第四章 障礙就業服務場域的轉變歷程
第三節 系統轉型時期（2006-2015）
二、 企業化的庇護工場制度規範
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
哪裡？能夠去小作所、庇護工場還是社區化。這樣就很誇張啊，這與 職業輔導評量原來的精神不符，他原來是說你評量完以後是可以給第 一線的服務員去做參考或一種建議，可現在不是啊，現在變成派案，
你懂我的意思嗎？這也就是我們幾個人在反對的。所以現在很多的庇 護工場也有自己的一套篩選機制，你派過來是庇護工場，但我自己篩 檢完以後我不認可的我還是不會去收案啊。所以現在庇護工場不是保 證你一定能夠進來，你只要不夠我們合乎的最低標準，我們的評估你 沒有達到40分我們是不會收的啊。（20160510訪談稿）
這些由制度仿效與在地社會條件交融後所帶來的非預期結果，也進一步促 使國內職重服務系統朝向一種由勞政機關所主導的單一補助原則與服務標準。
從而，下文將進一步試圖說明的是，庇護工場中強調就業安置與生產功能的制 度設計，如何回過頭來影響整體障礙就業服務場域的發展，進而反映出公部門 主導下，制度變革後所帶來的非預期結果：社會發展邏輯的浮現。
二、 企業化的庇護工場制度規範
對於大多數的身心障礙組織而言，辦理庇護就業服務不僅能夠回應障礙族 群的就業需求，管理者多半也期望能夠在商業模式的經營之餘，為整體的組織 運作挹注正面的投資效益，藉由吸引社會大眾的目光來帶動捐款收入的成長以 及社會公益形象的塑造。然而，喜憨兒事件後續所引起的經營危機，卻暴露了 各界長期以來對於障礙就業服務問題的認知不足，更衍伸出非營利身心障礙組 織在面對國家社會福利民營化政策時的「代工」困境（張恆豪 2005）。
有鑑於此，蘇國禎（2009）指出，喜憨兒事件過後，由於庇護工場的就業 導向與勞政定位，導致經營門檻的提升，許多身心障礙組織開始重新檢視內部 承接的服務項目，不再貿然因競逐經費而投入庇護就業服務之中。100此外，部 分經營者也開始思考，如何在既有的制度框架之外，另闢其他的收入來源、以 及新型態的服務與合作管道，藉此強化機構本身的經營體質與正當性基礎。
從而，本文認為這些回應行動的出現，也進一步促使國內障礙就業服務場 域浮現出許多創新的經營型態。而追溯這股趨勢的源頭，則可以從庇護工場的
100 蘇國禎認為，這其中又以心智障礙類型的社福機構，受到的影響與衝擊最為明顯。一方面由 於心智障礙者參與在庇護工場內部的活動，雖是以「工作」作為主要的服務重點，但相關的服 務措施亦包含有職業重建、休閒服務、輔導諮商與醫療衛生等服務。另一方面，由於心智障礙 者族群在工作表現上的類化能力普遍較差，庇護工場往往是他們接受職業重建服務計畫中的最 終階段。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制度變遷開始談起，其中包含有內部成員組成、輔導政策、以及審核制度和評 鑑指標等制度規範層面的轉變。
事實上，在身權法的修訂對於工場營運提出明確的發展定位以前，由勞政 單位所主導的改造計畫，早已經在相關配套措施的執行過程裡，試圖探索出企 業化發展的可行性。若我們檢視2000年以來，障礙就業服務場域中的相關制度 設計，可以發現到從中央的勞委會到地方的勞工局，對此所一貫採取的政策立 場及態度。
首先，勞委會自2000年左右開始，就在強調「生產」與「就業」導向的論 述基礎上，對於由非營利組織承辦之庇護工場的經營問題提出解方（勞委會 2003）。除了直接針對機構從業人員開設企業管理等相關課程進行教育訓練 外，也間接地委託或補助民間管理顧問公司及財團法人，以技術輔導或資金協 助的方式，提供庇護工場在商業行銷上的相關資源。如蔡依倫（2010）所指出 的，在2003年至2006年間，勞委會便曾多次以協助社會福利領域的社會工作者 及庇護工場從業人員為目標，開設一系列如「身心障礙福利機構『資源開發與 行銷管理』課程」、「身心障礙者庇護工場營運人員訓練課程」等培力計畫
（p136-139）。同時，2004年時，勞委會更曾委託資策會辦理「全國身心障礙者 庇護工場產品推廣計畫」，企圖透過免費提供電子商務平台整合的方式，建置 並營運「庇護好站」成為國內身心障礙者庇護工場產品的專屬網頁，希望經由 該網站的行銷與推廣，使庇護工場所生產之產品可以經由聯合推廣的方式101， 增加其商品資訊在市場上的可及性來協助業者營運。
