第二章 文獻回顧
第二節、 委託人-代理人理論
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
26
第二節、 委託人-代理人理論
「代理人問題」伴隨著委託授權關係和不完全資訊而出現，
這兩個原因都是政治過程的自然特徵12。
-Pablo Spiller（1990）
代理人理論（Agency Theory） 常被廣泛應用在會計學、經濟學、財政學、
行銷、政治學、組織行為和社會學上，是一個重要但仍然充滿爭議的理論
（Eisenhardt, 1989）。
壹、 理論緣起
學者 Williamson（1996: 171）指出，委託人-代理人的議題源自經濟學者 Berle
& Means 研究企業組織中「所有權與經營權分離的現象」，關注的核心議題為瞭 解公司所有權者和經營者之間利益的衝突和解決的機制，以及這些不同的解決機 制對提升公司產能的影響（轉引自陳敦源，2002：79-80）。
現代企業的規模日益擴增，為籌措足夠的營運資金企業主常將股權外放，使 得外部股東持股比例增加，公司股權分散。由於投資人不一定擁有經營公司所必 備的專業知識和技能，所以股東將公司經營之權責委由具備專業能力之經營者掌 管、執行，希望藉由專業經理人經營，進而達到股東的財富極大化。在公司的經 營模式趨向於管理權和經營權分離的情況下，因為管理者和公司所有權人並非同 一個人，管理者因不具備剩餘索取權（residual claim）與風險分擔（risk sharing）
之責任，在自利動機下其追求之目標為本身效用（utility）而非股東利益的極大 化，於是造成股東權益受損而衍生出來的「代理問題」（Agency Problems）受到 各方重視（Berle & Means, 1932; Fama & Jensen, 1983），這也是經濟學家長期以
12 原文如下：’’Agency problems arise whenever there is delegation and imperfect information, natural characteristics of the political process.’’
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
27
來關注的誘因（incentive）問題。若無有效之公司治理機制以緩和代理衝突，管 理者極有可能產生偷懶或特權消費、投資不足、罔顧公司長久利益等自利行為
（Fama & Jensen, 1983; Williamson, 1984）。而為了減少代理問題及降低代理成本，
委託人會有一套管理機制以確保自身利益，因此發展了所有權與經營權分離的公 司治理機制，成為經濟組織一種有效率的形式（Fama, 1980）。
隨著所有權與經營權的分離，代理人理論即成為一門重要學問，其主要為探 討各種代理關係的發生與解決之道。所謂的代理關係（Agency Relationship），
Jensen & Meckling（1976）將之定義為「一位或一位以上之委託人（Principal）， 委託並授權給另一位代理人（Agent），在其代理權限內行使某些特定的行為，彼 此之間所存在的契約關係」。其中，委託人（例如：股東）為了箝制代理人（例 如：高階經理人）在追求利益時與其利益最大化的歧異，會提供適當的誘因給代 理人或付出監督成本來防止代理人做出違反委託人利益最大化的行為。因此，為 確保代理人是基於委託人的觀點而追求最大利益，都將導致代理成本（Agency Cost）的產生，其中包括「監督成本」（Monitoring Cost），即因監督代理人的決 策所產生的各項成本。
貳、 制度下的委託人-代理人關係
首先提出「代理人理論」（the Theory of Agency）的學者，是 Stephen Ross 和 Barry Mitnick，這些途徑可以視為互補在類似概念上的應用（Mitnick, 2013）。
根據 Mitnick（2013）的主張，Ross 提出「經濟學的代理人理論」（the economic theory of agency），是基於報酬契約的問題（problem of compensation contracting）， 在本質上代理人被視為是誘因（incentives）問題。在經濟學代理人理論中，主要 的問題在於如何選擇一個報酬系統（compensation system）讓代理人的生產行為 與委託人的偏好一致。因此重點在於誘因系統（incentive systems）和契約系統
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
28
（contracting system）的本質，將引導這些誘因的分配，同時風險和資訊的狀況 也會決定行動者的選擇。故 Ross 認為代理人問題是社會上一般常見的現象，並 不僅存在廠商理論中的問題，同時也是在風險（risk）、不確定性（uncertainty）
和資訊不對稱的狀況之下做出決策更一般的途徑。Ross 改變了代理人關係中問 題的角色，明確指出主要的問題和變數；在 Ross 之後，諸多學者在委託人代理 人關係中看到代理人問題和誘因機制設計的議題。
