政府機關委外執行民意調查之交易成本分析：台北市的個案研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 政府機關委外執行民意調查之交易成本分析：政治. 大. 立台北市的個案研究. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. engchi 指導教授：黃東益博士. 研究生：林宏穎撰. 2014 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. ‧. ‧ 國. 學. 政治大 The Transaction Cost Analysis of 立 Public Opinion Poll Outsourcing in Public Sector - A Case Study of Taipei City Government n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Tong-Yi Huang, Ph. D. Graduate Student: Hung-Ying Lin. July 2014.


(5) 謝誌 The brick walls are there for a reason. They are not there to keep us out. They are there to give us a chance to show how badly we want something. -Randy Pausch (2007) 還記得黃東益老師在量化研究第一堂課語重心長地告訴大家：「碩士論文很可能是你們這輩子唯一一本著作，好好用心寫、享受研究的過程吧！」剛開始寫論文的時候，老師總是耳提面命「不要忘了你的研究目的是什麼」。現在回想起來，這本論文沒有好到能對學術領域有所貢獻，自覺有好多環節沒有妥善處理，. 政治大配合，恐怕文中的建議也只是紙上談兵；對個人來說，這本論文究竟帶給我什麼？立我想應該不只是身上多出來的十公斤而已。比預定完成的時間多了半年，有天突學術目的看來是差強人意；對實務面而言，若非天時、地利、人和三個條件完美. ‧ 國. 學. 然驚覺論文其實是一面照妖鏡，在撰寫過程中讓我的缺點一一浮現：拖拖拉拉、過度追求完美、無法持續專注……，還親眼見證某人的類憂鬱症發作，才不得不. ‧. 開始正視這些問題。. Nat. sit. y. 還記得口試完某天晚上的閒聊談到「當你發現寫完論文的時候，當下的感想. al. er. io. 是什麼？」，那時候直覺回答「其實到現在我都不覺得自己寫完論文了，不知道為什麼好像永遠沒有結束的一天……」。直到著手撰寫謝誌、回顧過去這段歷程. n. v i n Ch 的現在，都還有打開 word 檔繼續修改的衝動；但隨著人生下一階段的任務悄悄 engchi U 到來，才不得不狠下心來忍痛將論文劃上一個不甚完美的休止符。 Finally, I made it. 終於來到完成碩士論文的這一天！要感謝的人太多，實在無法不負責任地僅用「謝天」兩個字一筆帶過，只好不能免俗地一一表達我心中的感念。最感謝的當然是我的父母，從小到大義無反顧地支持我唸書，有了你們在精神上的鼓勵和物質上的照顧，對我的選擇和人生規劃予以尊重不多加干涉，才能讓我在求學過程中能免於一切憂慮而持續走到今天。雖然仍少不了「什麼時候要口試？」、「寫完了沒？」……等等諸如此類常常讓我倍感壓力的關心之情，也對.

(6) 我過度安靜和習慣神隱的個性頗為擔心，但父母對子女的愛卻是點滴在我心頭。再來，沒有指導教授黃東益老師，不可能有今天這份論文產出。或許是命運的安排吧！記得初次遇到東益老師是在大學二年級行政學的課堂上，即使當時每週都有小考而不免多所抱怨，但也因扎實的課程安排讓我的英文能力不致一落千丈，對公共行政的興趣和熱情也悄悄在心中萌芽；大三修習老師的「民意調查」終於讓我瞭解何謂「研究方法」、如何著手進行研究，只是當時萬萬沒想到幾年後還會跟著同一位老師撰寫類似議題的論文，緣份真是奇妙。在這過程中，常常交出自以為還不錯的成果，在 meeting 時老師卻眉頭深鎖、劈哩啪啦快速指出哪裡有問題、還要再修改，不到 15 分鐘就被趕出研究室；在. 治政大多了吧！」、「下週來報告！」嚇到，導致上廁所或裝水都會戰戰兢兢。但也多虧立老師在外的「好名聲」，讓我在約訪期間鮮少吃到閉門羹；印象最深刻的是，某 11 樓偶遇老師常會緊張地倒吸一口氣、腦袋一片空白，或被突然其來的「差不. ‧ 國. 學. 次出發訪談前碰巧遇到老師，多少安撫了我緊張的情緒，訪談過程中老師甚至還特地繞過來送給受訪者一瓶酒，幫我作了十足的社交公關，也讓受訪者龍心大悅. ‧. 侃侃而談了兩個多小時。曾經跟同儕討論到選擇指導教授的依據，我想 admiration. sit. y. Nat. 和 role model 這兩個關鍵字大概可以道盡千言萬語了。. io. er. 兩位口試委員陳敦源老師、廖洲棚老師在口試時溫柔但犀利的評論與建議，都是讓論文更為精進的最大幫手，甚至提出讓我從未想過、心動不已的研究方向。. n. al. Ch. i n U. v. 在政大公行為期不短的求學日子中，有了蕭乃沂老師質性研究與多變量分析的. engchi. 「修煉」，杜文苓老師透過研究案、諸多環境議題與社會運動上帶給我的啟蒙，朱斌妤老師在談判與理性決策領域讓我開了眼界，以及其他老師在各專業領域給我的薰陶與歷練；雖然這幾年下來哪些方面進步、成長了多少一時之間無法一一詳述，但我深信這些過程的累積都將是未來受用無窮的可貴資產。八樓研究室的博士班學長姐是我的重要他人，尤其忠安學長曾經逐字、逐句、逐頁地看過我的文章，一一挑錯、對答，還推薦好多有用的 paper；文妮學姐在我報告時給予的評論與指正、甚至事後耐心與我用 Email 溝通，都幫助我看清不少文章中的盲點，有更進一步的認識和其他想法。台北市政府的 Mr. C，從實習階段一直盡其所能傾囊相授、滿足我各式各樣天馬行空的要求，到百忙之中接受.

(7) 我的請益卻每次都請我吃飯、喝飲料，給予很多背景知識和挑選受訪對象的建議，更是論文能夠完成的一大功臣。也特別感謝陳憶寧、陳儒修兩位老師，提供一個能短暫脫離論文壓力的喘息空間，讓我的經濟狀況沒有後顧之憂。族繁不及備載的研究所同儕、學長學弟妹們，從 12 樓到 11 樓，為了同一個目標共同努力，每天一起吃飯、偷煮火鍋湯圓、大聊八卦和「連續劇」最新進展、聚餐喝酒出遊，有了你們的扶持才讓這段日子更加精彩。最後特別謝謝郁芩，對我安靜、脾氣差的個性持續包容，遇到瓶頸、偶有負面想法時的鼓勵，懶病發作時的鞭策，平時互相對論文和時事新聞的思辯讓我們越來越靠近「真理」XD；能在研究所遇到這樣的 soul mate 實在是最大的收穫！. 治政大路上有這麼多貴人相助，我才有面對的勇氣，以及重新檢視檢討自己缺點、成長、立開拓知識水平、重新塑造價值觀的機會。未來我會更堅定地走下去！. 如同謝辭一開始的 soul statement，遇到的任何困難都是成功前的考驗，一. ‧ 國. 學. 2014.09@NCCU. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(9) 摘要政府機關委外執行民意調查已成為民主國家治理的趨勢之一；但民意調查的高度專業性和特殊性質，導致過程中有許多「看不見的黑手」介入的機會，故如何監督、控制民調的品質以確保信效度遂成為一項重要課題。全國各級政府機關中，以台北市在委外執行民調業務上的規定最為公開、完備，不僅訂有專法，更獨步全國成立「民意調查諮詢委員會」，協助各局處在委外執行民調過程中把關調查品質、解決問題。在這種「一個委託人（委託局處）、兩個代理人（執行廠商和民調諮詢委員）」的架構之下，本研究從交易成本理論出發，探討台北市的委託局處在這套委外與審查機制下必須付出的交易成本類型、背後的影響因素、與調查品質之間的關係。. 政治大. 本研究深度訪談 5 位民調諮詢委員、5 個委託局處、研考會和 4 家執行民調的廠商共 17 人次，輔以次級資料分析，發現各局處在委外執行民調過程中的作. 立. 法、程序和重視程度皆不一，付出的交易成本類型眾多，其中的「事前審查成本」、. ‧ 國. 學. 「搜尋廠商成本」、「事後審查成本」、「控制成本」在邏輯關係上較能對應後續之民調品質，其多寡深受「委託局處的重視程度」、「廠商的執行能力」影響。此外，為提昇調查品質，委託局處若付出較多事前成本（包括：事前審查成本和搜尋廠. ‧. 商成本）後能先行把關委託局處的需求與調查規格，且規模比起事後成本（包括. y. Nat. 控制成本、事後審查成本）來說較為減少許多，對調查品質將有正面影響；若未. n. al. er. io. 品質。. sit. 付出事前審查成本，則需於決標後耗費更多時間、精力與資源才有辦法確保調查. i n U. v. 然而，研究結果卻顯示民調諮詢委員會不見得能達到提昇調查品質的目的，. Ch. engchi. 仍有執行能力不佳、圖謀不軌的廠商無法達到審查委員的要求而遭到解約。因此，本研究歸納「民調諮詢委員會」兩項主要的缺失，包括未能事前把關調查規格與執行預算之間的合理性，無法克服「逆向選擇」執行廠商的問題；加上定位不明，難以保證可以完全發揮把關之功能與職責，委託局處未必完全依照委員的意見來要求廠商修正，以致淪為無人負責的窘境。最後，本研究提出主要的政策建議，包括研考會的角色應更加積極、強化，確立民調諮詢委員會的定位，嚴肅思考業界委員協助審查的必要性，民調諮詢委員協助審查調查案的預算編列和招標文件；委託局處需掌握整個流程和民調諮詢委員的功能，顧及調查規格和預算的合理性並不以預算為唯一考量，與民調諮詢委員、執行廠商和研考會保持密切關係。關鍵字：民意調查、委外、交易成本、委託人-代理人理論.