除此之外，勞委會更進一步在2005年時，將這種商業經營的能力與就業服 務的成效進行連結，強調工場的經營管理能力是障礙者就業權益的保障。從 而，在「考量庇護工場營運涉及就業服務、經營管理等多種專業技術，惟保障 庇護性就業者薪資等勞動條件，且庇護性就業者薪資多來自庇護工場營運所 得，兼考量營運管理非民間非營利單位專長。」（勞委會 2005；轉引自北市勞 重處官網）等緣由下，希望透過增列補助對象的方式，引進所謂「具備營運專 才之營利事業單位」，來改善庇護就業服務長期以來成效不彰的處境。因此從 上述的觀察裡我們不難發現到，在新法賦予勞政部門主導庇護就業服務以前，
勞委會對於旗下庇護工場制度的各項改造計畫早已依循著一般企業的經營管理 邏輯在進行著。
從而，接續在身權法通過以後，新法對於庇護工場定位的確認，以及後續 各項管理規範的制度化，只是更加強化了2000年代初期以來，勞政機關對於庇
101 2006 年該網站更成立產品品牌「S-he Goods」，試圖進一步推廣行銷庇護工場商品（勞委會 2009）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
護工場企業化發展的期待。並且，延續上一時期所開展出的民營化契約關係，
2008年以後欲辦理庇護工場的身心障礙組織，都必須經過地方政府的立案通過 後，才可正式營運並提供服務。勞政部門定調的經營管理邏輯，繼而再一次透 過評鑑機制與補助原則等制度規範的要求，落實於行政分工體系下的層層審核 關卡之中。因此換句話說，2000年代中期以後，組織經營者自提出立案申請的 那一刻起，就得先後面臨主管機關如同對待一般企業的管理方式而設立的補助 門檻，以及後續定期施加的評鑑壓力。
以本文的研究範圍、國內庇護工場分佈數量最多且就業基金及資源最豐富 的台北市來說，在其年度補助原則中，即指出「辦理單位應具備完善的商機評 估、市場競爭力，並能提出長期經營策略與行銷計畫，以提昇庇護工場營運效 益。」（北市勞動局 2009）。進一步查照2009年至今所公布的「庇護性就業服 務類型方案審查評分表」，從審查項目的配分標準以及重點說明中也都可以發 現到，勞政部門不但已將庇護工場的財務規劃及市場行銷策略等經營管理面 向，視為等同於就業服務成效的審查重點。同時，該評分表更明確地一一針對 其中經營策略、人事管理、行銷策略及風險管理等細項進行審核（表九）。
‧
‧
資料來源：勞動力重建運用處，2009-2015
另一方面，在工場評鑑指標的部分，地方政府的評鑑依據則主要參考自中
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
工場，更試圖透過直接引介「企業管理專才」進駐的方式，作為改善工場普遍 經營不善的解方。如2009年的規定裡，在專業服務人員之外，另行增設「業務 行銷員102」一職，專門負責提供業務拓展及產品行銷等相關事項的執行，使原 先在舊規定裡可兼任業務行銷之主管人員的權責得以區別。同時，在基層執行 的部分，如以北市勞工局每年所公佈的「身心障礙者就業促進服務方案補助原 則」為例，其中也明確指出申請者可以「提升庇護工場市場競爭力及營運績 效」為由「另行再申請1名營運人員」。顯見勞政單位對於人員設置規定的修 改，便是期待透過機構內部營運人員的增設，直接地將商業行銷的精神與邏輯 引導至庇護工場的實務領域之中，藉此強化業者的工場經營能力，確保障礙員 工的就業權益。
從而，2015年底針對身權法第三十六條所提出的修正案，更明確地延續了 勞政部門自2000年代初期以來一貫的政策邏輯，試圖以強化庇護工場本身的經 營能力，期待機構商業化程度的提升能有效增進就業服務供給的品質，其修法 的具體條文分別為：
（一） 經營及財務管理。
（二） 市場資訊、產品推廣及生產技術之改善與諮詢。
（三） 員工在職訓練。
（四） 其他必要之協助。
這種強調商業化發展的企業經營邏輯，也改變了庇護工場在整體職業重建 服務系統中的角色定位與功能意義（見圖七）。對於承辦業務的非營利組織經 營者而言，庇護工場的服務性質逐漸與支持性就業有所重疊，雖部分地補足了 原先存在於支持性就業與庇護性就業之間既存的服務空缺103，但也造成許多就 業能力不足者，更難以自照顧機構轉銜到就業服務的範疇之中：
因為你現在把庇護工場搞成這個樣子，等於是社會企業了，那工場我 等於說是有營運的壓力，我如果是找一些能力很差的我根本沒有辦法 營運啊……現在有一個問題，你庇護工場可以聘為一般性的員工，聘 為我的支持性就業對不對？現在沒錯是有很多的庇護員工是在支持性
因為你現在把庇護工場搞成這個樣子，等於是社會企業了，那工場我 等於說是有營運的壓力，我如果是找一些能力很差的我根本沒有辦法 營運啊……現在有一個問題，你庇護工場可以聘為一般性的員工，聘 為我的支持性就業對不對？現在沒錯是有很多的庇護員工是在支持性