第四章 障礙就業服務場域的轉變歷程
第二節 制度建構時期（1996-2005）
五、 庇護工場制度的重新定位
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五、 庇護工場制度的重新定位
何以位於制度化過程中結構交匯處的庇護工場制度，會在喜憨兒事件之 後，朝向以經營管理導向為主的發展方向，勞政單位的行動邏輯是其中的關鍵 要素。首先，面對身保法公佈以來庇護工場模糊的定位問題，勞委會其實早在 2003年的「促進身心障礙者就業中程計畫」中就已對此提出分析，認為：
提供現行庇護工場或是提供庇護性就業服務之單位，多依據身心障礙 福利機構設立辦法結合支持性就業服務之模式，並非以生產訴求為取 向，結果只能以小額、零散式的買賣方式進行，無法提昇收益。另外 經營人員鮮少行銷背景領域人才，因此不易建立行銷管道，致機構成 本難以負荷，所以多數機構仍需仰賴政府補助以維持機構營運。又庇 護工場或庇護性就業多由身心障礙團體或機構推行，所以其與身心障 礙者非屬僱用關係，不但身心障礙者無法享有『勞動基準法』保障和 勞健保等相關福利，在產品輸出至政府部門時，機構或團體也會因為 無法符合『政府採購法』的資格標規定，而損失訂單；庇護性就業於 法源、貨源、行銷管道等均需要政府強力的介入。92
換句話說，從上述的分析結論裡可以發現到，勞委會實際上已將現行庇護 工場的問題主因定調為，應歸咎於機構經營的「生產」與「就業」取向不夠明 確，導致多數的工場營運必須仰賴政府補助才能維持正常。同時，勞委會亦對 此提出解決之道，認為政府有關單位皆應積極針對庇護性就業服務的法源、貨 源與行銷管道等層面進行改善。
從而勞委會自2003年起，為了擬定配套措施，便曾多次主動邀集各部門主 管機關與民間團體，召開會議針對該項制度內容的規劃方向進行討論。並且進 一步成立跨部門的「庇護工場工作小組」與「修法小組」，試圖參考鄰近國家 經驗，於國內推動合適的庇護工場發展方向。2004年時，在民間團體的提議 下，建議在法定名稱上，將「庇護工場」等同於「庇護性就業」，並全面改為 勞政部門所主管，除產能核薪外，一律適用於勞雇關係及勞動基準法的規範。
進而藉此將就業與照顧及醫療系統分流，使日間照顧、職業陶冶或職能治療等 服務業務的權責回歸到衛政單位底下進行。該項建議的提出，也促成了次年歷 經四個月三次會議的密集討論，於2005年底達成初步共識：正式將「庇護工
92 底線部分為本文所劃
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場」統一定位為勞政機關所主管。惟考量當時將近四分之三的數量係屬於福利 型工場，並無相關勞動權益的保障問題，如一時之間需適用勞動法規，則大部 份社政主管的庇護工場將被迫面臨轉型的挑戰。因此，在各部會的協調下，暫 時同意沿用現階段不同類型之庇護工場，待日後相關的配套措施與銜接服務建 置完善以前，可維持採取融合的方式辦理，但必須將服務對象的評估指標界定 清楚，以避免資源的重複利用（周惠玲、唐昌豪 2007）。
然而，大約同一時間所爆發的「喜憨兒事件」，使身心障礙員工於工場內 部的薪資福利、以及庇護工場的經營屬性等議題備受矚目，進而掀起各界對於 庇護工場定位問題的廣泛討論。一方面，在該事件中民意代表指控喜憨兒基金 會自2003年起開辦餐廳至今，已向勞工局領取就業補助案及開辦費用上百萬元 款項，卻在與公部門簽訂的契約規範中，無法詳載與交代盈餘使用及分配的明 確流向；另一方面，部分家長團體也質疑機構為何在餐廳擁有高額營收的情況 下，未能善待場內的障礙員工，仍提供其不符合一般勞動者最低薪資水準的每 小時66元待遇，認為基金會疑似有圖利與剝削之嫌。93
事件爭議的延燒，不僅凸顯出庇護就業服務所涉及的面向包含了庇護工場 定位及服務對象障礙程度、類別與需求的差異性等問題，亦促使行政部門在制 度規劃上進一步需考量到工場在商業經營層面的成本效益，以及社會大眾對於 機構經營者的責信(accountability)問題。因此也由於牽涉的議題廣泛，勞委會隨 即在事件爆發後，委託專家學者及實務工作者，針對庇護就業服務的發展進行 相關研究，以此作為後續的修法依據，據查當時的研究結果提出下列四項建 議，而在這些建議中也是首次出現有關於庇護工場與「社會企業」之間關係定 位的討論（李崇信、陳淑蘭 2006；轉引自周怡君 2012）：
（一）社政與衛政下之庇護工場在尚未制訂配套措施前，不宜貿然中 斷服務或切割。
（二）勞政下之庇護工場可以區分就業勞雇關係與訓練服務之學員關 係。
（三）政府應該另外進行有關「社會事業」相關立法，增加障礙者就 業選擇。