(11) 目錄第一章、. 緒論........................................................................................................ 1. 第一節. 研究背景........................................................................................ 1. 第二節. 研究動機........................................................................................ 5. 第三節. 個案選擇：台北市政府.............................................................. 11. 第四節. 研究問題與研究目的.................................................................. 15. 第二章. 文獻回顧.............................................................................................. 21. 第一節、. 政府機關委外執行民意調查的過去研究.................................. 21. 第二節、. 委託人-代理人理論 .................................................................... 26. 第三節、. 交易成本途徑的應用.................................................................. 34. 研究方法...................................................................................... 50. y. sit. 資料分析...................................................................................... 66. n. al. er. 小結.............................................................................................. 67. io. 第四節、. 研究架構...................................................................................... 45. Nat. 第三節、. 研究設計.............................................................................................. 45. ‧. 第二節、. ‧ 國. 第一節、. 學. 第三章. 立. 政治大. 第四章. i n U. v. 委外執行民意調查之問題及交易成本.............................................. 69. Ch. engchi. 第一節、. 台北市委外執行民意調查的流程與現況.................................. 69. 第二節、. 委託局處的問題.......................................................................... 73. 第三節、. 執行廠商的問題.......................................................................... 85. 第四節、. 民意調查諮詢委員的問題.......................................................... 93. 第五節、. 民調諮詢委員之正、負面效益................................................ 109. 第六節、. 委託局處付出之交易成本類型................................................ 119. 第五章第一節、. 交易成本與調查品質之關係............................................................ 127 委託局處Ⅰ................................................................................ 127 i.

(12) 第二節、. 委託局處Ⅱ................................................................................ 135. 第三節、. 委託局處Ⅲ................................................................................ 144. 第四節、. 委託局處Ⅳ................................................................................ 153. 第五節、. 委託局處Ⅴ................................................................................ 157. 第六節、. 影響交易成本高低之因素........................................................ 164. 第七節、. 小結............................................................................................ 174. 第六章. 結論.................................................................................................... 177. 第一節、. 研究發現.................................................................................... 177. 第二節、. 政治大政策建議.................................................................................... 186 立. 第三節、. 研究限制及未來研究建議........................................................ 190. 學. ‧ 國. 第四節、. 研究發現與理論對話................................................................ 184. 附錄一：民意調查研究在台灣................................................................................ 193. ‧. 附錄二：全台各縣市政府研考單位民意調查業務執行現況................................ 199. y. Nat. 附錄三：臺北市政府各機關辦理民意調查作業要點............................................ 203. er. io. sit. 附錄四：臺北市政府精進民意調查作業實施計畫................................................ 207 附錄五、交易成本高低判斷標準表........................................................................ 209. al. n. v i n 附錄六、口試委員意見暨回覆表............................................................................ 211 Ch engchi U. 參考文獻.................................................................................................................... 219. ii.

(13) 表目錄表一、三種主要蒐集民意管道的比較...................................................................... 23 表二、交易成本的分類.............................................................................................. 40 表三、訪談對象一覽表：民意調查諮詢委員.......................................................... 55 表四、訪談對象一覽表：台北市的委託局處.......................................................... 58 表五、訪談對象一覽表：民意調查廠商.................................................................. 60. 政治大. 表六、訪談大綱.......................................................................................................... 62. 立. 表七、委託局處面對的問題暨付出的交易成本對照表........................................ 125. ‧ 國. 學. 表八、委託局處委外執行民調特色比較一覽表.................................................... 165. ‧. 表九、委託局處付出之交易成本高低比較............................................................ 169. y. Nat. er. io. sit. 表十、影響交易成本的因素.................................................................................... 174 表十一、委託局處付出之交易成本與調查品質關係對照表................................ 175. n. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(15) 圖目錄圖一、民主政治下的多重委託代理關係.................................................................. 29 圖二、交易成本的關係光譜...................................................................................... 42 圖三、台北市各局處委外執行民意調查之行動者關係圖...................................... 46 圖四、研究架構圖...................................................................................................... 47 圖五、交易成本比較基準關係圖.............................................................................. 49. 政治大. 圖六、委外執行民調階段與流程圖.......................................................................... 70. 立. 圖七、交易成本與調查品質關係圖........................................................................ 179. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(17) 第一章、緒論政府業務的委外執行、經營或管理為公私夥伴關係（public-private partnership）之主要方式，也是目前各國政府在公共管理上的顯學。此外，公共管理者利用民意調查也是民主治理的趨勢之一；民意調查的應用需要高度專業性，理論上透過委外由民間調查機構來執行應為常態。然而，公部門的業務委由民間執行、經營或管理並非改善政府績效、撙節成本的萬靈丹，隨之產生的諸多問題在學界也是研究與討論的重點；民意調查這項本質上良善的治理工具在人性的運用下經常引. 政治大. 起許多爭議，政府機關將之委外執行後又會產生哪些新問題，此乃本研究之核心。. 立. ‧ 國. 學. 本章第一節將從政府業務委外的趨勢和可能產生的問題談起，作為政府機關委外執行民調的立論基礎，第二節從民意調查過程特有的問題出發檢視我國各級. ‧. 政府機關/單位在委外執行民調上的現況、相關規定並發展出本研究的動機，於. sit. y. Nat. 第三節選擇一適切的政府機關作為個案研究的基礎，最後在相關理論的引導下帶. er. io. 出研究問題和研究目的。. n. a. i 第一節研究背景l C n hengchi U. v. 壹、政府機關委外執行民意調查的學理基礎當代政府常陷入扮演「社會福利的供給者」及「經濟穩定成長的主力舵手」兩個角色之間的矛盾緊張關係，並同時面臨嚴重的財政危機與消費者（即公民）需求持續擴張的雙重困境（Kirkpatrick & Lucio, 1996）；更精確來說，一方面預算年年削減，但民眾需求卻不斷提高。為解決這種「又要馬兒跑、又要馬兒不吃草」的弔詭問題，從 1980 年代開始，政府機關從事行政管理革新的核心逐漸重視生產力、市場化、服務導向、分層負責、政策取向和績效管理等六個面向（Kettle, 1.

