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社區公益空間結合長照服務模式之研究

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學商學院經營管理碩士學程 高階經營班文化創意、科技與資通創新組 碩士論文. 社區公益空間 結合長照服務模式之研究. 指導教授:黃正忠. 研究生:李友忠. 博士. 撰. 中 華 民 國 一 百 零 五 年 元 月.

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(5) 謝. 誌. 歷經二年漫長的蘊釀及人事更迭,總算交出這份遲來的寫作,謹以微不足道 的研究成果,敬獻給無緣共享的. 父親,除了完成老人家生前殷殷的期許,取得. 遷台家族第一張碩士學位,更期望以這份研究為基礎,開拓國人長期照護的優良 環境及福祉,未來能以創新創業的成果,告慰. 先父在天之靈。. 本研究主題的發想,源於政大 EMBA NPO 論壇的長期參與及關注,以及修習 政大商管特色課程「企業社會責任」 ,受惠於黃秉德教授及黃正忠教授聯合授課的 雙重加持,重新體悟 NPO、SE、CSR 及企業永續的重要內涵及關聯性。. 2014 年啟動初期,洽逢秉德老師接任 EMBA 執行長公務益加繁忙,復加以 高齡父親健康違和,必須經常南北往返,以致論文進度擱置;正當父喪圓滿準備 重新啟動之際,上天開了天大的玩笑,執行長在全國 EMBA 馬拉松賽事中無預警 昏迷,原訂偏鄉社區營造研究計劃喊停,意外地觸發長照服務的研究主題。. 由衷感恩正忠老師臨危授命,在關鍵時刻伸出援手,提供密集熱誠的指導, 使得研究得以順利產出,同時感謝口試委員李永展教授逐章悉心斧正,提出豐富 專業審閱意見,最振奮的是秉德老師在卸任執行長前一刻出現,親臨口試指導令 人十分感動;感謝 EMBA 諸多學長姐及文科資創 102 級同學打氣勉勵,研究夥伴 陳益乾博士及王獻堂齊心努力;學長張晉賢博士提供研究諮詢,李姵儀學姐提供 雙北公益空間、長期照護、公共托老相關資訊,使得研究內容更趨豐富完善。. 最後特別感恩親愛家人支持,歷經先父中風及癌末安寧照顧,感謝老弟友義 常年悉心照顧,內人慧中辛勤持家,讓我安心完成人生有意義的里程碑! 102 級文科資創組 李 友 忠 謹誌於中華民國一百零五年元月. i.

(6) ii.

(7) 摘. 要. 本研究聚焦「在地老化」議題,提出「社區公益空間」結合「長照服務」的 營運構想,研究主軸為「檢視公益空間現況、開拓長照服務未來」 ,探討政府現行 法規及施政方針,是否足以契合「長照基金」規劃推動的「小規模多機能」空間 運用,有沒有機會產生新的商業契機?是否結合產官雙方各自優勢,異業合作成 為新的營運服務模式?透過問卷調查結果觀察分析,以及運用「營運模式地圖」 沙盤推演,研究者提出具體完整的研究及解決方案。. 一般民眾或者多數老人居住的地區,大都位於土地分區的住宅區內,形成鄰 里為界的有形或無形社區,未來任何公益空間的釋出及運用,都可以「鄰里」為 中心加以聚合,成為「社區長照服務聚落」。呼應長照基金資源建置所提出: 社區式日間照顧服務單位,以及小規模多機能等整合式服務,透過社區公益空間 活化,建構整合式長照服務,滿足衞生福利部所提:一個機構同時提供民眾多元 服務「臨時住宿、日間照顧、居家服務」之需求。. 最後透過空間與服務的對話,包括活用社區公益空間+聚合長照服務需求+ 對接服務資源活水,運用營運模式地圖九大關鍵要素,依序探討價值提案、目標 客群、基礎設施,以及財務可行性等四個構面,結合社會企業經營理念,進行營 運模式推演;結論依據社區長照服務平台之營運模式地圖,列舉五種可能的服務 模式運用,並於建議中呼應企業永續發展精神,在於追求「社會、經濟與環境」 三面向的均衡發展,提出未來研究發展的可行建議。. 【關鍵詞】 社區公益空間、公共空間、共享經濟、社會企業 高齡友善城市、在地老化、長照服務、營運模式. iii.

(8) iv.

(9) 目. 錄. 謝. 誌 ......................................................................................................................... I. 摘. 要 ....................................................................................................................... III. 目. 錄 ........................................................................................................................ V. 表目錄 ...................................................................................................................... VII 圖目錄 ....................................................................................................................... IX 第壹章. 緒. 論..................................................................................................... 1. 第一節. 研究背景與動機 ............................................................................. 1. 第二節. 研究問題與目的 ............................................................................. 4. 第三節. 研究方法及流程 ............................................................................. 7. 第貳章. 文獻及個案探討 ..................................................................................... 9. 第一節. 社區公益空間的根源 .................................................................... 10. 第二節. 長照服務的資源及需求 ................................................................ 28. 第三節. 健康的高齡友善城市 .................................................................... 36. 第四節. 社區公益空間案例........................................................................ 44. 第五節. 有關營運模式地圖的修正 ............................................................ 49. 第參章. 研究方法 ............................................................................................... 55. 第一節. 問卷之設計原則 ........................................................................... 55. 第二節. 營運模式地圖簡介........................................................................ 57. 第三節. 研究限制說明 ............................................................................... 70. 第肆章. 研究調查結果分析 ............................................................................... 71. 第一節. 調查結果與分析 ........................................................................... 72. 第二節. 問題發現與研究 ........................................................................... 84. 第伍章. 營運服務模式之建立 ........................................................................... 87. 第一節. 空間與服務的對話........................................................................ 87. 第二節. 營運模式地圖推演........................................................................ 95. 第陸章. 結論與建議 ..........................................................................................107. 第一節. 研究結論 ......................................................................................107. 第二節. 研究建議 ......................................................................................111. 參考文獻 .................................................................................................................113 附錄一 問卷表單內容 ............................................................................................117. v.

(10) vi.

(11) 表目錄 表 1-1:聯合國高齡社會分級定義 .................................................................. 2 表 1-2:長照基金資源建置的十大用途 ........................................................... 6 表 2-1:台北市住宅區使用分區 vs 使用分組對照表 ....................................... 24 表 2-2:各縣市長照服務機構統計表 ............................................................. 33 表 2-3:新北市辦理日間照顧機構名單 ......................................................... 34 表 2-4:長照服務資源機構分類表 ................................................................ 35 表 2-5:長期照顧十年計畫服務項目與補助內容 ............................................ 39 表 2-6:友善關懷老人服務方案第二期計畫項目 ............................................ 40 表 2-7:新板特區公益空間使用現况 ............................................................. 46 表 3-1:五大目標客群區隔 .......................................................................... 60 表 3-2:創造價值的要素 ............................................................................. 62 表 3-3:五種通路階段 ................................................................................. 63 表 3-4:六種顧客關係 ................................................................................. 64 表 3-5:關鍵資源類型 ................................................................................. 66 表 3-6:關鍵活動種類 ................................................................................. 67 表 3-7:關鍵合作夥伴類型 .......................................................................... 68 表 4-1:員工人數 vs 資本額統計 .................................................................. 76 表 4-2:公益空間共享價值議題之總體需求評分 ............................................ 84 表 4-3:公益空間結合長照服務之總體贊同度 ............................................... 85 表 5-1:友善關懷老人服務方案第二期 五大目標參與程度建議 ...................... 92 表 5-2:友善關懷老人服務方案第二期 優先參與策略項目 ............................. 93. vii.

(12) viii.

(13) 圖目錄 圖 1-1:開放空間不開放的媒體報導 ............................................................... 3 圖 1-2:研究流程圖 ...................................................................................... 8 圖 2-1:第貮章研究流程圖 ............................................................................ 9 圖 2-2:全人口失能率 ................................................................................. 28 圖 2-3:育齡婦女平均生育子女數 ................................................................ 29 圖 2-4:長照服務資源地理地圖 ................................................................... 32 圖 2-5:高齡友善城市八大面向示意圖 ......................................................... 37 圖 2-6:大同世界更新後建物造型 ................................................................ 44 圖 2-7:新板特區規劃區域及空廊指標系統 ................................................... 46 圖 2-8:新莊區大豐造紙廠改建透視圖 ......................................................... 47 圖 2-9:Value Proposition Canvas ................................................................ 49 圖 2-10:Lean Canvas 精實創業地圖 ........................................................... 50 圖 2-11:modelH BMC for Healthcare .......................................................... 51 圖 2-12:經濟面 Economic layer BMC .......................................................... 52 圖 2-13:環境面 Environmental life cycle layer BMC...................................... 53 圖 2-14:社會面 Social stakeholder layer BMC .............................................. 54 圖 3-1:獲利世代中文版封面 ....................................................................... 57 圖 3-2:商業模式地圖九宮格關連圖 ............................................................. 57 圖 3-3:本研究營運模式地圖基礎概念 ......................................................... 59 圖 3-4:BMC 目標客群 CS 原文說明 ............................................................. 60 圖 3-5:BMC 價值主張 VP 原文說明 ............................................................. 61 圖 3-6:BMC 通路 CH 原文說明 ................................................................... 63 圖 3-7:BMC 顧客關係 CR 原文說明 ............................................................. 64 圖 3-8:BMC 營收來源 R$原文說明 .............................................................. 65 圖 3-9:BMC 關鍵資源 KR 原文說明 ............................................................. 66. ix.