（四）將庇護工場分為社會企業、庇護就業安置、職能強化、職場見 習四種類型，並依據四種庇護工場之差異重點，提供不同形式 之補助、獎勵、評鑑與服務標準。
93 劉開元，2005，〈剝削喜憨兒：時薪 66 不如外勞〉。聯合報，10 月 5 日。
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同一時間，為了回應社會大眾高漲的輿論壓力，勞委會也進一步在行政院 的核定下，正式對外宣布將庇護工場定調為「薪資就業」模式（Visier 1998），
亦即工場的運作該以障礙者的就業安置為目標，除需重視機構的營運產能外，
也應與障礙員工之間具備正式的勞動契約關係。從而，周惠玲、唐昌豪
（2007）指出，自此「庇護工場歸勞政主管，庇護工場即為提供庇護性就業之 場所，屬於身心障礙者就業類型之一種，應有勞雇關係，適用勞動基準法及其 他勞動法規。薪資方面，障礙者依產能核薪，得不受基本工資限制。」此外，
也須進一步修正身保法中關於「障礙者至庇護性就業安置前得接受最長2年職業 能力強化，期間不適用僱用關係，但應發給獎勵金。」的規定。故社政單位與 衛政系統從此時起，便不再是庇護工場與其他就業服務模式的管制機構。
六、小結：
首先，在這一節裡，從上述制度規範的變化以及不同類型組織行動者的介 入影響過程中，我們可以發現到，由於受到上一個時期障礙權利運動的影響，
在這個階段裡，以勞政單位為首的政府部門為回應社會模式的障礙觀點，在身 心障礙相關團體的監督及參與下，積極地推動各項法令規範，以確保障礙者能 夠擁有就業參與的機會，而身心障礙組織也在這樣的過程裡，發展出一套與公 部門之間協力合作的服務輸送模式。在此，與前一階段明顯不同的是，受到民 營化與地方自治政策的影響，既存的身心障礙組織不再像過去一樣，必須大規 模地從事體制外的社會運動。在非營利障礙組織的功能分化與策略聯盟關係 下，他們不但成為就業服務業務的主要供給者，更透過體制內部的政策倡議管 道，以及「就業基金專戶」與職業重建相關制度的支持，對於障礙就業服務的 發展具有實質的影響力。
因此，我們可以在這個階段裡觀察到，身心障礙者的就業權益議題成為該 時期不同行動者的關注焦點，社會模式之障礙觀點的實踐，從而被期待藉由身 障者就業促進政策的落實來完善。建構一個符合身障者生命歷程的多元化服務 措施，不僅是非營利身心障礙組織所期盼達成的社會使命，也成為各級主管機 關重視的政策目標。
然而，存在於民間機構中長期累積下來的機構式服務及其理念思維，卻也 在這一波創新制度的在地化實踐過程中持續影響著相關制度內容的設計，庇護 工場成為多元制度邏輯的結構性交匯所在。從而，筆者也將在下面的章節裡補 充說明，在公部門為求有效管理而提出的民營化契約規範下，如何促使勞政部 門出現有將就業服務的成效連結至組織的經營管理效益的傾向。
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整體來說，自此階段起，以公私協力為基礎的職業重建服務制度，正式成 為我國就業服務系統的主要發展模式，依此所建構起的各項服務措施雖吸引了 身心障礙組織的大量投入，但一方面在制度建構的過程裡，由於國內在地的脈 絡因素，而導致不同服務模式發展背後潛在的矛盾關係日益浮現，為承辦就業 服務的非營利機構業者帶來經營管理層面的危機與挑戰；另一方面，受到民營 化契約規範的影響，民間團體對於政府經費的競逐與社會責任的履行，也進一 步促使在這個階段裡的身心障礙組織，不僅需具備照顧服務的專業，他們同時 也在地方政府資源的輔導下，大量地承接其他相關的障礙服務業務，而紛紛朝 向多元化與在地化的經營型態。
其中在庇護工場的部分，也因為該項服務的經營勢必涉及到商業模式的運 作，故過往致力於提供福利服務專業的非營利身心障礙組織，也逐漸在社福專 業之外，被迫發展出相應的經營管理能力。因此，隨後喜憨兒事件的爆發，進 而也迫使許多辦理庇護就業服務的機構團體必須面臨轉型的問題，這種經營者 角色的轉換成為庇護工場制度化過程裡意料之外的發展結果，偏離了原先制度 建構的目的。從而在下一個階段中，不同行動者為了滿足身障族群的多元需 求，一種更為強調社會發展邏輯的制度建構主張與組織經營策略逐漸浮現檯
其中在庇護工場的部分，也因為該項服務的經營勢必涉及到商業模式的運 作，故過往致力於提供福利服務專業的非營利身心障礙組織，也逐漸在社福專 業之外，被迫發展出相應的經營管理能力。因此，隨後喜憨兒事件的爆發，進 而也迫使許多辦理庇護就業服務的機構團體必須面臨轉型的問題，這種經營者 角色的轉換成為庇護工場制度化過程裡意料之外的發展結果，偏離了原先制度 建構的目的。從而在下一個階段中，不同行動者為了滿足身障族群的多元需 求，一種更為強調社會發展邏輯的制度建構主張與組織經營策略逐漸浮現檯