(18) 2000: 1-3）。最顯而易見的「市場化」，意指政府利用市場誘因及各種民營化與非政府組織的措施來提供服務，目的是以更低的成本來達成原先的目的。其中最常見的具體作法如簽約外包（contracting out），將低技術或高度專業化、日常或瑣碎性的服務提供……等等業務移轉給非政府部門來負責或協助，並透過市場競爭達到「以較低成本得到高品質服務或產品」之目的；政府服務的委託外包政策為 OECD 會員國應用市場機制之策略之一，現已是公共管理實務上的「顯學」，相關證據也顯示產品或服務的提供皆能兼具效率與品質（OECD, 1997）。. 政治大. 此外，「民意調查」幾乎是民主社會中每位公民都耳熟能詳的詞彙之一，尤. 立. 其選舉期間幾乎每天都會受到各競選陣營公布民調結果的轟炸，大眾傳播媒體也. ‧ 國. 學. 會定期提供縣市長、首長的施政滿意度調查，公、私部門的顧客服務滿意度調查亦屬於民意調查的範疇；民意調查的普及，在某種程度上已成為實現民意政治的. ‧. 具體表徵（游清鑫，2006）。由於民意政治下的調查結果及其後續影響牽涉到廣. y. Nat. sit. 泛的利害關係，故這類由公部門主導執行和與民主政治精神相關的民意調查，後. n. al. er. io. 續引發的爭議性明顯大於私部門的顧客滿意度和購買意願的市場調查，是「政治. i n U. v. 和社會風貌不可或缺的一部分」，即使執行技術一直在改變，未來只會更重要. Ch. engchi. （Asher, 2012）。由於民意調查的執行牽涉到高度專業性，需要統計基礎和調查研究的相關訓練作為後盾，由公部門負責執行除了所費不貲、增加公務人員現有的業務負擔外，後續的調查品質和結果解讀也值得堪憂。因此，在一片委託外包的趨勢下，政府機關委外執行民意調查理論上為一合理的制度安排。. 貳、政府業務委外的可能問題與缺失然而國內外的研究和新聞報導告訴我們，透過簽訂契約外包的方式將政府業務轉移給民間單位負責或執行並不盡然如想像中美好。. 2.

(19) 例如「全美州郡市公務員聯合會」（American Federation of State, County, and Municipal Employee, AFSCME）指出，政府業務的委外執行因為「忽略契約行政、「許多行政區在契約過程中真正支付的金額遠超過原先契與監督等等額外成本」約所定之經費」和「代理人常壓低工作人員的薪資和福利而將成本轉嫁給政府」……等等原因，以致必須付出比原先公辦公營模式更高的成本。全美州郡市公務員聯合會（AFSCME）和全美教師聯合會（American Federation of Teacher, AFT）更主張委外容易造成貪污瀆職，原因在於民選公職人員將政府委託案作為選戰後的回饋與恩賜（Leavy, 1999；劉淑瓊，2005: 121）。. 政治大現台北市政府促參案件中，民間公司透過委託人-代理人結構來謀求私利，市政立. 我國政府機關在業務委外上同樣面臨類似問題。吳秀光、吳宗憲（2008）發. ‧ 國. 學. 府與企業長期合作之下出現所謂「被俘虜」（captured）的問題1，嚴重影響公共利益。此外，政府業務的委外常由固定或少數幾家廠商得標，實際成效也往往不. ‧. 如預期，如委外行銷的效果備受質疑2、政府基金委外操作績效不彰而遭到監察. sit. y. Nat. 院糾正3……等等因委外而生的負面新聞時有所聞。另外，公共管理者缺乏監督. al. er. io. 委外廠商的能力，任其破壞法治精神，更有甚者侵犯人權，如某知名國立大學在. v. n. 清潔勞務委託外包過程中因未善盡監督責任導致清潔承包商接二連三剝削基層清潔工，引發學生怒吼4。. Ch. engchi. i n U. 1. 台北市政府委託東森公司經營小巨蛋，卻遭該公司以「詐術」取得不實財務文件，加上招標過程「圍標」，市府認為自己是被詐術影響的受害人，因而與東森解約。資料來源為自由時報 2007.08.15 報導： http://www.libertytimes.com.tw/2007/new/aug/15/today-p5.htm。資料檢閱日期：2013.06.25。 2. 台北市商業處自民國 97 年開始編列近七千萬元的商圈行銷預算，但全部只有三家廠商得標，商圈業者抱怨行銷規劃與成效不佳，甚至找自己人冒名參加抽獎領取獎金。資料來源為自由時報 2013.07.11 報導：http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/jul/11/today-taipei4.htm?Slots=TPhoto。資料檢閱日期：2013.06.25。. 3. 資料來源為聯合報 2013.07.04 報導： http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS1/8005971.shtml。資料檢閱日期： 2013.06.25。 4. 國立政治大學學生於 2008 年 1 月和 2013 年 6 月發現承包校園清潔勞務的清潔公司違反勞基法 3.

(20) 參、政府機關委外執行民意調查欠缺相關討論從前述的研究與新聞報導可以發現，政府業務委外後出現成本提高、委外業務成為政治酬庸、嚴重限制政府機關行動的彈性、實際成效反而更差、缺乏監督能力……等等問題。從理論上來看，民意調查為一中立客觀的民主治理工具，然而在使用者別有居心的運用下常引發諸多爭議，進而影響其公信力並可能破壞信任基礎；因此，今日民意調查在其本質極為特殊的情況下，政府機關將其委外執行後又會產生哪些新問題？此為本研究最原始的疑問。. 政治大其中，我國學界在民意調查領域的研究多半集中在過程面、技術面和情境面上，立. 本研究先整理過去民意調查研究上的面向和重點，主要結果如附錄一所示。. 乃屬於調查研究中「方法學」或「方法論」的細節探討，幾乎不見政府機關如何. ‧ 國. 學. 委外執行民意調查、可能遭遇的問題與困難……等等相關討論，仍是一片有待民. ‧. 意調查研究者開發的處女地。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 規定剝削清潔工和違法解僱，強烈要求學校善盡監督之責。相關新聞請見聯合報 2008.01.04 （http://mag.udn.com/mag/life/storypage.jsp?f_ART_ID=104598）和台灣立報 2013.06.25 （http://news.sina.com.tw/article/20130625/9992265.html）之報導。資料檢閱日期：2013.06.25。 4.

(21) 第二節研究動機我國政府部門將民意調查納入公共政策事前規劃和事後評估的過程中，尤其研考機關/單位經常自行或委託民間專業的調查機構執行各種施政滿意度調查（游清鑫，2006）；大眾傳播媒體、政黨、民間智庫……亦常透過民意調查來針砭政府和首長的表現；公共管理者也需定期接觸有關民意調查訓練的課程（沈建中、顧尚潔，2012）。以下先從民意調查的爭議出發，觀察我國政府機關委外執行民意調查的現況以及在處理這些爭議上的因應之道，藉此凸顯監督民意調查品質相關制度設計的重要性。. 學. ‧ 國. 壹、. 政治大民調過程預料中的黑手與監督機制的重要性立. 台灣自民主化後民意調查的需求日益增加，以此維生的民間調查機構如雨後春筍般出現，彼此之間的競爭也日益激烈。一方面，若這些調查機構與身為其衣. ‧. 食父母的委託單位（如政府機關、政黨）保持良好的互利共生關係，在日久生情. y. Nat. sit. 或恩庇侍寵下更容易獲得日後的合作機會，因此傾向產出有利於委託方的調查結. n. al. er. io. 果而有失公正客觀原則；另一方面，即使政府機關欲利用民意調查來體現民意政. i n U. v. 治，多少還是受到預算和法規命令的拘束（游清鑫，2006），例如無法瞭解兼具. Ch. engchi. 效率和品質的民意調查所需之成本，或是在繁文縟節和經費限制下過度以成本的概念或便宜行事的作法來決定民意調查的設計，都會影響到民意調查的最終品質。此外，民意調查的過程檢視和資料處理、解讀具有進入理解的專業門檻，通常只有實際從事調查工作的實務界人士或受過民調相關訓練的學者才有能力擔任「裁判者」判斷其優劣，一般民眾實難以單純從執行過程和結果來判定一項民意調查的品質。故民意調查的工作為一種「良心事業」（游清鑫，2006），執行者必須秉持公正客觀的態度；有關政府機關執行民意調查上的缺失與不專業，也引 5.