(14) 圖 3-10:BMC 關鍵活動 KA 原文說明 ........................................................... 67 圖 3-11:BMC 關鍵合作夥伴 KP 原文說明 ..................................................... 68 圖 3-12:BMC 成本結構 C$原文說明 ............................................................ 69 圖 4-1:Q0-1 性別比例統計圖 ..................................................................... 72 圖 4-2:Q0-2 學歷比例統計圖 ..................................................................... 72 圖 4-3:Q0-3 年齡層統計圖......................................................................... 73 圖 4-4:年齡層 vs 性別+學歷統計圖 ............................................................ 73 圖 4-5:Q0-4 居住地區型態統計圖............................................................... 74 圖 4-6:年齡層與居住地區型態交叉統計圖 ................................................... 74 圖 4-7:Q0-5 從事行業統計圖 ..................................................................... 75 圖 4-8:Q0-6 員工人數比例圖 ..................................................................... 76 圖 4-9:Q0-7 公司資本額比例圖 .................................................................. 76 圖 4-10:新北市新板特區公益空間 .............................................................. 78 圖 4-11:Q3-1 社區公共設施調查統計圖 ...................................................... 79 圖 4-12:Q3-2 公益空間法規認知統計圖 ...................................................... 80 圖 4-13:Q3-3 公益空間開放滿意度統計圖 ................................................... 81 圖 4-14:Q3-4 綠色療癒空間需求統計圖 ...................................................... 81 圖 4-15:Q3-5 長照設施進駐接受度統計圖 ................................................... 82 圖 4-16:Q3-6 小規模多機能空間認同度統計圖 ............................................ 82 圖 4-17:Q3-7 日照/公托中心進駐接受度統計圖 ........................................... 83 圖 5-1:營運模式地圖推演示意圖 ................................................................ 94 圖 5-2:創業發想的營運模式地圖範例 ......................................................... 95 圖 5-3:研究主軸的價值主張 ....................................................................... 96 圖 5-4:渡過健康的十年 ............................................................................. 97 圖 6-1:長照服務平台營運模式地圖 ............................................................ 108 圖 6-2:馬斯洛需求層次理論 ...................................................................... 111. x.

(15) 第壹章. 緒. 論. 本章闡述本研究有關之背景及動機,說明研究者對「社區公益空間」之初步 定義,而我國「長期照顧服務法」(簡稱長照服務法或長服法)已於 2015 年立法通 過並正式公告,預定 2017 年正式實施,其間可能衍生之空間及服務需求,兩者在 供給與需求之間的缺口何在,是否滿足民眾的期待?. 另由政府相關部會之現行法規及施政方針,是否足以契合「長照基金」規劃 推動的「小規模多機能」空間運用,有沒有機會產生新的商業契機,是否結合產 官雙方各自優勢,異業合作成為新的營運服務模式,研究者透過本研究的問卷調 查結果加以觀察分析,以及運用 2012 年 Alexander Osterwalder 等著「獲利世代: 自己動手,畫出你的商業模式」其中所提「營運模式地圖 Business Model Canvas」 (以下簡稱 BMC)的沙盤推演,提出具體完整的研究及解決方案。. 第一節. 研究背景與動機. 一、研究背景 全球人口邁向高齡化社會,台灣也不例外!根據聯合國組織所訂標準,一個 國家 65 歲以上人口佔總人口數達到 7%時,稱為「高齡化社會」 (aging society), 達到 14%時為「高齡社會」,超過 20%時為「超高齡社會」;台灣早在民國 82 年 就已經邁入高齡化社會,也就是聯合國定義的「老人國」,高齡人口已超過人口 總數的 7%。. 1.

(16) 再依經建會推估,至 2018 年我國 65 歲以上人口,將佔總人口數 14%以上, 正式進入高齡社會,往後再過 7 年也就是 2025 年,台灣將邁入超高齡社會,大批 老年族群需要受到照顧,將造成子女、家庭與社會負擔,形成生活、經濟與國家 發展上的嚴重壓力。(見表 1-1 綜合整理). 表 1-1:聯合國高齡社會分級定義 65 歲以上人口 佔總人口數百分比. 聯合國定義. 台灣預估時程. 7%. 高齡化社會. 1993 年. 14%. 高齡社會. 2018 年. 21%. 超高齡社會. 2025 年. 資料來源:衞福部網站,本研究綜合整理. 另一方面,醫療發達及醫學技術的進步,人類平均壽命越來越長,高齡化社 會衍生許多必須面對的問題,老年人面臨的身、心、靈各階段需求,包括身體機 能退化產生的身心健康問題、退休年金不足開銷的經濟問題、年老體弱的心理調 適轉變,老伴撒手離開人間、寡居孤寂的心靈,以及子女陸續成家後獨居,或是 不方便與子女同居問題等等,都是必需思考與面對的議題。. 加以適婚男女結婚及生育率下降,健康或亞健康老年族群只增不減,社會高 齡化加上少子化雙重效應,導致人口數字加速負成長,整體社會趨勢是小型家庭 日漸普及,加上各年齡層婦女就業比率提升,家中無人照顧老人的問題日趨嚴重, 民眾最迫切的需求是,可能在住家附近找到日間照顧的托老中心,或是方便就近 探視的醫療照護安養機構嗎?. 2.

(17) 二、研究動機 針對民眾需求,本研究主要聚焦於「在地老化」的議題。. 如何在鄰里社區內,就近設置民眾期待的日間托老中心,或是醫療照護安養 機構呢?現有的社區活動中心、鄰里小型公園,或是所謂的公共開放空間庭園, 可以提供適當的遊走休憩空間,以及長照服務設施嗎?. 一般鄰里社區的里民活動中心,多半搭配樂齡學苑的定期課程,使用率及參 與人數都算不錯,反觀都市叢林間的高級住宅大樓,所謂「公共開放空間」常是 門禁森嚴的場域,一般民眾無法輕易路過,建商通常也不會明確告知住戶,公共 空間不是自有公共設施,必須開放給一般民眾使用,建商在規劃設計時,公共開 放空間與私人空間的進出口,大多設置在同一區域,才會引起不便民的紛擾。 圖 1-1 是有關開放空間不開放的媒體報導畫面供參。. 圖 1-1:開放空間不開放的媒體報導 資料來源:ETTV 東森新聞及 TVBS 新聞台. 3.

(18) 至於住戶真正私有的低樓層空間,普遍都會設立富麗堂皇的公共設施,可能 包括社區活動中心、會議室、交誼廳、圖書室、多功能影音室、卡拉 OK 娛樂室、 兒童遊戲室、健身中心、韻律舞蹈教室、游泳池及公共浴室、餐廳、大型宴會廳、 中庭花園、綠屋頂農場等等,平日大部份閒置無人使用,逢假日則多依使用者付 費原則,可能要額外收取高昂的清潔管理費,使用率仍然是偏低。. 總體來講,具有爭議的公共開放空間,多半為私有庭園,閒置的公共設施更 屬私人領域空間,都不適合長照服務的需求,當然也不在本研究的討論範圍。. 本研究主要探討「社區公益空間」及「長照服務」的社區連結的合作模式, 特別是長照服務法在 2017 年正式實行後,勢必將衍生之服務空間及需求,兩者 在供給與需求間的缺口何在,是否滿足民眾的期待?研究的主軸在於:. 檢視公益空間現況、開拓長照服務未來。. 關於「社區公益空間」及「長照服務」的相關細節將在下節提出。. 第二節. 研究問題與目的. 本節針對「社區公益空間」及「長照服務」提出討論議題,舉凡都市更新建 案實施者捐贈之公益空間,依據長照服務法提供法源設置的長照基金如何運用, 以及小規模多機能之空間營運模式等等,都將一一陳述。. 4.

