第四章 障礙就業服務場域的轉變歷程
第三節 系統轉型時期（2006-2015）
三、 另類的就業職場
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與庇護性之間重疊的部分，那你把他聘用在庇護工場也 ok 的嘛，可是 他現在變成說要把庇護工場的人全部都滿起來，每一個人都是支持性 就業了，因為每個人的薪資都是達到一般薪資。那這樣庇護工場就不 見了啊，這樣做就沒有庇護工場了。（20150528 訪談稿）
圖七：身心障礙者就業服務的輸送系統概念圖（2007-2010）
三、 另類的就業職場
然而，庇護工場的企業化發展，卻也帶來許多問題。如周怡君（2012：
30）指出的：「……『身權法』修法的立基點雖然是為了避免機構剝削障礙 者，但卻在行政部門以一般企業經營與管理的思考邏輯對待勞動者與經營者皆 為弱勢的庇護工場情況下，走向最低度的國家介入、市場化與市場競爭、就業 解決社會問題的新自由主義邏輯，造成了以資本主義社會運作的方式解決因資 本主義所產生的障礙者就業問題，導致障礙者更大的勞動機會與自我實現機會 被剝奪，迄今已逐漸呈現值得關注的社會結果……」也就是說，這種立基於肯 定障礙者就業能力的做法，雖與障礙者社群所提倡之社會融合的觀點有所交 集，但過份強調勞動市場的參與，以及企業經營和成本控管等市場邏輯，都讓 國內庇護工場制度的發展，乃至於整體就業服務內容的規劃，逐漸呈現出目標 偏移的狀況。
以2010年庇護工場的招收情形來說，全國庇護員額所能提供的服務量僅約 1500名，這個數字除了明顯地遠低於當年度智能障礙、自閉症、慢性精神障礙 與多重障礙者總計約22.99萬的人口數外。同時，從這份內政部所公布的「身心 障礙者生活狀況及各項需求評估調查報告」資料中，我們也可以進一步依據其
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調查統計的結果進行推論：由於該年度具備勞動力之成年身心障礙族群的失業 人數達24492人，而其中約有12.9%的失業者希望政府提供庇護性就業服務。因 此，換算之下便可得出約3160人，為該年度擁有庇護就業需求卻無法獲得滿足 的人數，顯見當前的服務供應量難以負荷障礙者大量的就業需求，導致部份具 勞動力的障礙者無法獲得就業需求的滿足，而職評的篩選機制以及企業化的經 營管理標準則可能更加劇目前這種供不應求的現況。此外，勞委會於2009年出 爐的「身心障礙者庇護工場服務狀況調查報告」中亦曾指出，現行庇護員工的 障礙程度統計，有普遍以輕、中度的障礙者為主要服務對象的趨勢，約佔總體 員工比例的85%，重度障礙者的人數卻佔不到一成五的比例，相較於2006年所 做的調查而言，輕、中度的庇護就業者約佔總體人數的74%，成長了約一成的 比例（勞委會 2009）。
由此可見，庇護工場所能提供之服務，不僅在數量上未能滿足障礙者的就 業需求，且在對象上也逐漸遠離原先設定的目標族群。因此，這些朝向商業化 經營方向發展後所帶來的問題，也進一步促成了2011年由立法院所召開的「庇 護工場定位問題及經營困境」公聽會，該會議邀集各部會主管人員、相關庇護 工場經營機構、以及包含殘障聯盟、智障者家長總會等倡議及服務型團體在內 的非營利身心障礙組織約七十餘人參與，共同針對庇護就業的發展困境研擬對 策（苦勞網 2011a）。此項會議最終得出的建議結論大致上可以具體歸納為兩 大方向（陳節如、賴士葆、徐少萍委員辦公室 2011；轉引自苦勞網 2011b）：
（一） 完善國家對於庇護工場的政策支持與介入方式：
首先，為了避免「職業重建輔導評量」成為障礙者的就業障礙，應重新檢 視職評在就業服務與行政機制中的角色定位，並盡快規劃出適當的「轉銜 措施」，以紓解庇護者的就業需求；其次，中央應督促地方政府建置完善 的庇護工場評鑑、獎勵及補助制度，如督促尚未制定「身心障礙者庇護工 場設立管理及補助要點」之縣市政府，應儘速制定與執行，並且在制度規 範的訂定上，應注意避免過度偏重於「經營績效」的面向；最後，亦應改 進公部門對於庇護工場產品和勞務的採購規範，如針對招標程序的修正等 議題，邀集各部會儘速研擬相關辦法。
（二） 針對庇護工場的功能及類型進行細部規劃與分類：
主張應將庇護工場內部員工的服務，朝向「庇護就業」及「職業訓練」兩 種不同的就業模式來進行規劃，並針對其中勞動條件、薪資來源、職訓期 限、輔導人員配置及職場區隔等相關規範訂定不同的標準。必要時則可以 連結不同部門的資源來填補勞政的服務空缺，如結合社政體系發展「社區