(22) 發各說各話與諸多爭議5。然而，與其被動消極地期待民調工作者依其「良心」來執行，更應主動積極地建立一套制度來監督民調的執行過程和產出，同時讓其中的「裁判者」具有公信力，這才是治標又治本的作法。因此，如何監督、控制民意調查的品質遂成為一項重要課題（謝邦昌、楊雅惠、侯清玉，1997）。. 貳、我國政府機關委外執行民意調查的現況我國政府機關執行民意調查的濫觴是自詡為「優質政府治理推手」的行政院研究發展考核委員會（即現今「行政院國家發展委員會」的前身，以下簡稱「行. 政治大. 政院研考會」），隨著民主化的發展逐漸擴展至其他機關單位和地方政府。. 立. 行政院研考會6. 學. （一）現況. ‧. ‧ 國. 一、. 作為全國行政機關民意調查業務推動之先導與倡議者，行政院研考會從民國. sit. y. Nat. 66 年開始利用現代的科學調查分析方法「自行辦理」定期的政策性民意調查。. al. er. io. 爾後，隨著擁有資源的改變和調查方式的日益多元，研考會將面訪的部份業務逐. v. n. 年「委外」給不同的民調專業機構負責辦理，但仍全程參與並監督；此乃中央政. Ch. engchi. 府機關委外執行民意調查的開端。. i n U. 另外，為兼顧「精確」、「快速」和「及時」的原則，民國 77 年開始研考會針對「突發性的社會問題」和「重大的施政事項」改以電話訪問來進行民意調查，由研考會規劃、設計問卷後委託民間專業的民調公司進行電訪；原先以面訪定期進行之全國性大型民意調查，也改以電話訪問的方式持續至今日。近年來考量本 5. 自由時報 2013.01.23 報導台東縣政府執行民調的爭議：「縣府民調自爽/ 題目只列滿意無不滿意」，資料來源為 http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/jan/23/today-south1.htm。檢索日期： 2013.07.01。. 6. 資料來源：行政院研考會官方網站（http://archive.rdec.gov.tw/np.asp?ctNode=12141&mp=100，檢索日期：2013.03.25）和沈建中、顧尚潔（2012）。 6.

(23) 身的業務負擔和執行效率後，於民國 97 年開始在「政府採購法」的規範下，經由「公開招標」的方式將部份「議題性」和「定期性」的調查內容委託民間專業的民調機構辦理，至此委外作業才有統一的依循規定。此外，行政院研考會制定「各級行政機關民意調查作業要點」（現已修正為「行政院所屬機關民意調查作業要點」）作為政府機關執行民意調查的規範，不僅詳細闡明其制定宗旨、明確定義民意調查的內涵，並將政府機關執行的民意調查從「時間」（政策形成前和執行後）和「調查對象」（內部顧客和外部顧客）上進行分類，規定民意調查的辦理方式、執行程序、調查結果的報告內容以及調查. 政治大機關應有的相關培訓作業（如「行政機關民意調查研習班」）、以及在民意調查計立結果之發布，並以提升各機關民意調查功能和專業知能為目的，規定研考會和各. ‧ 國. 學. 畫上的協調整合機制。（二）制度與規範不明. ‧. y. Nat. 目前的行政院國家發展委員會（以下簡稱「行政院國發會」）主要透過「自. er. io. sit. 行執行電話訪問」和「委託民間調查機構」來蒐集民意，惟哪些議題是自行調查或委外辦理則無法從官方網站或其他資料得知，可能需要進一步訪談來釐清；再. al. n. v i n 者，關於委外的程序、如何控制調查品質則不得而知。總而言之，即使行政院國 Ch engchi U 發會在民意調查的議題掌握、作業程序、設備和專業培訓上皆有所作為，程度直逼民間專業的民調機構，然而委外執行民調的規範與品質吾人仍無所知悉。. 二、. 我國地方政府研考機關/單位委外執行民意調查. 除了中央行政機關的行政院國發會外，本研究瀏覽、檢視全國各地方政府研考機關/單位的官方網站，試圖從其業務職掌的介紹中尋找關於委外執行民調的程序和品質控制的相關資訊，觀察重點是執行方式（委外或自行執行）、品質管制上的相關規範、有無公布民調結果；結果如附錄二所示。從附錄二來看，即使 7.

(24) 在名稱上多有差異（例如：民意調查、施政滿意度調查、民眾意見調查、為民服，「民意調查」幾乎是多數地方政府務意見調查、為民服務滿意度調查……等等）研考機關/單位的業務之一。此外還可以更進一步推論出以下幾個事實。首先，我國地方政府研考機關/單位的網站中大部分都列有「民意調查」這項業務，即使部份未列出也不能貿然斷定完全沒有執行過民意調查，事實上從該研考機關/單位的首長施政報告、提供給議會的施政總報告和工作項目中也可能看到執行民意調查的工作項目，或是其他常與民眾第一線接觸的機關/單位（例如稅捐稽徵處、戶政事務所、鄉鎮市區公所…等等）亦常辦理所謂的「顧客滿意. 政治大目中清楚列出多少也代表該研考機關/單位對「民意調查」這項業務的重視程度立. 度調查」，未必代表完全沒有探知民眾的意見與需求7。然而，未在官網的業務項. ‧ 國. 學. 不是很高，或者僅是非定期執行而已；換句話說，部份地方政府對民意調查的態度依然曖昧不明。. ‧. 其次，儘管多數地方政府的研考機關/單位列出民意調查為其日常業務，卻. y. Nat. sit. 無法判斷究竟誰才是實際的執行單位（亦即自行執行、委外執行或其他方式），. n. al. er. io. 也無從得知利用何種方式來蒐集民意（例如電訪、面訪或其他）；在諸多執行細. i n U. v. 節無法確定的情況下，調查品質和其管制上的規範受到嚴重忽視。有趣的是，多. Ch. engchi. 數研考機關/單位並未公布調查結果，這與學者建議公共管理者面對民調傳播氾濫的台灣社會應有的因應策略（陳敦源，2009）不謀而合，顯示多數研考機關/ 單位對民調的應用、限制和可能帶來的危機仍有高度認知。. 參、小結：政府機關委外執行民意調查缺乏監督機制綜上所述，民意調查本身先天上容易受到操控，我國政府機關在委外執行民 7. 但此類民意調查通常設計成線上問卷的形式放置在官網上供使用者自由填答，或於民眾洽公現場發放紙本作為滿意度回函。唯在調查時間、抽樣和問卷設計的邏輯上大有問題，難謂一具有良好品質和信度的民意調查。 8.

(25) 調的制度與規範上更是後天失調，不免令人擔心政府機關執行民意調查的結果與品質。學者 Singleton 和 Straits（2010: 20-40）認為，在討論社會科學研究是否具備「科學」的本質時可以從「產品面」和「過程面」著手；因此，我們也可以藉由「產品面」和「過程面」的標準來評估一項民意調查是否具備科學基礎。其中，就產品面的特徵而言，民意調查應該具備描述（description）、解釋和預測（explanation and prediction）、理解（understanding）的功能（Singleton & Straits, 2010: 20-26）。亦即，民意調查必須能以獨特的概念來「描述」調查對象對特定. 政治大. 議題或人物的認知、態度或評價；同時能夠「解釋和預測」調查變項之間的關係. 立. 之間確定的因果關係（causal relationship）之上。. 學. ‧ 國. 和改變以符合某些經驗法則（empirical rules），並將「理解」的功能建構在變項. ‧. 從過程面來說，執行民意調查必須妥善回應經驗主義（empiricism）、客觀性. y. Nat. （objectivity）和控制（control）等等三項重要原則（Singleton & Straits, 2010:. er. io. sit. 28-40）。目前常見政府機關執行的（政治類）民意調查多半以選舉、公共政策、重大社會議題、首長的施政表現和聲望為研究對象，符合經驗主義中可以觀察和. al. n. v i n 具有測量意義的原則。民意調查的客觀性則是調查過程中應秉持中立公正的精神， Ch engchi U 避免因個人的偏好、利益、價值觀而不當介入整個執行過程。為了維持前述的客觀性原則，「控制」乃是執行民調過程中不可或缺的一環；控制的目的在於找出民調過程中各種可能的誤差及偏差（errors and bias），並利用各種方法來降低這些干擾因素（confounding factors）的不良影響，若未積極處理測量工具方面的偏差，則民調結果的精確性和可信度將被強烈質疑；又為避免民意調查的工具價值（instrumental values）凌駕於實質的理性目標（如達成最多人得以共享的公共利益）上，透過各式各樣的制度設計避免看得見和看不見的「黑手」玷污民意調查的神聖價值也是控制的一部分。 9.