(19) 一、社區公益空間的定義範圍 界定以鄰里為單元的社區聚落,透過都市更新計劃、新市鎮開發計劃、區域 計劃、都市計劃,或是交通運輸場站共構等途徑,由建案實施者規劃一定比例面 積的土地或設施,或提供集合住宅、商辦大樓的部份低樓層,無償捐贈給當地政 府,做為公益性設施之場域廳館房舍,可以包括提供自由遊走空間的庭園及走道, 符合生物多樣性、降低都市熱島效應、節能減碳又環保的綠屋頂,以及提供食農 教育耕種體驗、享受無毒食材之市民農場。. 公益空間運用在長照服務的適法性,以及開放綠色空間的法源依據,將在第 貳章文獻及個案探討中詳細討論。至於可供公眾使用之公益空間,研究者認為至 少包括以下設施: 1.. 社區生活設施:文康活動中心、鄰里公園、廣場、集會堂等。. 2.. 社區教育設施:幼稚園、托兒所、圖書館及室內外兒童遊戲場。. 3.. 醫療衛生設施:衛生站所、醫院、診所、病理檢驗院、助產室、 療養院 (但不包括傳染病院、精神病院)。. 4.. 福利設施:育幼院、養老院、救濟院、孤兒院、盲人院、收容所、榮民 之家、仁愛之家、老人住宅等,及其他政府核可之社會福利服務設施。. 5.. 旅館及招待所:寄宿房舍,特別是為臨時住宿老人或探親家人使用。. 二、社區長照服務的營運範疇 長照服務法於 2015 年審定通過並正式公告,預定 2017 年實施,政府相對提 出的長照基金計劃,主要將運用在十大資源建置(詳見表 1-2),本研究僅針對表中 之主要及次要項目進行研討,不代表政府執行計劃的先後順位。. 5.

(20) 表 1-2:長照基金資源建置的十大用途 基金資源建置項目. 研討項目. 社區式日間照顧服務單位 ★ 主要 小規模多機能等整合式服務 失智症照護機構住宿式專區 失智症日間照顧服務單位 ○ 次要 照顧指導員到宅指導家庭照顧者 長照人員之專業訓練 偏遠地區綜合式長照服務單位 偏遠地區日間照顧及家庭托顧. (略). 特殊及高難度照顧服務員加給 不易延攬長照專業人員地區加給 資料來源:衞生福利部網站,本研究整理. 以上所列社區式日間照顧服務單位,以及小規模多機能等整合式服務,即為 本研究主要設定之研究標的,透過社區公益空間的活化運用,建構「社區式日間 照顧服務單位」及「小規模多機能」之整合式長照服務,後續第伍章提出完整的 營運服務模式規劃,滿足衞生福利部(以下簡稱衞福部),一個機構同時提供民眾多 元服務:「臨時住宿、日間照顧、居家服務」之需求。. 至於失智症照護機構住宿式專區、失智症日間照顧服務單位、照顧指導員到 宅指導家庭照顧者、長照人員之專業訓練等次要研究項目,則以導入醫療照護系 統進入社區公益空間為目標,簡要研討是否可行及其適法性。. 6.

(21) 第三節. 研究方法及流程. 政府相關部會之現行法規及施政方針,是否足以契合「長照基金」規劃推動 的「小規模多機能」空間運用,有沒有機會產生新的商業契機,於第貳章的文獻 及個案探討,提出相關的文獻、法規及實際案例,做為本研究的基礎佐證。. 第參章提出研究方法,包括調查問卷的設計原則、問卷發送對象及方式,其 後並簡單介紹哈佛大學新創事業熱門工具:「營運模式地圖 BMC」,作為第伍章 營運模式推演之依據。. 本研究的基本假設是: ‧ 一般民眾大部份不知道社區公益空間的存在!? ‧ 一般民眾對於長照服務的期望需求相當殷切!?. 第肆章透過共同問卷《結合創新綠色建築與長照社區營造調查研究》,提出 問卷調查結果分析,觀察分析中小企業及普羅大眾,對於現行社區公益空間及 長照服務需求的看法,以及未來結合營運的期望度,進一步確認以上假設。. 第伍章提出營運服務模式的建立,結合上述第貳章的文獻及個案研究基礎, 以及第肆章的問卷調查結果,藉助 BMC 的營運模式九宮格做沙盤推演,研究是否 有機會結合產官雙方的各自優勢,異業合作成為新的營運服務模式。. 最後,第六章針對本研究做一總結,提出簡要的結論與建議。. 有關研究流程請見圖 1-2 說明:. 7.

(22) 研究動機與背景 文獻與個案探討 社 區 公 益 空 間 長期照顧服務法 小 規 模 多 機 能 長照基金資源建置 研. 究. 方. 法. 問卷調查設計 營運模式地圖 研究調查結果分析. 營運服務模式建立 結 論 與 建 議. 圖 1-2:研究流程圖. 8.

(23) 第貳章. 文獻及個案探討. 本章針對「社區公益空間結合長照服務模式」之研究主題,進行相關文獻法 規的探索,以及現行公益空間的運用案例。第一節主要說明「社區公益空間」之 定義範疇,及都市計劃或都市更新實行細則中的法源依據。. 另由衞生福利部推動的「長期照顧服務法」在 2015 年正式公告,預計 2017 年正式實施,第二節引用長照相關法規及計劃內容,初步探索公益空間扮演的供 給面角色,與長照服務用戶需求面之間,是否滿足服務需求及存在缺口。. 第三節引用政府推動的高齡友善城市計劃,了解各級政府的配套措施。第四 節提出政府及民間的公益空間實際的推動案例。第五節提供民間成熟的空間運作 經驗。以上用以呼應未來「長照基金」規劃推動的「小規模多機能」空間運用, 有沒有機會產生新的商業契機,是否結合產官學界各方優勢,異業合作成為新的 營運服務模式,本節將探尋可能的配套資源,做為本研究的基礎佐證。. 本研究主要聚焦於「在地老化」的長照服務模式,以社區型照護為主,包括 日間照顧服務、家庭托顧服務、失智症老人團體家屋等;居家型照護為輔,包括 居家服務、居家喘息、居家護理、居家復健等項。因此關於老人住宅、構構住宿 型照護,諸如養護型、長期照護型、護理之家、安養服務等不在本研究之範疇。. 文獻與個案探討 社 區 公 益 空 間 小 規 模 多 機 能. 長期照顧服務法 長照基金資源建置. 圖 2-1:第貮章研究流程圖. 9.

(24) 第一節. 社區公益空間的根源. 本節提出「社區公益空間」之定義範疇,透過探討都市計劃或都市更新實行 細則中的法源依據,包括都市更新建築容積獎勵、老人福利機構設置、土地使用 分區等等,試圖媒合社區公益空間與長照服務的姻緣。 一、社區公益空間的定義範圍 本研究初步主張以「鄰里」為單元的社區聚落,透過都市更新計劃、新市鎮 開發計劃、區域計劃、都市計劃,或是交通運輸場站共構等途徑,由建案實施者 規劃一定比例面積的土地或設施,或提供集合住宅、商辦大樓的部份低樓層,無 償捐贈給當地政府,做為公益性設施之場域廳館房舍,可以包括提供自由遊走空 間的庭園及走道,符合生物多樣性、降低都市熱島效應、節能減碳又環保的綠屋 頂,以及提供食農教育耕種體驗、享受無毒食材之市民農場。. 公益空間運用在長照服務的適法性,以及開放綠色空間的法源依據,將在本 章詳細討論。至於可供公眾使用之公益空間,主要包括以下設施: l. 社區生活設施:文康活動中心、鄰里公園、廣場、集會堂等。. l. 社區教育設施:幼稚園、托兒所、圖書館及室內外兒童遊戲場。. l. 醫療衛生設施:衛生站所、醫院、診所、病理檢驗院、助產室、. l. 療養院 (但不包括傳染病院、精神病院)。. l. 福利設施:育幼院、養老院、救濟院、孤兒院、盲人院、收容所、榮民 之家、仁愛之家、老人住宅等,及其他政府核可之社會福利服務設施。. l. 旅館及招待所:寄宿房舍,特別是為臨時住宿老人或探親家人使用。. 10.

(25) 二、都市更新推動的公益設施 都市更新讓城鄉風貌及生活機能有了重大改變,也讓社會居住正義及社區公 益可以有所發揮,都市土地利用日趨飽和,改善舊街區都市機能與環境品質,才 有機會實現永續發展新願景。營建署都市更新組在 2015 年 4 月發表「全方位推動 都市更新」專題報導,在最後「都市更新未來展望」第二點提到:. 「提高公益性:利用都市更新容積獎勵增加公益設施、社會住宅;因應高齡 化社會,提供增設昇降機設備補助,滿足國人對「住」的基本需求;藉由整合型 都市更新示範計畫,強化都市防災能力,透過綠建築、智慧建築設計,提高都市 的永續性,讓「生產」、「生活」及「生態」之三生理念能落實於都市更新。」 原專題報導請參考以下網址: http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=18696&catid=183&Itemid=76. 而最常被民眾垢病開放空間不開放問題,營建署建築管理組在 2012 年 3 月提 出「建築技術規則」建築設計施工編修正案,明確提供公共開放空間的法源規範, 除了未來開放空間獎勵之容積上限,回歸地方都市計畫規定,且不得設置圍牆及 其他妨礙公眾通行或休憩之設施,請見以下全文:. 「為鼓勵基地之整體規劃與合併使用,獎勵設置公益性開放空間,建築技術 規則建築設計施工編訂有第 15 章「實施都市計畫地區建築基地綜合設計」。為確 保開放空間之公益性及兼顧不同地區發展之實際需要,內政部業於(13)日〔編 按 101 年 3 月 13 日〕修正發布,並自 101 年 7 月 1 日施行。未來開放空間獎勵 之容積上限,回歸都市計畫法規或都市計畫書圖之規定。. 11.