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日間作業設施」（簡稱小作所）服務，或者是由勞委會發揮平台中介角 色，以「特例子公司」的方式，鼓勵一般公司行號投入身障就業領域。
從上述所歸納的兩點結論可以得知，庇護工場是否能夠多元化的發展仍是 各界最關注的議題，這些制度修改的建議事實上也呼應了身權法修法前由專家 學者所得出的研究結果，即指出庇護工場的發展應「分為“社會企業”、庇護 就業安置、職能強化、職場見習四種類型，並依據四種庇護工場之差異重點，
提供不同形式之補助、獎勵、評鑑與服務標準。」（李崇信、陳淑蘭 2006）唯 此次的修法建議更為具體的指出，其前提是以就業型庇護工場作為核心，向 前、後擴展服務的範圍，以符合身障者就業所可能面臨到的不同需求。從而，
我們可以觀察到，勞委會自修法後陸續推出的「職場見習計畫」、「小作 所」、以及「特例子公司」等創新的服務方案，都是建立在前述的基礎上，用 來補足庇護工場企業化發展所出現的服務缺口。正如一位曾參與在公部門政策 倡議行動的非營利組織管理者所指出的：
因為經營庇護工場已經變成是一種僱傭關係了，不是以前的學徒、訓 保的觀念，那有一些過去時代能力較弱的就必須回歸社政底下的小型 作業所或者是身障照顧機構，但是身障機構很多現在也都是滿額的狀 況，他要進去也不容易，因此除了小作所以外，也有些人提出應該要 有職場見習的方案。（20150528訪談稿）
（一）職場見習：
事實上，勞委會自2009年起，就在身心障礙者權益保障推動小組的決議 下，為因應障礙者對於職場適應與探索學習的需求，辦理「身心障礙者庇護性 就業職場見習計畫」。該計畫的提出，肇因於新法取消了原先在工場內部所能 提供的最長兩年期的「職能強化」方案。因此，公部門試圖在庇護工場業者自 行評估服務量的前提下，由地方政府推介個案並補助辦理，使就業型的庇護工 場能夠在專注於生產與經營之外，額外提供障礙者短期的就業前職業訓練及職 能強化服務。
然而，從見習計畫的執行狀況來看，我們也可以發現到制度建構以後所擁 有的僵固性。根據勞委會在計畫執行次年所做的調查結論（2010：41）指出，
由於該項見習計畫的規定，是將障礙者的見習人數視為工場員工之外的額外配 置，見習者不僅不受到勞基法的保障，亦無明確的留用機制。同時，該計畫也 未能確實補助庇護工場業者，在執行相關業務時所需另外負擔的人事成本與工
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安風險。因此在無適當誘因機制的情況下，見習計畫本身的運作邏輯明顯與改 造後的工場制度所偏重的商業經營邏輯相互衝突。這造成的結果是，一方面，
身心障礙者參與意願低落，另一方面，庇護工場的承辦數量也普遍不高。從該 年度的統計資料顯示，原先由勞政單位所推估的全國見習額度約為119人，但實 際執行的成果卻僅有15家業者104提供的約70位見習名額，服務達成率僅為 58.8%，年度結束見習者共計63人105（勞委會 2010）。
推動職場見習所面臨的問題，正如李正雄（2015a：217）指出的：「職場 見習屬於訓練和職業陶冶屬性，職場見習生通常就業能力不足，無法通過入場 評估的最低標準，若建立此制度，增加產能提升的不確定性，影響庇護工場產 出。又職場見習目前在勞政單位中的法規裡，並無賦予其法律定位。」因此，
在新法將庇護工場定位為「就業職場」以後，政府對於業主僱傭關係以及經營 管理的要求，間接地促使工場必須在成本效益的考量下，排除掉職業能力較差 的障礙者，而同理這樣的狀況，自然也成為職場見習無法在庇護工場中順利推 動的主要原因。
從而，在見習計畫執行成效普遍不佳的情況下106，同時期結合社政系統所 推動的「小型作業所」以及後續由勞委會與經濟部共同引進的「特例子公司」
等相關的實驗性服務方案，進一步在勞政邏輯的主導下獲得大量關注。
（二）社區日間作業設施107：
根據2006年勞委會的統計，在庇護工場尚未統一歸屬於勞政以前，庇護工 場的經營絕大多數是由社政單位所主管，總計有88個之多，佔當時全國128個計 劃中大約69%的比例。這些由社政所轄之庇護工場的經營，是以培養身心障礙 者職業態度、技能及訓練作為主要的功能，亦即重視的是職業重建服務的訓練 成效。因此，當2007年身權法通過以後，原先由社政所主管之庇護工場業主，
便直接面臨是否選擇轉型的挑戰。依據2009年勞委會所做的調查研究指出，該
104 由於其中台北市有 1 家庇護工場截至 2010 年 7 月止，因仍未收到合適個案而撤案，故在此
104 由於其中台北市有 1 家庇護工場截至 2010 年 7 月止，因仍未收到合適個案而撤案，故在此