(26) 本研究以為，即使可以從「產品面」和「過程面」來檢視一項民意調查是否具備科學基礎，這兩個標準仍然具有一前後的順序關係；換句話說，若沒有重視屬於民意調查「過程面」的執行，則「產品面」將可能缺乏信度和效度，無法蒐集到相對上精確的民意。故如何掌握民意調查的「過程」將決定「產品」最終的品質良窳；誠如前述，我國政府機關委外執行民調已成為趨勢，但如何控制民調的品質仍是關鍵所在，這也啟發本研究將核心置於民意調查執行過程面的「控制」之上，是為主要研究動機。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(27) 第三節. 個案選擇：台北市政府8. 上一節檢視全國地方政府研考機關/單位執行民調的現況，本研究發現全國各縣市政府的研考機關/單位中以台北市研考會在執行民調業務的規範上最為完 9 備，不僅仿傚行政院國發會訂有「台北市政府各機關辦理民意調查作業要點」（以. 下簡稱「台北市民調作業要點」）作為市府其他機關/單位辦理民調上的依據；為提升整體的調查品質（包含問卷設計、調查執行和結果分析）訂有「台北市政府精進民意調查作業實施計畫」10，其中「民意調查諮詢委員會」設置和運作上的相關規定11更是創下我國各級政府機關民意調查品質管制的先例，足見台北市研. 政治大. 考會在鞏固民調品質上的考量與野心。台北市在民調的制度化與專業化上領先各. 立. 級政府機關，因此其執行民調的過程成為本研究的觀察重點。. ‧ 國. 學. 壹、台北市政府委外執行民意調查的現況. ‧. 台北市政府各機關、單位對民眾意見的重視程度很高，於過去一年約有半數. y. Nat. sit. 以上的一、二級機關曾經執行過民意蒐集的工作（陳俊明、黃東益、莊文忠，2005）。. n. al. er. io. 多數機關/單位以外部顧客為主要調查對象，調查性質上屬於例行業務居多，例. i n U. v. 如區公所、戶政事務所等等，辦理的內容以「業務辦理成效」、「政策規劃的意見. Ch. engchi. 蒐集」和「政策執行成效」為多。在民調業務的辦理上，有八成左右的機關/單位採取自行執行，委外執行則不到兩成，原因與調查經費不足有關；且因為人才訓練不足和經費短絀，執行機關在調查過程中的表現與專業民調機構的要求有很大落差。然而這是 2005 年的執行現況，近年來委外和自行執行民調的比例有待. 8. 個案介紹部份取自陳俊明等人（2005）。. 9. 詳見附錄三。. 10. 詳見附錄四。. 11. 臺北市政府精進民意調查作業實施計畫第三點。 11.

(28) 本研究進一步確認。. 貳、台北市政府各機關委外執行民意調查的過程、特色及監督機制之所以選擇委外執行民調，主要是基於民調專業人才欠缺的考量，若讓現有的府內人力執行民調並進行資料分析，恐怕是對調查品質最嚴重的戕害，甚至破壞公共政策制定的周全性；即便在現有民意調查專業培訓課程的安排下，民調業務承辦人有機會接觸到民意調查的精髓，但是否確實能增加專業素養或內化成為. 政治大必須有高標準的品質要求，故傾向將這些案件委外執行。立. 執行調查時的實際行動，依然遭遇廣泛質疑。此外某些局處較重視的政策議題，. ‧ 國. 學. 一、. 進行方式. ‧. 在政府採購法上路後，多數機關、單位均能依法來辦理民意調查委外的相關. sit. y. Nat. 事項。多數民調業務承辦人通常會先根據上級指示或自行依照相關資訊來擬定委. al. er. io. 託調查的重點，經長官核定後依法辦理招標，有些甚至願意開最有利標，進行公. v. n. 開審查來選擇合適的廠商；但亦有不少民調業務承辦人可能基於便宜行事而傾向找合作過的廠商。. Ch. engchi. i n U. 投標之後的處理程序在政府採購法中有明文規範，其中是否設有審查會、審查方式、審查委員的產生方式等等規定對參與投標的廠商影響甚鉅。在委外民調問卷初稿的研擬上，多數仍由「相關業務承辦人」來設計、或由機關/局處首長擬定調查方向，由委託單位與專家學者共同設計題目的比例則甚低。二、. 委辦機關對委外民調的品質控制. 多數局處的民調業務承辦人都能意識到執行過程監督的重要性及其對調查. 12.

(29) 結果的影響，因此在職權和能力範圍內會採取一些措施來確保產出的品質；這些措施包括為確定問卷題目是否確實符合調查目的而邀集得標廠商、專家學者和研考會代表來共同研擬問卷題目，於執行民調訪問工作時派員查證得標廠商是否確實執行調查，針對委外民調的結果舉行審查會議……等等，展現對民調品質管制的意圖與初步精神。至於受託單位的部份，得標廠商為了維持調查品質並建立、鞏固自己的商譽，會邀請委託單位派員至電訪現場查看，或基於專業判斷提供關於執行過程上的建議予委託單位，或以嚴謹、賞罰分明的原則作為訪員管理上的標準……等等措施。. 政治參、台北市研考會在委外執行民意調查上的角色. 大. 立. 身為台北市「民意調查專業幕僚」的研考會，為統一市府各機關/單位委外. ‧ 國. 學. 辦理民調的規範、提升民調品質，訂有「台北市政府各機關辦理民意調查作業要. ‧. 點」和「台北市政府精進民意調查作業實施計畫」，其中與品質控制較有關係的是「民意調查諮詢委員會」的設立，透過遴選具有調查專業的專家學者和實務界. y. Nat. io. sit. 人士，就各局處提報研考會的委外或自行執行之民意調查計畫進行審查，出席各. n. al. er. 局處民意調查相關作業（如：問卷設計、結果分析）會議或接受市府各局處不定. Ch. 期有關民意調查相關問題諮詢……等等工作。. engchi. i n U. v. 具體來說，台北市研考會在委外執行民意調查上積極發揮以下功能。. 一、調查議題和程序上的管理研考會逐步經由制度化來提昇民意調查的品質，以下列方式來協助各局處在民調業務上的推動：（一）提供年度民意調查計畫書供民意調查諮詢小組定期會議審訂；（二）無論委外或自行執行民意調查業務，於問卷設計、結果分析等民意調查相關業務審查會議中，應至少邀請二位以上民意調查諮詢小組委員出席；目的是藉由統一市府各局處委外執行民調的程序來一併提升調查結果的品質和 13.

(30) 各局處的民意調查專業素養。. 二、品質管制上的認知和措施研考會對各局處自行或委外執行民調的管理和品質已具備相當的自省能力，也展現借重「專業」來掌控市府各局處各類民意調查品質的企圖心。民國 93 年規劃成立「民意調查諮詢委員會」，邀請民調領域中的專家學者協助審查市府各單位的年度民調計畫，並在執行民調過程中進行必要的指導與監督，例如：出席各局處民意調查相關作業（例如：問卷設計、結果分析）會議、接受市府各局處. 政治大業務承辦人所提供之專業意見。立. 不定期有關民意調查相關問題的諮詢等等。此外，各局處亦相當尊重研考會民調. ‧ 國. 學. 總體而言，研考會在整個台北市政府民調業務的角色扮演和功能定位上，已逐漸發揮「資源調度」和「整體規劃」的功能，從調查主題、執行頻率到執行期. ‧. 程，甚至是最關鍵的品質管理，都積極展現出建立一整合機制的作為。. al. er. io. sit. y. Nat. 肆、小結. v. n. 上述台北市在民調委外執行和品質管制上的相關機制為 2005 年的研究發現，. Ch. engchi. i n U. 是否會帶來哪些問題仍待本研究探悉；然而將之作為分析個案，在個案研究的抽樣標準上屬於「強度抽樣」（陳向明，2002：140-145），乃高資訊密度和強度的個案，藉由探討委外執行民調及相關監督機制可能出現的問題，預期研究結果具備相當高的價值，並能作為其他政府機關委外執行民調上的借鏡。. 14.

(31) 第四節. 研究問題與研究目的. 本節就前述的研究動機及挑選台北市各機關/單位委外執行民意調查的個案基礎，提出本研究欲達成之目的；並且根據台北市各局處委外執行民調的現況，提出本研究具體的研究問題。研究問題主要集中在委外執行民調的制度設計、現行審查制度下的問題及其帶來的影響、各方行為人對此制度的評價以及未來可能的改善之道。當然，前述提及民意調查容易受到操控的本質，故不但執行民調的代理人在. 政治大自己的期待與想像。基此，台北市各局處在委外執行民調時勢必得遵循政府採購立. 專業不對稱下可能因便宜行事而亂搞，委託單位更可能透過各種手段讓民調符合. 法和民調作業要點的規範，目的是透過制度的力量來得到良好的調查品質，設置. ‧ 國. 學. 民調諮詢委員會的原始目的亦是確保民調結果具備信度和效度；換句話說，本研. ‧. 究先將研究範圍界定於單純的「政府業務外包及監督」之下，進而探討此過程中. sit. y. Nat. 的制度問題，至於委託局處是否有操控民調的意圖則非本研究關切之重點。. er. io. 壹、分析架構的選擇. al. n. v i n 學者建議在具有合作架構（cooperative structure）的問題研究中納入委託人Ch engchi U. 代理人的觀點（Eisenhardt, 1989）。此外在代理關係的架構下，若委託人與代理人所追求的目標不一致，他們之間即可能存有潛在的利益衝突，並導致代理問題的發生（Jensen & Meckling, 1976）。然而在代理關係中，代理人比起委託人更擁有資訊上的優勢，例如行政官僚會比民意代表更瞭解一項政策的內涵和效果，委託人監督、控制代理人的成本也因此提高，這些監控成本即「代理人成本」（Agency Costs），也可以視為委託人-代理人關係運作的「交易成本」（Transaction Costs）（陳敦源，2002：79）。故在檢閱相關文獻後，發現組織經濟學中的「委託人-代理人理論」適合用 15.