(26) 過去建築基地規劃留設開放空間,除台北市依據都市發展之需要,於台北市 土地使用分區管制規則訂定綜合設計放寬與容積獎勵規定專章外,其他各直轄市、 縣市多依建築技術規則相關規定辦理,未充分考量地區需求差異;且於領得使用 執照後,常有未依規定開放供公眾使用之情形。內政部營建署特別提出相關修正 案,規定開放空間不得設置圍籬或違規使用,並為顧及住宅安全管理之需要,增 訂非屬開放空間之建築基地部分得設置區隔設施與開放空間區隔,促進開放空間 規劃之合理性以利使用管理。 此外,本次修正重點還包括建築物地面層為住宅、集合住宅者,其頂蓋型開 放空間不予獎勵;增訂直轄市、縣(市)主管建築機關之預審小組應就建築物之 私密性與安全管理需求詳予評估,以確保開放空間之公益性,兼顧建築物之安全 私密需求。另為確保鄰接停車位之居室或非居室之出入口通行及設備、貨物進出 功能,規定其通道通行淨寬。 開放空間具有公益性質,開放空間內之違章,與一般私人違章性質不同,應 列為優先處理項目,不得以分期分區方式緩拆;違規設置圍籬部分應加強改善。 內政部營建署並自本(3)月 2 日起至 4 月 3 日止辦理各縣市開放空間案件違規執 行情形業務實地督導,以落實開放空間供公眾使用之公益性及視覺開放性,提升 都市環境品質。」 綜合以上重點:鼓勵基地整體規劃與合併使用,獎勵設置公益性開放空間; 開放空間不得設置圍籬或違規使用,並為顧及住宅安全管理之需要,增訂非屬開 放空間之建築基地部分,得設置區隔設施與開放空間區隔,促進開放空間規劃之 合理性以利使用管理;開放空間具有公益性質,違規設置圍籬部分應加強改善。 因此,開闊又安全的公共開放空間整合,正好符合自由遊走空間的使用。. 原新聞稿詳見以下網址: http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=14610&catid=91&Itemid=54. 12.

(27) 另外「建築物地面層為住宅、集合住宅者,其頂蓋型開放空間不予獎勵」 ,102 年 3 月內政部營建署更進一步發布營署建管字第 1020013020 號函略以: 「建築技術規則建築設計施工編,第 15 章第 284 條第 1 項及第 2 項規定,……前 項開放空間設有頂蓋部分,有效係數應乘以零點八;有關建築物地面層設置住宅、 集合住宅者,包含其梯廳、門廳、公寓大廈管理委員會所使用空間、防災中心或 依同法第 284 條之 1 規定所稱之公共服務空間等其他類似空間……有效係數乘以 零」 。至於大樓的綠屋頂可否列入開放公共空間作為市民農場,或是捐贈作為公益 空間,目前尚未找到相關法源根據。. 三、都市更新之建築容積獎勵 建案實施者規劃一定比例面積的公共空間設施,以公益空間名義捐贈給政府 部門統籌運用,可以獲得建築容積的相對獎勵,目前在營建署都市更新條例已有 明文規範,各級縣市政府建管單位,也有相對的建築容積獎勵實施細則。. 首先由營建署 2010 年最新修正公佈之「都市更新條例」源頭說起,在第五章 第四十四條第一項第二款中,明確指出都更實施者在更新後提供社區使用之公益 設施,該公益設施之樓地板面積不予計算容積。經政府指定額外提供之公益設施, 其產權無償登記為公有者,除不計入容積外,並得適度增加其建築容積。政府可 以透過都市更新建築容積獎勵,無償取得更多公益空間加以運用。以下為都市更 新條例第四十四條節錄條文:. 「第五章 第四十四條. 獎助 都市更新事業計畫範圍內之建築基地,得視都市更新事業需要,. 依下列原則給予適度之建築容積獎勵:. 13.

(28) (第一款略) 二、更新後提供社區使用之公益設施,該公益設施之樓地板面積不予計算容 積。經政府指定額外提供之公益設施,其產權無償登記為公有者,除不計入容積 外,並得適度增加其建築容積。 (第三~第五款略)(第二項略) 第一項建築容積獎勵辦法,由中央主管機關定之。」 有關營建署「都市更新條例」,詳見以下網址 http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=10321&catid=28&Itemid=100. 營建署依上述「都市更新條例」第四十四條第三項規定,訂定「都市更新建 築容積獎勵辦法」,最新修正版於 2014 年 1 月公告,其中第四條提到公益設施獎 勵額度可達法定容積之百分之十五為上限,若以廿層大樓建築體來算,可以另再 加高加蓋三層樓的高單價冠層,而以低單價的較低樓層作為公益空間。. 「第四條. 本條例第四十四條第一項第二款所定更新後提供社區使用之公益. 設施,以經主管機關認定者為限。經政府指定額外提供之公益設施,其產權無償 登記為公有者,除不計入容積外,並得依下列公式計算獎勵容積,其獎勵額度以 法定容積之百分之十五為上限: 捐贈公益設施之獎勵容積=(捐贈公益設施土地成本+興建成本+提供管理維 護基金)X 一點二倍/(二樓以上更新後平均單價—興建成本—管銷費用)」 有關營建署「都市更新建築容積獎勵辦法」,詳見以下網址 http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=10329&Itemid=57. 14.

(29) 營建署都市計畫組在 2014 年 6 月特別又針對公有土地之開放空間,發布 「活化利用公有土地,有條件放寬公有設定地上權土地移入容積」 ,進而讓政府於 推動相關公益政策時更具彈性,創造更多公益空間,創造三贏局面。. 「內政部於本(103)年 6 月 20 日部務會報通過「都市計畫容積移轉實施辦 法」修正草案,放寬設定地上權的公有土地,地上權人如同意將移入容積無條件 贈與為公有者,得申請移入容積,以取得私有公共設施保留地、促進公有土地活 化利用,進而讓政府於推動相關公益政策時更具彈性,提供民眾更多公益空間, 創造三贏。. 內政部表示,本次修正主要是配合公產管理政策,增訂未來公有土地設定地 上權的契約,如載明移入容積無條件贈與為公有,地上權人不請求任何補償規定 者,得由設定地上權人提出申請移入容積,以協助地方政府取得私有公共設施保 留地及活化利用公有土地。例如,公有土地如以設定地上權方式興辦社會住宅, 地上權人得申請容積移轉,除地方政府可藉此取得私有公共設施保留地外,移入 的容積也無條件贈與為公有,政府得統籌運用於提供民眾更多社會住宅戶數及公 益空間……(後略)」. 營建署都市計畫組新聞稿詳見以下網址: http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=17727&catid=93&Itemid=54. 15.

(30) 營建署復於同年 2014 年 8 月發布修正版之「都市計畫容積移轉實施辦法」, 在第九條及第十七條都有明文提出,國家公益需要設定地上權之相關規範,有關 各項容積移出及移入的技術細節,非本研究探索範圍不另贅述。. 「第六條. 送出基地以下列各款土地為限:. 一、都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣(市)主管機關認定有保存價值 之建築所定著之土地。 二、為改善都市環境或景觀,提供作為公共開放空間使用之可建築土地。 三、私有都市計畫公共設施保留地。但不包括都市計畫書規定應以區段徵收、 市地重劃或其他方式整體開發取得者。. 前項第一款之認定基準及程序,由當地直轄市、縣(市)主管機關定之。 第一項第二款之土地,其坵形應完整,面積不得小於五百平方公尺。但因法 令變更致不能建築使用者,或經直轄市、縣(市)政府勘定無法合併建築之小建 築基地,不在此限。. 第九條. 接受基地移入送出基地之容積,應按申請容積移轉當期各該送出基. 地及接受基地公告土地現值之比值計算,其計算公式如下: 接受基地移入之容積=送出基地之土地面積×(申請容積移轉當期送出基地之 公告土地現值/申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值)×接受基地之容積率. 前項送出基地屬第六條第一項第一款之土地者,其接受基地移入之容積,應 扣除送出基地現已建築容積及基準容積之比率。其計算公式如下: 第六條第一項第一款土地之接受基地移入容積=接受基地移入之容積×〔1- (送出基地現已建築之容積/送出基地之基準容積)〕. 第一項送出基地屬第六條第一項第三款且因國家公益需要設定地上權、徵收 地上權或註記供捷運系統穿越使用者,其接受基地移入容積計算公式如下:. 16.

