)的實踐邏輯，而有別於傳統「階層式25」(step-wised)就業服務所強 23. 相當於國內的「就業服務員」一職。這樣的做法立刻引起當時正反兩方，針對障礙就業議題進行爭辯。支持者認為這樣的改變能夠增進障礙者進入整合性就業環境的可能性、消除競爭性工作的就業障礙、並且增進整體職業重建方案的責信(accountability)；反對者則指出，政府過度強調整合性就業的政策導向，將限制消費者的選擇、降低可供選擇的就業選項、造成部分障礙者無法獲得職業重建方案的適當支持，導致工場數量的減少進而帶來更多的失業狀況。 25 假定身心障礙者無法適應於一般就業環境，而將其先安置於隔離與保護的就業場所中施行職業訓練，待日後完成相關的治療或技能訓練後，方才進行日後轉銜安置的程序。但此種「先訓練再安置」邏輯已經逐漸被證實其實際轉銜的成效低落。 24. 17.

(27) 調的「先訓練再安置」(train-and-place)邏輯，背後所立基的理念亦來自於「社會模式」的障礙觀點，強調社區化就業的融合原則，提倡障礙者能夠在統合的環境中工作與生活，並反對傳統庇護工場機構式的隔離安置理念。支持性就業服務最初所主要針對的目標，同樣也是那些就業能力較弱而不足以進入一般勞動市場之中的中、重度障礙者，但相較於庇護工場，它是一種透過工作教練與其他職業重建專業人員的「持續性」協助，使障礙者能夠在開放的工作場所中獲得工作訓練與職場支持的就業型態。Wehman 等人（1992）甚至進一步強調，支持性就業的特質在於其所提供給障礙者的，應該要是一種工作(jobs)的型態，而非一項服務活動的形式，強調創造工作的機會，而非僅只是提供障礙者發展就業技能的服務而已（Wehman et al. 1992；轉引自 Jordán de Urríes 2010）。然而，周佳穎（2009）指出，雖然相關研究都一再顯示，支持性就業相較於庇護工場而言，擁有許多積極的正面特質，但在歐美各國多年來的實踐經驗政治. 大. 裡，支持性就業服務的成長實際上並未減緩庇護工場每年提供給障礙者社群的立. ‧ 國. 學. 服務數量。從而，許多學者也開始注意到，推動支持性就業服務時所面臨到的發展瓶頸（Cimera 2006, 2011a, 2011b; Rusch and Braddock 2004）。雖然在比較不. ‧. 同的就業服務型態以後，他們發現支持性就業服務的做法，在政策經費的成本. y. Nat. io. sit. 效益、障礙者的就業權益、薪資水平與職涯發展等面向上，無論服務對象的障. n. al. er. 礙類別，都明顯優於接受庇護服務的障礙者。然而，在許多層面上，庇護工場. iv. Ch 對於障礙者而言，仍有其不可取代的特性。如 Cimera（2006）認為，當支持性 Un engchi. 就業服務的做法，還未能提供社區中企業雇主足夠的合作誘因時，庇護工場提供的就業機會，可以確保障礙者接受相關重建服務的權利。此外，相較於其他類型的障礙者，心智障礙類的障礙者通常較無法適用於支持性就業服務的做法，過度強調就業轉銜與社區就業職場的理念，將影響到重度智能障礙者獲得就業的權利與機會。因此，主流觀點也逐漸同意庇護工場與支持性就業服務之間的關係，並非是相互矛盾的對立本質，而是能夠依據不同類型的障礙者需求，所提供的重建服務選擇。從而，部分學者也開始在既有的理論基礎上，發展新型態的就業服務理念。其中，如由 Nisbet and Hagner（1988）結合傳統支持性就業服務觀點與「生態模式理論26」所提出的「自然支持」(natural support)模式，將提供支持的來源，自專業工作者擴展至職場內部其他的共同工作者。從而弱化專業工作者在就業服務過程中的角色定位，藉以強調障礙者與所處職場內部之企業文化之 26. 陳靜江（1994）指出，生態模式理論主張職業重建服務應同時重視個人以及其與環境之間的互動關係，此處的「生態體系」意指包括個人與物理環境、社會經驗、社會心理與復健系統間的相互關聯（轉引自：國立臺中教育大學特殊教育中心 2007） 18.

(28) 間的彼此協調，以發展出具合作本質的工作內容。這樣的觀點事實上也顯示出實務界對於就業服務發展趨勢的轉移，從傳統支持服務模式所強調的，針對障礙者個人職業能力提升的要求，轉向更為重視個人特質與環境之間相互調適的過程，進而關注於跨部門合作關係的建立，將焦點放在個人、職務與整體就業環境之間的配合，職務再設計與相關的重建服務計畫的安排從而也應由職場內部其他員工、雇主、專業工作者與障礙者共同參與決策。花敬凱（1998b）指出，自然支持模式的發展，主要由下面四種因素所促成：（一）對於傳統支持性就業輔導員角色的再思考；（二）障礙者就業後職務轉換與在職訓練的需求；（三）障礙者與職場內部同僚互動關係及整體生活品質的考量；（四）法令政策的配合27。從而為了改善多數障礙者在接受支持性就業服務的安排後，所面臨到的現實就業困境與挑戰，自然支持模式對於傳統支持就業服務理論的修正，目的在於希望透過自然支持資源的建立，為障礙者營造一個理想的工作環境，並且利用職場本身的社會支持網絡，協助她們發揮政治. 大. 立. 與維持工作潛能。. ‧ 國. 學. 另一方面，受到社會模式障礙就業觀點的影響，傳統庇護工場的營運模式，也開始出現許多修正與調整。如 Whitehead（1986）在其研究中指出，事實. ‧. 上，許多傳統的庇護工場自 1970 年代起，受到上述支持性就業理念與實踐模式. y. Nat. io. sit. 的影響，部分的經營者開始嘗試將庇護工場結合社區化的經營型態。由於政策. n. al. er. 補助方式的轉變，當時的工場經營者為獲取資源，不得不開始增加轉銜服務以. iv. Ch 獲取政府方案的資源挹注，許多專注於提供長期安置的庇護工場，逐漸轉向強 Un engchi. 調轉銜至整合勞動市場的過渡性服務。然而，對於多數傳統的延伸型庇護工場而言，這種轉型的挑戰在於改變重建專業人員在就業服務系統內，所慣常使用的支持方式，從原先建立在工場內部的隔離控制型態，轉變為對於障礙者在社區中的工作支持。於此同時，有鑒於成本效益的低落，傳統庇護工場本身的經營能力也逐漸備受質疑，工場內部所使用的陳舊設備以及其經營管理技巧的貧乏，都被認為是導致工場商業運作效能不彰，以及障礙者工作權益和收入無法獲得保障的主要原因（Whitehead 1979）。對此，Greenleigh Associates 在 1975 年的一份研究報告中，就已指出當時多數庇護工場所共同面臨到的發展瓶頸，分別來自於：（一）工作品質與內容的貧乏；（二）內部工作配置的挑戰性低；（三）缺乏現代化的訓練工具；（四）缺乏具備競爭力的專業人員；以及（五）資金籌備的機制與來源鼓勵安置而非轉銜型態的服務方式。 27. 如美國於 1992 年提出的復健法修正案中，即明確界定自然支持的服務定位與角色，指出就業輔導員介入服務的目的在於：「促進自然支持資源在案主就業過程中持續與必要協助」（p.10）。 19.

當社會服務成為一種事業： 以台灣大型非營利身心障礙組織為例 - 政大學術集成

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