(32) 來釐清整個委外執行民意調查的架構，並且可以利用「交易成本理論」來探討委外執行民意調查可能出現的各種問題及其後續影響。交易成本理論在分析層次上，可以提供個人與制度互動關係一個切入的觀點，有效分析政府採購法之下各個行動者的互動關係及可能面臨的困難。此外在方法論的層次上，許多學者根據不同標準對交易成本進行分類，恰可作為本研究探討交易成本之參考依據。. 貳、研究問題台北市各局處（委託人）將民意調查的相關業務外包給民間調查機構（代理. 政治大論的觀點切入，來檢視這段關係下可能衍生的問題；此外，為防止因資訊和專業立. 人）執行，雙方乃處於一委託人-代理人關係，因此本研究擬以委託人-代理人理. 上的不對稱對民調品質造成戕害，台北市政府設有「民意調查諮詢委員會」來監. ‧ 國. 學. 控民間調查機構的所作所為，這些制度又會帶來哪些交易成本、背後的原因為何、. ‧. 造成哪些影響是本研究關心的議題。本研究希冀透過委託人-代理人理論和交易. y. Nat. 成本的概念來看待委外的過程，對於整個委外情境的實際狀況有更深刻的描繪與. er. io. sit. 理解，對於公共行政學術領域上的累積、實務界上的運作更有助益。從這些觀點出發，發展出研究問題如下。. n. al. i n U. C. v. hengchi 一、台北市政府各局處如何選擇民調機構來執行民意調查？又是如何透過「民意調查諮詢委員會」來協助提昇調查品質？在政府採購法施行後，基本上政府業務委外執行、經營或管理皆需以該法為依據。不過陳俊明等人（2005）之研究未將政府採購法相關的詳細規範納入介紹與探討，以致乍看之下無法明白瞭解如何依據政府採購法來挑選合適的廠商以進行委外的工作，遑論在這樣的制度下會出現哪些問題。更進一步而言，該研究可能基於整體性的研究目的、研究精力和篇幅上的限制，故僅簡單以「多數機關單位均能依法來辦理民意調查委外的相關事項」一句話來交待如何委外辦理民調， 16.

(33) 如是卻忽略政府採購法多如牛毛的細節，諸如委外執行的民意調查業務在該法中所屬的類型，在招標、決標、履約管理和驗收……等等階段的作法皆未清楚說明；再者，除了以政府採購法作為委外執行民調的核心精神，台北市研考會尚以台北市民調作業要點進行更細節性的規範，這部份的深入探討亦付之闕如。本研究的原始焦點在台北市各機關民調業務的委外執行上，在確定委外執行會產生的成本和問題之前，勢必得先對「政府採購法」和「台北市民調作業要點」的相關程序與規範、以及「台北市民調諮詢委員會」之組成與運作進行系統性地整理和釐清，如此才有更進一步深究的可能。簡言之，研究問題一屬於「程序面」. 政治大. 的探討，希望釐清相關制度規範下的委外運作模式。. 立. 二、台北市各局處在委外執行民意調查的過程中，有哪些交易成本. ‧ 國. 學. 存在？造成交易成本差異的原因為何？. ‧. 台北市研考會借重「民調諮詢委員會」的專業來進行委外執行民調的管制，. y. Nat. sit. 從「政府採購法」和「台北市民調作業要點」或許可以知道運作的時間點，但究. n. al. er. io. 竟如何審查、審查的依據為何、發揮哪些效果……等等議題，仍得深入探討。基. i n U. v. 此，學者 Coase（1937）提出「交易成本」（transaction cost）的概念，提醒我們. Ch. engchi. 「任何組織或制度的運作都必須付出成本」；再者，委外制度下成本的來源可能不只來自有問題的廠商，政府的制度規範所產生的成本也需等同視之（曾冠球， 2010）。因此本研究從交易成本理論出發，分析「政府採購法」和「台北市民調作業要點」下各個階段、以及民調諮詢委員會的介入究竟帶來哪些較高或較低的交易成本。故，研究問題二為「成本面」的探討，期待在諸多學者對交易成本分類的基礎上來檢視委外過程中各方行動者的實際付出和可能產生、遭遇的問題究竟為何，進而探討背後的影響因素。. 三、上述委外執行民調過程中付出的各種交易成本，與民意調查品 17.

(34) 質之間的關係為何？又是如何改善？於研究問題二中，確定了整個委外執行民調架構下的各種交易成本，最後本研究欲進一步瞭解這些交易成本會產生哪些影響，亦即與最終產出的民調品質之間有哪些關係存在。更精確來說，在研究問題三「影響面」上，將進一步從交易成本的角度來詮釋委外過程中的各種交易成本，究竟會影響哪些執行環節或製造額外的問題？以及台北市在委外執行民調上這種創新的制度設計所帶來的成本，對調查品質有正面還是負面影響？這些交易成本是否可以避免？抑或是為了維持調查品質而不得不接受的「必要之惡」？換句話說，台北市政府為維持整個民. 政治大. 調的品質而必須付出的治理成本，是否能達到原先設定的目的？或僅僅是畫蛇添. 立. 足？這是本研究最終要探索的議題。. ‧ 國. 學. 參、研究目的. ‧. 本研究之所以選擇研究委外執行民調的過程，主要是筆者過去曾親自站上前. y. Nat. sit. 線擔任訪員執行民意調查，也曾在實習課程中多次至政府機關站在第一線全程觀. n. al. er. io. 摩執行民調的流程；在這些經驗背後，深知民調過程容易受到操控的特質，也看. i n U. v. 到承辦人為鞏固民調品質做出的努力和更深層的無言與無奈，故希望藉由此機會. Ch. engchi. 來瞭解現行相關監督機制的有效程度，以及為日後可能的制度改革提供一些素材和啟發。在學術目的上，本研究從公共行政學界中「委外」的研究觀點切入，以交易成本途徑來檢視委外執行民調過程中的成本與問題，除了能夠充實新制度論中的交易成本理論在公共行政學界的應用，更是探索政府業務委外執行時的相關規定是否帶來額外交易成本的機會，亦即除「廠商對政府所構成的交易成本」外，也期待藉由本研究來釐清「政府帶來的交易成本」。近年來，交易成本在公共行政學界的應用，多半集中在制度選擇上；學者 Rao（2003：13）曾言：「透過交易 18.

(35) 成本的觀點來進行實證研究的目的，是用這樣的概念來檢視替代性組織的價值所在」。過去我國學界在民意調查的研究上多半屬於「調查方法學」的探討，進而提出規範性的建議，針對單一政府機關執行民意調查上的個案探討嚴重不足，因此希望透過本研究的個案累積一點相關的學術題材。實務目的上，透過深入剖析「政府採購法」的細節與台北市在民調品質管制上的相關規定，以及多方行動者（包括民意調查業務的主管機關研考會、委辦機關、民間調查機構和民意調查諮詢委員）第一手的訪談資料，深入描繪台北市委外執行民意調查的整體圖像，研究結果除可讓後人研究委外執行民意調查時能輕. 政治大意委外執行民調上一個具備學理基礎的參考依據。立. 易理解政府採購法背後的邏輯，並能提供我國其他縣市和各級政府機關/單位有. ‧ 國. 學. 民意調查乃一具備高度專業性與政治性的議題與產物，過去每逢選舉的民調報導、政府機關公布的調查結果往往引起極大爭議，甚至增強對政府不信任的聲. ‧. 音。由於過去從來沒有任何相關研究針對現行我國政府機關委外執行民調的相關. y. Nat. sit. 制度設計所需要和可能產生的成本進行系統性評估，台北市研考會在民意調查品. n. al. er. io. 質管制上的用心與努力居全國之冠，截至目前為止在制度化上已相當成熟，因此. i n U. v. 以台北市為對象作為研究「政府機關委外執行民意調查品質管制」的起點，探討. Ch. engchi. 其運作上可能產生的成本、並研擬出可能的解決方案，將有助民調委外業務上更為成熟、品質更為可靠，同時作為我國其他各級政府機關/單位未來委外執行民調上的學習標竿（role model），預期將會產生政策擴散（policy diffusion）的價值。. 19.