(31) 送出基地屬第六條第一項第三款且因國家公益需要設定地上權、徵收地上權 或註記供捷運系統穿越使用者之接受基地移入容積=接受基地移入之容積×〔1- (送出基地因國家公益需要設定地上權、徵收地上權或註記供捷運系統穿越使用 時之補償費用/送出基地因國家公益需要設定地上權、徵收地上權或註記供捷運 系統穿越使用時之公告土地現值)〕. 第十三條. 送出基地於許可其全部或部分容積移轉前,除第六條第一項第一. 款土地外,應視其類別及性質,將所有權之全部或部分贈與登記為國有、直轄市 有、縣(市)有或鄉(鎮、市)有。 前項贈與登記為公有之土地中,屬第六條第一項第二款之土地,限作無建築 行為之公園、綠地、廣場、體育場所及兒童遊樂場等公共空間使用。. 第十七條. 直轄市、縣(市)主管機關受理容積移轉申請案件後,應即審查,. 經審查不合規定者,駁回其申請;其須補正者,應通知其於十五日內補正,屆期 未補正或補正不完全者,駁回其申請;符合規定者,除第六條第一項第一款之土 地及接受基地所有權人或公有土地地上權人依第九條之一規定繳納代金完成後逕 予核定外,應於接受基地所有權人、公有土地地上權人或前條第三項實施者辦畢 下列事項後,許可送出基地之容積移轉: 一、取得送出基地所有權。 二、清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關 係。但送出基地屬第六條第一項第三款者,其因國家公益需要設定之地上權、徵 收之地上權或註記供捷運系統穿越使用,不在此限。 三、將送出基地依第十三條規定贈與登記為公有。 前項審查期限扣除限期補正之期日外,不得超過三十日。」. 有關營建署「都市計畫容積移轉實施辦法」,詳見以下網址 http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=10709&catid=26&Itemid=100. 17.

(32) 四、土地使用分區取得合法身份 社區公益空間設施,結合長照服務相關設施,可否在居住社區取得合法空間 地位,有那些法源依據可以引用,以下提出一些整理。首先由都市計劃法來看使 用分區的規範,若以居住角度來看社區型空間,將會著眼在鄰里為中心的住宅區, 其他商業區、工業區、文教區……等等,不在本研究之探討範圍。. 依內政部於 2014 年 1 月最新公告之「都市計畫法臺灣省施行細則」,其中第 三章土地使用分區管制,第十四條規範都市計畫範圍內土地得視實際發展情形, 劃定下列各種使用區,分別限制其使用,其中包括了住宅區、商業區、工業區 (分為特種工業區、甲種工業區、乙種工業區、零星工業區)、行政區、文教區、體 育運動區、風景區、保存區、保護區、農業區、其他使用區等等。除前項使用區 外,必要時得劃定特定專用區。. 都市計畫地區得依都市階層及規模,考量地方特性及實際發展需要,於細部 計畫書內對住宅區、商業區再予細分,予以不同程度管制。重點在第十五條到第 十七條之間的交互關聯性,為住宅區的限制打開枷鎖,其中:. 第十五條規範住宅區為保護居住環境而劃定,不得為下列建築物及土地之使 用(略),以及第十七條規定限制之建築及使用;. 第十七條規範商業區為促進商業發展而劃定,不得為下列建築物及土地之使 用(略),以及第十八條規定限制之建築及使用。. 第十八條規範乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展 有關設施使用為主,不得為下列建築物及土地之使用(略)。但是公共服務設施及公 用事業設施、一般商業設施,不在此限。. 18.

(33) 重點在第十八條第二項提到前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、 公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施,指下列設施(略),第三款提到的公 共服務設施及公用事業設施,其中包括醫療保健設施、社會福利設施、幼兒園或 兒童課後照顧服務中心,為社區空間融入長照服務及醫護設施找到依據。. 「(十)醫療保健設施:指下列醫療保健設施,且其使用土地總面積不得超過 該工業區總面積百分之五者:1.醫療機構、2.護理機構。 (十一)社會福利設施:1.兒童及少年福利機構(托嬰中心、早期療育機構)、 2.老人長期照顧機構(長期照護型、養護型及失智照顧型)、3.身心障礙福利機構。 (十二)幼兒園或兒童課後照顧服務中心。」 有關「都市計畫法臺灣省施行細則」內容請參考以上網址: http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=10712&Itemid=100. 回到地方政府規範來看,以台北市為例,由「都市計畫法臺北市施行細則」 第廿六條規定訂定,2011 年 5 月最新修正「臺北市土地使用分區管制自治條例」 的內容來看,明確發現以下各分組設施可在住宅區合法進駐,包括:第三組:寄 宿住宅、第四組:學前教育設施、第五組:教育設施、第六組:社區遊憩設施、 第七組:醫療保健服務業、第八組:社會福利設施、第十六組:文康設施、第四 十一組:一般旅館業、第四十九組:農藝及園藝業等,請見以下節錄條文:. 19.

(34) 「第三條 一. 本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區:. 住宅區: (一)第一種住宅區。(住 1) (二)第二種住宅區。(住 2) (三)第二之一種住宅區。(住 2-1) (四)第二之二種住宅區。(住 2-2) (五)第三種住宅區。(住 3) (六)第三之一種住宅區。(住 3-1) (七)第三之二種住宅區。(住 3-2) (八)第四種住宅區。(住 4) (九)第四之一種住宅區(住 4-1)……(後略). 第四條. 一. 前條各使用分區劃定之目的:. 第一種住宅區:為維護最高之實質居住環境水準,專供建築獨立或雙併. 住宅為主,維持最低之人口密度與建築密度,並防止非住宅使用而劃定之住宅區。 二. 第二種住宅區:為維護較高之實質居住環境水準,供設置各式住宅及日. 常用品零售業或服務業等使用,維持中等之人口密度與建築密度,並防止工業與 稍具規模之商業等使用而劃定之住宅區。 三. 第二之一種住宅區、第二之二種住宅區:第二種住宅區內面臨較寬之道. 路,臨接或面前道路對側有公園、廣場、綠地、河川等,而經由都市計畫程序之 劃定,其容積率得酌予提高,並維持原使用管制之地區。 四. 第三種住宅區:為維護中等之實質居住環境水準,供設置各式住宅及一. 般零售業等使用,維持稍高之人口密度與建築密度,並防止工業與較具規模之商 業等使用而劃定之住宅區。 五. 第三之一種住宅區、第三之二種住宅區:第三種住宅區內面臨較寬之道. 路,臨接或面前道路對側有公園、廣場、綠地、河川等,而經由都市計畫程序之 劃定,其容積率得酌予提高,使用管制部分有別於第三種住宅區之地區。. 20.

(35) 六. 第四種住宅區:為維護基本之實質居住環境水準,供設置各式住宅及公. 害最輕微之輕工業與一般零售業等使用,並防止一般大規模之工業與商業等使用 而劃定之住宅區。 七. 第四之一種住宅區:第四種住宅區內面臨較寬之道路,臨接或面前道路. 對側有公園、廣場、綠地、河川等,而經由都市計畫程序之劃定,其容積率得酌 予提高,使用管制部分有別於第四種住宅區之地區……(後略). 第五條. 本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用,依其性質、用途、規模,. 分為下列各組:(僅列舉長照服務設施可能運用的分組項目) 一. 第一組:獨立、雙併住宅。. 二. 第二組:多戶住宅。. 三. 第三組:寄宿住宅。. 四. 第四組:學前教育設施。. 五. 第五組:教育設施。. 六. 第六組:社區遊憩設施。. 七. 第七組:醫療保健服務業。. 八. 第八組:社會福利設施……(中略). 十六. 第十六組:文康設施……(中略). 四十. 第四十一組:一般旅館業……(中略). 四十八. 第四十九組:農藝及園藝業……(後略)。. 第六條. 在第一種住宅區內得為下列規定之使用:. 一. 允許使用 (一)第一組:獨立、雙併住宅。 (二)第六組:社區遊憩設施……(中略)。 (六)第四十九組:農藝及園藝業。. 二. 附條件允許使用 (一)第二組:多戶住宅。 (二)第四組:學前教育設施。. 21.

(36) (三)第五組:教育設施之小學。 (四)第八組:社會福利設施……(中略)。 (七)第十六組:文康設施……(後略)。. 第七條. 在第二種住宅區、第二之一種住宅區、第二之二種住宅區內得為下. 列規定之使用: 一. 允許使用 (一)第一組:獨立、雙併住宅。 (二)第二組:多戶住宅。 (三)第四組:學前教育設施。 (四)第五組:教育設施。 (五)第六組:社區遊憩設施……(中略)。 (九)第四十九組:農藝及園藝業。. 二. 附條件允許使用 (一)第七組:醫療保健服務業。 (二)第八組:社會福利設施……(中略) (五)第十六組:文康設施……(後略)。. 第八條 一. 在第三種住宅區內得為下列規定之使用:. 允許使用 (一)第一組:獨立、雙併住宅。 (二)第二組:多戶住宅。 (三)第三組:寄宿住宅。 (四)第四組:學前教育設施。 (五)第五組:教育設施。 (六)第六組:社區遊憩設施。 (七)第七組:醫療保健服務業(不包括精神病院)。 (八)第八組:社會福利設施……(中略)。 (十二)第四十九組:農藝及園藝業。. 22.

(37) 二. 附條件允許使用 (一)第七組:醫療保健服務業之精神病院……(中略) (四)第十六組:文康設施……(中略) (十六)第四十一組:一般旅館業……(後略)。. 第八條之一. 在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區. 規定及下列規定之使用: 一. 允許使用 (一)第十四組:人民團體 (二)第十六組:文康設施……(後略)。. 第九條 一. 在第四種住宅區內得為下列規定之使用:. 允許使用 (一)第一組:獨立、雙併住宅。 (二)第二組:多戶住宅。 (三)第三組:寄宿住宅。 (四)第四組:學前教育設施。 (五)第五組:教育設施。 (六)第六組:社區遊憩設施。 (七)第七組:醫療保健服務業(不包括精神病院)。 (八)第八組:社會福利設施……(中略) (十四)第十六組:文康設施. 二. 附條件允許使用 (一)第七組:醫療保健服務業之精神病院……(中略)。 (十五)第四十一組:一般旅館業……(後略)。. 第九條之一. 在第四之一種住宅區內得為第四種住宅區規定及下列附條件允. 許使用……(後略)」. 23.

(38) 以上住宅分區對應允許使用(或附條件允許使用)之使用分組,交叉整理對 照表如表 2-1,方便對長照服務設施可運用之資源,有個整體的輪廓。. 表 2-1:台北市住宅區使用分區 vs 使用分組對照表 住宅分區. 住2 住1. vs. 使用分組項目. 住 2-1. 住3. 住 2-2. 住 3-1. 住4. 住 3-2. 住 4-1. 實質居住環境水準. 最高. 較高. 中等. 一般. 人口與建築密度. 最低. 中等. 稍高. 最高. 3寄宿住宅. O. O. O. 4學前教育設施. 條件. O. O. O. O. 5教育設施. 條件. O. O. O. O. 6社區遊憩設施. O. O. O. O. O. O. O. O. 條件. 條件. 條件. 7醫療保健服務業. 條件. 7醫療保健服務業 (不包括精神病院) 7醫療保健服務業 之精神病院 8社會福利設施. 條件. 條件. O. O. O. 16文康設施. 條件. 條件. 條件. O. O. 條件. 條件. 條件. O. O. 41一般旅館業 49農藝及園藝業. O. O. 資料來源:台北市政府,本研究綜合整理. 有關「臺北市土地使用分區管制自治條例」詳細條文參考下網址: http://www.laws.taipei.gov.tw/lawsystem/wfLaw_ArticleContent.aspx?LawI D=P13B1002-20110524&RealID=13-02-1002. 24.

(39) 針對前述土地使用分區管制規則第五條,進一步節錄 2000 年 3 月公告之 「臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」:. 「第三組:寄宿住宅 第四組:學前教育設施 (一)幼稚園。 第五組:教育設施 (一)小學。 (二)中等學校。 (三)專科學校。 (四)大學、研究所。 (五)學術研究機構。 第六組:社區遊憩設施 本組限供社區之左列非營業性遊憩活動設施: (一)戶內遊憩設施。 (二)公園、兒童遊樂場。 (三)籃球場、網球場、棒球場、游泳池、溜冰場及其他球類運動場。 (四)高爾夫球練習場、棒球練習場。 第七組:醫療保健服務業 (一)醫院、療養院、診所、藥局、助產所、精神科醫院。 但不包括傳染病院。 (二)衛生所(站)。 (三)醫事技術業。 第八組:社會福利設施 (一)兒童、少年、殘障、老人福利機構、托兒所、兒童托育中心、產 後護理機構、獨立型態護理之家、精神復健機構。 (二)其他公益性社會福利機構。 第十六組:文康設施 (一)音樂廳。 (二)體育場(館)、集會場所。 (三)文康活動中心。. 25.

(40) (四)區民及社區活動中心。 (五)其他文康設施。 第四十一組:一般旅館業 (一)旅館。 (二)觀光旅館。 第四十九組:農藝及園藝業 (一)農作物種植物。 (二)花圃、溫室、苗圃及果園。 (三)造林。」 其中可以對應長期照護服務的設施需求可包括: 住宿類─寄宿住宅(長輩來訪或子女探望之短期住宿) ;一般旅館業(安養型 出租住宅); 休憩類─社區遊憩設施(非營業性活動設施,槌球場或是小型高球推桿,自 我復健或輕量運動器材);文康設施(集會場所、文康活動中心、區民及社區活動 中心;農藝及園藝業(農作物種植物、花圃、溫室、苗圃及果園,綠屋頂及綠色 療癒空間的營造); 醫護類─醫療保健服務業(一、醫院、療養院、診所、藥局、助產所、精神 科醫院,但不包括傳染病院;二、衛生所站,提供類似聯勤之眷村診療所;三、 醫事技術業,提供社區健檢及日常篩檢); 社福類─社會福利設施(兒童、少年、殘障、老人福利機構、托兒所、兒童 托育中心、產後護理機構、獨立型態護理之家、精神復健機構(失智症照護) ,其 他公益性社會福利機構)。. 「臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」 請參考以下網址: http://www.laws.taipei.gov.tw/lawsystem/wfLaw_ArticleContent.aspx?LawI D=P13B1003-20000313&RealID=13-02-1003. 26.

(41) 五、老人福利有關之利多政策 新北市積極推動公益空間運用在社會公益,由 2014 年 4 月公告之「新北市都 市計畫法施行細則」提出第四十八條修正,訂定獎勵原則必須符合公益,公益設 施獎勵增加老人活動設施、老人安養設施、公共托育設施、社會住宅;申請人即 建案實施者須捐贈管理維護經費,每月每容積平方公尺新臺幣 50 元共 15 年予接 管單位,申請人承諾負責管理維護者,則免予捐贈;捐贈之公益空間必須具有獨 立出入口,避免與私有空間混用,確保對外自由開放,以下節錄重點條文:. 「第四十八條. 第二項. 都市計畫書內有規定下列獎勵項目者,應依下列規定辦理: (第一款、第二款、第三款略) 四、建築物提供部分容積樓地板面積供下列使用者,得予以容積獎勵。但以 不超過基準容積之百分之二十為限: (一)私人捐建(含相對應容積樓地板應有土地持分)並設置公益性設施, 其用途及規模符合下列規定,經本府目的事業主管機關核准及接管機關同意接管 者,得免計容積,並得依其實際設置容積樓地板面積之一倍獎勵,除性質特殊者 外,應具獨立出入口: 1.作圖書館、博物館、藝術中心、活動中心、老人活動設施、老人安養設 施、公共托育設施、綠色運具接駁空間等供公眾使用及機關辦公相關設施,其集 中留設之容積樓地板面積在二百平方公尺以上者。 2.作社會住宅或產業育成設施使用,其集中留設之容積樓地板面積在六百 平方公尺以上者……(第二~三目略)。 (四)設置第一至三目設施者,應由申請人捐贈管理維護經費每月每容積平 方公尺新臺幣五十元共十五年予接管單位,申請人承諾負責管理維護者,則免予 捐贈。」. 有關「新北市都市計畫法施行細則」請參考以下網址: http://web.law.ntpc.gov.tw/Scripts/Newsdetail.asp?NO=1c0150108. 27.

(42) 第二節. 長照服務的資源及需求. 長照服務法在 2015 年 5 月 15 日正式通過,但有眾多配套子法尚未訂定,第 66 條規定長服法在公布後兩年實施,也就是 2017 年才會正式上路! 一、長照服務法的立法精神 以往國內發展的各種長照服務體系,包括社政、衛政及退輔體系,各體系的 服務申請條件及法律用詞不盡相同,常常造成民眾的混淆,以構構型住宿為例: 社政體系有《安養/養護機構》 、衛政體系有《護理之家》 、退輔體系有《榮民之家》, 民眾到底符合哪種入住條件?該怎麼選?以上在長服法施行後,將統整法源採取 一致性管理,資訊將清楚透明不再混淆視聽。. 長服法最重要的使命是,因應台灣社會人口快速老化,失能人口迅速增加, 無論就 5 歲以上失能人口,或是 65 歲以上失能人口趨勢,都是急速向上攀升,需 照顧人口急速成長(見圖 2-2)。. 圖 2-2:全人口失能率 資料來源:衛福部國民長期照護需要調查 99-100 年. 28.