(36) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(37) 第二章文獻回顧文獻上的研究可以分成「相關研究的回顧」和「理論的回顧」兩個部份（林淑馨，2010：126）。前者乃研究者在著手進行研究之前，必須廣泛蒐集、閱讀與特定議題或主題相關的資料，並且進行系統性和批判性地分類和呈現，以便於清楚瞭解針對該議題相關論述的討論方向和研究成果，作為日後研究關聯性區隔上的參考和發展的基石；換句話說，在綜合整理過去類似主題的研究後，研究者希望透過呈現既有的研究成果來強調以往研究沒有處理或解決的重要議題，藉以凸顯研究者本身研究的重要性。後者則是研究者在廣泛蒐集、閱讀特定議題相關的. 政治大. 資料後，建構出一套符合本身研究問題的理論架構基礎，並利用這些理論的範圍、. 立. 內在的一致性和預測性來解釋說明本身研究議題的相關背景，為研究指引一特定. ‧ 國. 學. 方向。. ‧. 因此，本研究首先針對政府機關委外執行民意調查之相關研究進行歸納。接. y. Nat. 下來，藉由委託人-代理人理論（Principal-Agent Theory）的觀點來釐清台北市. er. io. sit. 委外執行民意調查的架構，並透過「交易成本」（transaction cost）的相關學理來評估委外執行民調的各種成本和「台北市民意調查諮詢委員會」作為民意調查品. n. al. 質管制上的執行成效。. 第一節、. Ch. engchi. i n U. v. 政府機關委外執行民意調查的過去研究. 壹、研究內容我國公共行政學者在民意調查領域上的耕耘不遺餘力，成果亦相當廣泛，饒富實用且有趣之價值。以民意調查在公共政策上的應用為例，鄭敏惠、莊文忠（2013）比較敏感性議題（sensitive issues）和社會道德議題（moral issues）的民意調查結果與媒體 21.

(38) 報導、政府統計資料之間的一致性和分歧，以推論民意調查在處理這些議題上的應用性。另外，在研究對象為「政府」的民調執行過程中諸多細節性的探討，如張四明（2000）深入檢視目前政府首長施政滿意度調查所面臨的技術面難題，發現施政滿意度的概念架構（政府首長施政表現的評估是一個非常抽象且複雜的概念）和其他調查技術上的問題如何限制政治民意調查的科學描述、解釋和預測之能力；同時呼籲重視並重建政治類民意調查的公信力，讓施政滿意度調查有一獨立自主、不受政治力和商業利益干預的運作空間，在民調經營與運用上讓施政滿意度調查制度化為政府例行業務的一部分。. 政治大民意的管道，如黃東益、陳敦源和蕭乃沂（2006）透過介紹二代健保政策規劃過立. 政府機關蒐集民意已是民主國家治理上的趨勢，因此也有學者比較各種諮詢. ‧ 國. 學. 程中利用具科學代表性的傳統民意調查（opinion polling）、具深度而快速的焦點團體座談（focus group）和兼具代表性及深度的審議式民調（deliberative polling）. ‧. 等等三種基本的公共諮詢模式（比較如下表一），為公共管理者進行「公民接觸」. n. al. er. io. sit. y. Nat. 時提供一參考依據。. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(39) 表一、三種主要蒐集民意管道的比較主要用途與優點. 缺點. 諮詢人數籌辦時間所需經費. 籌辦技能. 傳統民調（電訪）. 蒐集範圍較大的代表性意見. 較無法深約 1,000 入探索原人因、理解過程或找出對策. 1-2 月. 依對象分抽樣、問卷佈範圍及設計、統計數目約分析 20-40 萬. 焦點. 探索同質. 易受少數每組 6-8. 2-4 週. 依組別及小型會議. 團體. 性團體的深度意見. 人影響、人集體迷失、代表性不足高、過程人繁瑣、準備時間長. 籌辦主持及質化資料分析. 依人數、大型會議天數及對籌辦、實驗象分佈約設計、問卷 300-1000 設計及統萬計分析. 學. 搜尋具代表性及知情的民意. 政治大舉辦成本立 100-500 3-6 月. ‧. ‧ 國. 審議式民調. 人數約 3-10 萬. sit. y. Nat. 資料來源：黃東益、陳敦源和蕭乃沂（2006）. n. al. er. io. 民意調查在我國的應用已相當普遍，但以較嚴謹的學術角度來衡量，整體的. i n U. v. 調查品質仍是參差不齊（游清鑫，2006）。因此，具有民意調查實務經驗的學者. Ch. engchi. 從較高的層次出發，提出許多規範性的建議；如游清鑫（2006）清楚描述民意調查在台灣的演進過程，除了介紹過去民意調查的重要發展、目前的特色之外，更點出往後必須面對的挑戰和可能的因應策略，其中最關鍵的問題是「政治力與金錢的介入」。. 貳、未竟之業：未針對既有的委外制度進行評估然而，有關政府機關究竟應該如何蒐集、掌握民意的偏好與傾向，甚至如何確保調查所獲得民意資料的品質，不論從理論或實務切入研究的文獻幾乎付之闕. 23.

(40) 如，此一欠缺也造成公共政策與民意之間的嚴重斷層，導致政府施政未必能夠滿足人民的主觀期待，乃政府機關執行民意調查時的困境（陳俊明、黃東益、莊文忠，2005）。更進一步來說，過去台灣學界在「民意調查」上的研究，焦點幾乎集中在調查方法論、選舉或投票行為，少部份或有集中在政治領袖的聲望（popularity）、政府施政滿意度上的調查，或僅是提出執行民意調查時的規範性建議，甚少論及政府應該如何建立有效的民意蒐集或監督民調品質的機制以便引導、提供一般民眾直接參與一項公共政策的規劃、執行與評估等等階段；亦即，政府部門利用各. 政治大實務層面著手進行觀察與評估。即便有因為討論民主行政，強調行政體系的「回立種機制和方法是否能正確蒐集並忠實反映出民眾真正的意見，國內鮮少有研究從. ‧ 國. 學. 應性」（responsiveness），而產生一系列針對「首長電子信箱」、「首長與民有約」等等政府被動接受人民意見反應機制之研究（蕭乃沂、陳敦源、黃東益，2003；. ‧. 陳敦源、黃東益、蕭乃沂、郭思禹，2006；黃東益、蕭乃沂、陳敦源，2002；黃. sit. y. Nat. 東益、蕭乃沂、陳敦源，2003；王光旭，2008），也侷限於市民自發性、主動的. al. er. io. 市政參與和意見反應，至於政府部門如何調查和蒐集民意、如何在政策制定上結. v. n. 合民意、乃至於政策執行後如何追蹤民意的觀感，宛如「黑箱」一般，外人無從得知。. Ch. engchi. i n U. 陳俊明等人（2005）從台北市政府「民意調查的辦理現況」、「電話民意調查機制的品質管制」和「民意調查人力訓練成效的再提昇」提出諸多重要發現，並於「軟硬體建構」、「研考會會內人員的專業知識提昇」、「各局處研考人員的專業知識提昇」、「規則的建議與落實」和「角色定位」等等面向提出具體的政策建議予研考會，乃針對國內政府機關執行民意調查實然面觀察與評估的先驅。作為窺探台北市政府執行民意調查現況的基石，筆者認為該研究在一些議題的處理上仍有值得更進一步努力探究的空間。. 24.

(41) 首先，該研究發現台北市政府約有八成的機關單位自行執行民意調查，委外執行則不到兩成；然而該研究距今已約八年之久，時空環境變遷下兩者在比例上是否也產生任何改變？筆者認為不論是委外還是自行執行民意調查，為維持一定的調查品質必須要有相對應的制度來規範，故釐清委外和自行執行的比例乃首要任務，以確定委外執行民意調查在研究上的重要性。再者，委外執行民意調查和相關的監督機制勢必需要成本，成本的高低和其影響將決定是否延續這些相關制度。故以下將利用委託人-代理人理論和交易成本的概念來確定這些成本類型。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 25. i n U. v.