(43) 另一方面,依內政部統計數字顯示,育齡婦女平均生育子女數逐年下滑,民 國 99 年每戶生育數更跌破 1 人以下,造成家戶人口減少,照顧功能日益薄弱,因 此更需要推動長服法,強化長照服務體系,分擔國民照顧壓力。(見圖 2-3). 圖 2-3:育齡婦女平均生育子女數 資料來源:內政部統計. 二、長照服務法的六大影響 影響 1、強化照顧者服務:在家照顧失能家人的照顧者也可獲得情緒支持、長 照技能訓練等服務。(長服法第十三條). 「第十三條. 家庭照顧者支持服務提供之項目如下:一、有關資訊之提供及. 轉介。二、長照知識、技能訓練。三、喘息服務。四、情緒支持及團體服務之轉 介。五、其他有助於提升家庭照顧者能力及其生活品質之服務;前項支持服務之 申請、評估、提供及其他應遵行事項,由中央主管機關定之」. 29.

(44) 影響 2、建立補充訓練制:若有聘外籍看護,可為其申請補充訓練,增進外籍 看護的照顧知識、技巧。外籍看護雙聘制:需要外籍看護的家庭可以直接聘僱、 或透過長照機構聘僱有受專業訓練的外籍看護。(長服法第六十四條). 「第六十四條. 個人看護者,應接受中央主管機關公告指定之訓練。於本法. 施行後初次入國之外國人,並受僱於失能者家庭從事看護工作者,雇主得為其申 請接受中央主管機關所定之補充訓練;前項補充訓練之課程內容、收費項目、申 請程序及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之」 影響 3、長照人員需受訓:不論您是何種專業人員(醫事人員、社工、照顧服 務員),若想繼續提供長照服務,必須在長服法施行兩年內完成長照訓練、認證、 登錄。(長服法第十八條). 「第十八條. 長照服務之提供,經中央主管機關公告之長照服務特定項目,. 應由長照人員為之;長照人員之訓練、繼續教育、在職訓練課程內容,應考量不 同地區、族群、性別、特定疾病及照顧經驗之差異性;長照人員應接受一定積分 之繼續教育、在職訓練;長照人員之訓練、認證、繼續教育課程內容與積分之認 定、證明效期及其更新等有關事項之辦法,由中央主管機關定之。」 影響 4、評鑑及資訊整合:長照機構接受評鑑的結果,將在單一平台公告,民 眾查詢便利。(長服法第卅九條). 「第三十九條. 主管機關對長照機構應予輔導、監督、考核、檢查及評鑑;. 必要時,並得通知其提供相關服務資料,長照機構應提供必要之協助,不得規避、 妨礙或拒絕;前項評鑑結果,應予公告;第一項評鑑之對象、內容、方式及其他 有關事項之辦法,由中央主管機關定之。」. 30.

(45) 影響 5、整合式服務入法:一個機構可同時提供民眾多元服務:臨時住宿、日 間照顧、居家服務等。這是本研究針對社區公益空間,結合長照服務發揮最佳效 益的主軸項目(長服法第九條). 「第九條. 長照服務依其提供方式,區分如下:. 一、居家式:到宅提供服務。 二、社區式:於社區設置一定場所及設施,提供日間照顧、家庭托顧、臨時 住宿、團體家屋、小規模多機能及其他整合性等服務。但不包括第三款之服務。 三、機構住宿式:以受照顧者入住方式,提供全時照顧或夜間住宿等之服務 四、家庭照顧者支持服務:為家庭照顧者所提供之定點、到宅等支持服務。 五、其他經中央主管機關公告之服務方式。 前項服務方式,長照機構得合併提供之……(略)」 影響 6、普及服務有專款:過往沒有專款,普及長照服務的誘因不足;長服法 通過後由長照基金獎勵補助,普及長照服務。長照服務發展基金額度,至少為新 臺幣至少一百二十億元,於五年內撥充編列(長服法第十五條). 「第十五條. 中央主管機關為促進長照相關資源之發展、提升服務品質與效. 率、充實與均衡服務及人力資源,應設置長照服務發展基金。 前項基金額度為新臺幣至少一百二十億元,五年內撥充編列。 基金之來源如下:一、政府預算撥充。二、菸品健康福利捐。三、捐贈收入。 四、基金孳息收入。五、其他收入。基金額度及來源,應於本法施行二年後檢討」. 三、長照基金資源建置十大用途 長照服務法於 2015 年審定通過並正式公告,預定 2017 年實施,政府相對提 出的長照基金計劃,主要運用在十大資源建置,詳情請參考 P.6 第壹章第二節 第二篇「社區長照服務之營運範疇」。. 31.

(46) 四、長照服務資源的服務地圖 衞福部特別針對國內長照服務資源機構,製作「長照服務資源地理地圖」 網站,方便民眾查詢就近各型照護機構,查詢界面如下圖 2-4 所示。. 圖 2-4:長照服務資源地理地圖 資料來源:長照服務資源地理地圖網站 http://ltcgis.mohw.gov.tw/Map/map_new.aspx. 依據截至 2015 年 12 月衞福部開放資料整理統計(見表 2-2),全國各型照護構 構總計 2,536 家,新北市總計 373 處獨佔 15%,表示全國約 1/6 的長照資源集中 在新北市,可謂一枝獨秀獨占鰲頭。. 但數字會說話,研究發現除了長期照護型機構由彰化縣居冠外,安養服務、 養護型機構、護理之家等機構型長照服務,新北市均為全國之首。但是反觀居家 型除了居家護理、居家服務僅次於高雄市外,其他如居家喘息、居家復健等僅僅 只有 1 家相當不理想。. 32.

(47) 表 2-2:各縣市長照服務機構統計表 日間 照顧 服務. 失智 症老 人團 體家 屋. 安養 服務. 居家 服務. 居家 喘息. 居家 復健. 居家 護理. 長期 照護 型 機構. 家庭 托顧 服務. 養護 型機 構. 護理 之家. 總計. 新北市. 19. X. 10. 17. 1. 1. 51. 5. X. 191. 78. 373. 高雄市. 12. 1. 29. 11. 8. 65. 4. 142. 66. 338. 臺南市. 21. 5. 13. 2. 11. 25. 112. 69. 258. 臺中市. 17. 2. 4. 13. 9. 10. 44. 3. 1. 75. 59. 237. 臺北市. 17. 2. 4. 14. 1. 2. 32. 3. 1. 103. 19. 198. 桃園市. 5. 1. 3. 40. 5. 61. 38. 153. 彰化縣. 3. 1. 6. 6. 26. 10. 38. 32. 127. 屏東縣. 7. 13. 5. 18. 3. 58. 22. 126. 宜蘭縣. 6. 4. 9. 22. 2. 1. 40. 8. 93. 雲林縣. 12. 9. 2. 14. 9. 1. 29. 12. 89. 嘉義縣. 5. 2. 4. 23. 32. 12. 78. 新竹縣. 5. 5. 21. 16. 10. 66. 南投縣. 6. 8. 9. 6. 12. 15. 64. 嘉義市. 4. 5. 13. 6. 12. 12. 57. 臺東縣. 3. 6. 20. 13. 4. 52. 基隆市. 1. 28. 9. 51. 苗栗縣. 7. 10. 51. 1. 12. 6. 50. 1. 11. 6. 35. 3. 2. 21. 1 1. 1. 6. 5. 2. 7 1. 3. 1. 6 2. 2. 1. 2. 6. 5. 4. 2. 9. 12. 2. 花蓮縣. 1. 2. 4. 21. 3. 新竹市. 2. 2. 4. 8. 澎湖縣. 3. 1. 2. 10. 金門縣. 2. 1. 1. 1. 1. 3. 連江縣. 1. 1. 1. 1. 1. 3. 總計. 157. 32. 158. 38. 105. 486. 6. 1. 1. 1. 10 1. 62. 7. 995. 資料來源:衞福部長照服務資源開放數據 2015.12,本研究統合整理 http://ltcgis.mohw.gov.tw/Index/opendata.aspx. 33. 9. 490 2536.

(48) 至於社區型的日間照顧服務 19 家,其實就是委託民營的市立公共托老中心附 設日間照顧暨銀髮俱樂部 15 家,加上民營 4 家,名單詳見下表 2-3 整理。 最可惜是家庭托顧服務及失智症老人團體家屋全部掛零,著實令人著急。因此本 研究選擇新北市空間運用案例為主,期望可以發掘及創造更多民間參與商機。. 有關各型長期照護機構詳見表 2-4 分類整理,「長照服務資源地理地圖」 可參考以下網址:http://ltcgis.mohw.gov.tw/Map/map_new.aspx. 表 2-3:新北市辦理日間照顧機構名單 地區. 委 託 辦 理 單 位. 日 間 照 顧 機 構 名 稱. 八里區 財團法人基督長老教會馬偕紀念醫院淡水分院 三重區. 八里下庄日間公共托老中心★. 財團法人臺北市立心慈善基金會. 新北市三重溪美公共托老中心★. 長庚學校財團法人長庚科枝大學. 新北市三重台北橋公共托老中心★. 土城區 財團法人私立廣恩老人養護中心. 新北市土城頂埔公共托老中心★. 中和區 社團法人新北市身心障礙者福利促進協會. 中和大同日間公共托老中心★. 五股區 財團法人私立廣恩老人養護中心. 新北市五股獅子頭公共托老中心★. 永和區 財團法人台灣省私立健順養護中心. 新北市永和民權公共托老中心★. 汐止區 佳醫護理之家. 新北市汐止佳醫公共托老中心★. 林口區 財團法人新北市大樹社會福利基金會. 林口仁愛日間公共托老中心★. 財團法人台灣省私立健順養護中心. 新北市板橋頤安公共托老中心★. 板橋區 財團法人新北市大樹社會福利基金會. 板橋海山日間公共托老中心★. 財團法人臺灣省私立健順養護中心. 新北市頤安老人日間照顧中心. 泰山區 財團法人天主教主顧修女會. 泰山奇蹟之家日間照顧中心. 淡水區 財團法人基督長老教會馬偕紀念醫院淡水分院. 淡水北海岸日間公共托老中心★. 新店區. 新莊區. 財團法人天主教耕莘醫院附設護理之家. 耕莘醫院護理之家日間照顧中心. 財團法人天主教耕莘醫院. 新北市新店碧潭公共托老中心★. 社團法人新北市身心障礙者福利促進協會. 新莊愛活樂園日間照顧中心. 財團法人新北市私立雙連社會福利慈善事業基金會 新北市新莊頭前公共托老中心★. 瑞芳區 財團法人私立廣恩老人養護中心. 新北市瑞芳明燈公共托老中心★. ★ 代表公共托老中心,包括日間照顧暨銀髮俱樂部 資料來源:衞福部開放數據 2015.12,本研究統合整理. 34.

(49) 表 2-4:長照服務資源機構分類表 居家服務 照顧服務員至失能者家中提供服務,包括身體照顧與日常生活協助等服務. 居家喘息 照顧服務員至家中協助家庭照顧者進行失能者照顧,分攤家庭照顧者的照顧工作. 居家護理 由專業護理師至家中提供失能者護理照護、衛教指導與健康照顧。常見服務項目 包括管路更換與護理、簡易衛教與復健指導等. 居家復健 由物理或職能治療師至失能者家中,提供行動不便的失能者適切居家復健服務. 日間照顧服務 日間照顧服務主要提供失能、失智老人,定期或不定期日間往返日間照顧中心, 透過規律的作息安排與活動參與,維持並促進其生活自立、消除社會孤立感、 延緩功能退化、舒緩問題行為,並提升生活品質,減輕家屬照顧負擔. 家庭托顧服務 家庭托顧係由托顧家庭於日間協助照顧失能老人,如同保母在自己家裡照顧 幼兒一樣,最多不超過 4 人. 失智症老人團體家屋 提供失智症者小規模、生活環境家庭化、照顧服務個別化之全時照顧,工作人員 以及照顧服務人員皆有受過失智症照顧相關專業訓練,提供服務滿足失智症老人 之多元照顧需求. 養護型機構 提供生活無法自理長者生活照顧服務,可收住需鼻胃管或導尿管護理服務照顧 需求長者. 長期照護型機構 適合有長期醫療服務需求的長者,可收住需鼻胃管、導尿管、氣切管護理服務 照顧需求長者. 護理之家 適合有長期醫療服務需求的長者或是需要出院後護理服務的患者,提供所需的 護理照護. 安養服務 提供無扶養親屬者之生活照顧服務。適合生活可自理,不需要特別照護的 長者入住。. 資料來源:衞生福利部網站,本研究綜合整理. 35.

(50) 第三節. 健康的高齡友善城市. 依據世界衛生組織 WHO 的定義,高齡友善城市是: 一個兼容且無障礙,能增進活躍老化的生活環境-An age-friendly city is an inclusive and accessible urban environment that promotes active aging. 2007 年 WHO 公布「高齡友善城市指南 (Global Aging-friendly Cities: A Guide)」, 訂出推動高齡友善城市八個面向分別為:無障礙與安全的公共空間、大眾運輸、 住宅、社會參與、敬老與社會融入、工作與志願服務、通訊與資訊及社區及健康 服務等,國民健康署特別將八大面向字面簡化如圖 2-5 八大面向示意圖。. 臺灣即將在 2018 年邁入高齡社會,營造高齡友善大環境,讓每個老寶貝都能 安享天年,活躍老化,活出健康,活得快樂,已經成為政府施政當務之急,本節 特別整理高齡友善相關的政策及計劃,供後續營運模式之關鍵資源參考。 一、高齡友善城市計劃 衞福部國民健康署由 2010 年開始推動「高齡友善城市」計劃,呼應世界衛生 組織倡議之「活躍老化」及「高齡友善城市」概念,積極打造臺灣成為高齡友善 社會,以八大面向為基礎,協助地方政府檢視現有老年人的生活環境,針對軟硬 體不足提供改善,營造高齡友善的環境。2013 年全國 22 縣市均完成加入高齡友 善城市推動行列,臺灣成為全球推動高齡友善城市涵蓋率最高國家,超過 269 萬 多名長者得以享受敬老親老等施政措施,享有高品質的金色年華。. 以上除了 8 大面向的推動,最重要是政府鼓勵民間企業發展「銀色經濟」 ,因 為活躍老化需要跨領域-從科技、人、服務、環境、到制度,多層次的介入;這 些介入未必要花大錢,只要從高齡友善的思維加以重新檢視與設計,不僅能活化 既有資源,甚至可增加商機與社會生產。. 36.

(51) 圖 2-5:高齡友善城市八大面向示意圖 資料來源:衞生福利部網站,本研究綜合整理. 有關衞福部國民健康署「高齡友善城市」計劃網站請見以下網址: http://afc.hpa.gov.tw/Page/default.aspx 新北市健康暨高齡友善城市 http://www.hcafc.ntpc.gov.tw 嘉義市健康暨高齡友善城市 http://www.chiayi.gov.tw/agefriendly/index.asp (台北市未設置). 37.

(52) 二、長期照顧十年計畫補助 衞福部社會及家庭署主導的「失能老人長期照顧服務」 ,主要針對我國近年人 口快速老化,長期照顧需求人口數劇增,但是國內長期照顧服務體系未臻完善, 特別訂定「長期照顧十年計畫—大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」 ,為當前長照服 務法未上路前,提供長照服務的主要資金補助。. 計畫基本目標為「建構完整之我國長期照顧體系,保障身心功能障礙者能獲 得適切的服務,增進獨立生活能力,提升生活品質,以維持尊嚴與自主」。. 服務對象主要是日常生活功能受損需要他人提供照顧服務者,包括:65 歲以 上老人;55 至 64 歲的山地原住民;50 至 64 歲的身心障礙者;僅 IADLs 失能且 獨居之老人。以下整理出衞福部網站提供之「日常生活功能受損」定義:. 「ADL 日常生活活動功能:進食、移位、如廁、洗澡、平地走動、穿脫衣褲 鞋襪等六項。若有 1 至 2 項失能為輕度失能;若 3 至 4 項失能為中度失能;若有 5 項(含)以上失能為重度失能。 IADL 工具性日常生活活動功能:上街購物、外出活動、食物烹調、家務維持、 洗衣服等,5 項中有 3 項以上需要協助者即為輕度失能。」 服務原則:給付型態以實物給付(服務提供)為主,現金給付為輔,並以補 助失能者使用各項照顧服務措施為原則。依民眾失能程度及家庭經濟狀況,提供 合理的補助;失能程度愈高者,政府提供的補助額度愈高。失能者在補助額度內 使用各項服務,需部分負擔經費;收入愈高者,部分負擔的費用愈高。. 長期照顧十年計畫之服務項目與補助內容,整理如下表 2-5。. 有關「長期照顧十年計畫」請參考以下網站: http://e-care.sfaa.gov.tw/MOI_HMP/HMPa001/begin.action. 38.

參考文獻

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