(42) 第二節、. 委託人-代理人理論. 「代理人問題」伴隨著委託授權關係和不完全資訊而出現，這兩個原因都是政治過程的自然特徵12。 -Pablo Spiller（1990）代理人理論（Agency Theory）常被廣泛應用在會計學、經濟學、財政學、行銷、政治學、組織行為和社會學上，是一個重要但仍然充滿爭議的理論（Eisenhardt, 1989）。. 壹、理論緣起. 立. 政治大. 學者 Williamson（1996: 171）指出，委託人-代理人的議題源自經濟學者 Berle. ‧ 國. 學. & Means 研究企業組織中「所有權與經營權分離的現象」，關注的核心議題為瞭解公司所有權者和經營者之間利益的衝突和解決的機制，以及這些不同的解決機. ‧. 制對提升公司產能的影響（轉引自陳敦源，2002：79-80）。. y. Nat. er. io. sit. 現代企業的規模日益擴增，為籌措足夠的營運資金企業主常將股權外放，使得外部股東持股比例增加，公司股權分散。由於投資人不一定擁有經營公司所必. al. n. v i n 備的專業知識和技能，所以股東將公司經營之權責委由具備專業能力之經營者掌 Ch engchi U 管、執行，希望藉由專業經理人經營，進而達到股東的財富極大化。在公司的經. 營模式趨向於管理權和經營權分離的情況下，因為管理者和公司所有權人並非同一個人，管理者因不具備剩餘索取權（residual claim）與風險分擔（risk sharing）之責任，在自利動機下其追求之目標為本身效用（utility）而非股東利益的極大化，於是造成股東權益受損而衍生出來的「代理問題」（Agency Problems）受到各方重視（Berle & Means, 1932; Fama & Jensen, 1983），這也是經濟學家長期以. 12. 原文如下：’’Agency problems arise whenever there is delegation and imperfect information,. natural characteristics of the political process.’’ 26.

(43) 來關注的誘因（incentive）問題。若無有效之公司治理機制以緩和代理衝突，管理者極有可能產生偷懶或特權消費、投資不足、罔顧公司長久利益等自利行為（Fama & Jensen, 1983; Williamson, 1984）。而為了減少代理問題及降低代理成本，委託人會有一套管理機制以確保自身利益，因此發展了所有權與經營權分離的公司治理機制，成為經濟組織一種有效率的形式（Fama, 1980）。隨著所有權與經營權的分離，代理人理論即成為一門重要學問，其主要為探討各種代理關係的發生與解決之道。所謂的代理關係（Agency Relationship）， Jensen & Meckling（1976）將之定義為「一位或一位以上之委託人（Principal），. 政治大此之間所存在的契約關係」立。其中，委託人（例如：股東）為了箝制代理人（例. 委託並授權給另一位代理人（Agent），在其代理權限內行使某些特定的行為，彼. ‧ 國. 學. 如：高階經理人）在追求利益時與其利益最大化的歧異，會提供適當的誘因給代理人或付出監督成本來防止代理人做出違反委託人利益最大化的行為。因此，為. ‧. 確保代理人是基於委託人的觀點而追求最大利益，都將導致代理成本（Agency. sit. y. Nat. Cost）的產生，其中包括「監督成本」（Monitoring Cost），即因監督代理人的決. n. a. l C 貳、制度下的委託人-代理人關係. hengchi. er. io. 策所產生的各項成本。. i n U. v. 首先提出「代理人理論」（the Theory of Agency）的學者，是 Stephen Ross 和 Barry Mitnick，這些途徑可以視為互補在類似概念上的應用（Mitnick, 2013）。根據 Mitnick（2013）的主張，Ross 提出「經濟學的代理人理論」（the economic theory of agency），是基於報酬契約的問題（problem of compensation contracting），在本質上代理人被視為是誘因（incentives）問題。在經濟學代理人理論中，主要的問題在於如何選擇一個報酬系統（compensation system）讓代理人的生產行為與委託人的偏好一致。因此重點在於誘因系統（incentive systems）和契約系統. 27.

(44) （contracting system）的本質，將引導這些誘因的分配，同時風險和資訊的狀況也會決定行動者的選擇。故 Ross 認為代理人問題是社會上一般常見的現象，並不僅存在廠商理論中的問題，同時也是在風險（risk）、不確定性（uncertainty）和資訊不對稱的狀況之下做出決策更一般的途徑。Ross 改變了代理人關係中問題的角色，明確指出主要的問題和變數；在 Ross 之後，諸多學者在委託人代理人關係中看到代理人問題和誘因機制設計的議題。然而，Mitnick 認為 Ross（1973）的分析緊密地專注在委託人為代理人選擇最佳報酬上的問題，且只稍微提到社會背景與代理人理論的關係；對 Ross 來說. 政治大因素被排除在分析之外。Mitnick 立在代理人理論的應用上則重視「制度」. 問題仍在根據誘因作出決策和決策結果的範圍下，真正造成此代理人關係的系絡. ‧ 國. 學. （institutions）的重要性，發展制度性代理人理論（the institutional theory of agency），包含某些代理人理論最基本與類似的概念和邏輯，同時也是第一個應. ‧. 用代理人理論至社會制度上的人。社會創造出許多制度來來進行管理、阻止或緩. sit. y. Nat. 和這些不完美關係。因此，制度性代理人理論認為若要完整瞭解代理人問題，制. n. al. er. io. 度的結構和動機是一樣重要的（Mitnick, 2013）。. i n U. v. 在本研究的脈絡中，委外執行民意調查是民主治理下政府業務的一個環節，. Ch. engchi. 故接下來將從民主政治下的委託人-代理人關係開始，描繪出在這段關係下委外執行民意調查的整體輪廓。. 參、民主政治下的制度性代理人關係民主政治乃是由一連串的授權關係所構成的決策體系（Aberbach & Rockman, 1997: 75; Horn, 1995: 24; Moe, 1984: 769）。學界過去有從其中的幾段關係進行研究，但甚少將整個授權關係從頭到尾連接起來，以「授權鏈」的角度來思考民主政治中權力運作的真相（陳敦源，2002：81）。圖一即民主政治下完整的授權鏈。. 28.

(45) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖一、民主政治下的多重委託代理關係13. 13. 作者修改自陳敦源（2002：90）代理人理論下分權體制之授權關係 29.

(46) 其中，人民是這段關係下的最終委託人，在現行的選舉制度下選出行政首長（行政）與國會議員（立法）作為其代理人。此外，行政和立法體系下的現任（incumbent）民選政治人物基於再選（reelection）的考量和壓力，必須盡力完成人民的託付，因此將特定的專業事務授權給具備經驗和效率的行政機關來執行；換句話說，民選政治人物因另外一層授權行政機關的委託人-代理人關係（Epstein and O’HAlloran, 1999；陳敦源，2002：81）而有雙重角色，亦即一方面是受託於人民的代理人，另一方面則是身為委託人將權力轉給官僚體系代為執行。再者，官僚體系內部因為高度分工和專業化（high degree of division of labor and. 政治大例行公事上的判斷、協助才有辦法維持整個組織的運作，如此密切的授權關係是立 specialization）之故，高階文官必須藉助中階主管和基層行政人員在專業和日常. 官僚體系的特色，也是學理上「行政授權」概念研究的範疇（陳德禹，2006）。. ‧ 國. 學. 最後，在新公共管理、BOT、委託外包的思潮下，官僚體系面對更為專業的事務. ‧. （例如營造工程、專業技術）或基於執行成本的考量，也以契約外包的方式委託. io. al. er. 是另一層的委託人代理人關係（陳敦源，2002：81）。. sit. y. Nat. 民間企業、廠商或學術社群（包括大專院校的教授、研究中心等等）承辦，這也. v. n. 台北市政府各機關為了探知民意而委託民間調查機構或學術社群執行民意. Ch. engchi. i n U. 調查，正是上述與上圖授權鏈關係的尾端；而在政府採購法的精神下台北市政府為確保委外執行民意調查的品質，委託「民意調查諮詢委員會」介入監督各個階段，這更是因制度造成的委託人-代理人關係。. 肆、台北市委外執行民意調查的委託-代理結構委託人-代理人理論的重要內涵，主要是「分工的利益與利益的衝突」、「決策資訊的流通與處理產生逆向選擇與道德危機」、「代理人成本與契約設計」三項特色（陳敦源，2000），以下逐一檢視這三項特色下可能的委外執行狀況。. 30.