然而，Mitnick 認為 Ross（1973）的分析緊密地專注在委託人為代理人選擇 最佳報酬上的問題，且只稍微提到社會背景與代理人理論的關係；對 Ross 來說 問題仍在根據誘因作出決策和決策結果的範圍下，真正造成此代理人關係的系絡 因素被排除在分析之外。Mitnick 在代理人理論的應用上則重視「制度」
（institutions）的重要性，發展制度性代理人理論（the institutional theory of agency），包含某些代理人理論最基本與類似的概念和邏輯，同時也是第一個應 用代理人理論至社會制度上的人。社會創造出許多制度來來進行管理、阻止或緩 和這些不完美關係。因此，制度性代理人理論認為若要完整瞭解代理人問題，制 度的結構和動機是一樣重要的（Mitnick, 2013）。
在本研究的脈絡中，委外執行民意調查是民主治理下政府業務的一個環節，
故接下來將從民主政治下的委託人-代理人關係開始，描繪出在這段關係下委外 執行民意調查的整體輪廓。
參、 民主政治下的制度性代理人關係
民主政治乃是由一連串的授權關係所構成的決策體系（Aberbach & Rockman, 1997: 75; Horn, 1995: 24; Moe, 1984: 769）。學界過去有從其中的幾段關係進行研 究，但甚少將整個授權關係從頭到尾連接起來，以「授權鏈」的角度來思考民主 政治中權力運作的真相（陳敦源，2002：81）。圖一即民主政治下完整的授權鏈。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
29
圖一、民主政治下的多重委託代理關係13
13 作者修改自陳敦源（2002：90）代理人理論下分權體制之授權關係
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
30
其中，人民是這段關係下的最終委託人，在現行的選舉制度下選出行政首長
（行政）與國會議員（立法）作為其代理人。此外，行政和立法體系下的現任
（incumbent）民選政治人物基於再選（reelection）的考量和壓力，必須盡力完 成人民的託付，因此將特定的專業事務授權給具備經驗和效率的行政機關來執行；
換句話說，民選政治人物因另外一層授權行政機關的委託人-代理人關係（Epstein and O’HAlloran, 1999；陳敦源，2002：81）而有雙重角色，亦即一方面是受託於 人民的代理人，另一方面則是身為委託人將權力轉給官僚體系代為執行。再者，
官僚體系內部因為高度分工和專業化（high degree of division of labor and
specialization）之故，高階文官必須藉助中階主管和基層行政人員在專業和日常 例行公事上的判斷、協助才有辦法維持整個組織的運作，如此密切的授權關係是 官僚體系的特色，也是學理上「行政授權」概念研究的範疇（陳德禹，2006）。
最後，在新公共管理、BOT、委託外包的思潮下，官僚體系面對更為專業的事務
（例如營造工程、專業技術）或基於執行成本的考量，也以契約外包的方式委託 民間企業、廠商或學術社群（包括大專院校的教授、研究中心等等）承辦，這也 是另一層的委託人代理人關係（陳敦源，2002：81）。
台北市政府各機關為了探知民意而委託民間調查機構或學術社群執行民意 調查，正是上述與上圖授權鏈關係的尾端；而在政府採購法的精神下台北市政府 為確保委外執行民意調查的品質，委託「民意調查諮詢委員會」介入監督各個階 段，這更是因制度造成的委託人-代理人關係。
肆、 台北市委外執行民意調查的委託-代理結構
委託人-代理人理論的重要內涵，主要是「分工的利益與利益的衝突」、「決 策資訊的流通與處理產生逆向選擇與道德危機」、「代理人成本與契約設計」三項 特色（陳敦源，2000），以下逐一檢視這三項特色下可能的委外執行狀況。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
31
首先，台北市政府各機關透過比較利益後將民調業務委外由民間調查機構來 執行，然而民間調查機構在任何獲利不變的情況下，各種不被市府各機關察覺的
「怠惰」（shirking）行為（例如不照標準作業程序執行、造假……等等）都是額 外的獲利；如此一來「控制」（包括監控、調查、裁判、賞罰……）成為必要；
這也是設立民意調查諮詢委員會的理由。
另外，民間調查機構和民調諮詢委員兩方代理人比起台北市政府各機關/單 位這個委託人更具專業上的優勢，相形之下委託機關/單位處於相對上的劣勢；
民間調查機構和民調諮詢委員因資訊上的主導地位，可能讓委託機關/單位受其
「隱藏資訊」（hidden information）的控制而做出不利自己但有利調查機構和民 調諮詢委員的「逆向選擇」（adverse selection），亦即挑選到不適當的廠商及諮詢 委員。此外，在選定執行民調的廠商和監督廠商執行的民調諮詢委員之後，委託 機關/單位因成本太高和其他因素而無法完全監控兩方代理人，廠商在執行民調、
民調諮詢委員在協助委託機關/單位監控的過程中都有相當大程度的自由，是否 因此作出違背委託-代理契約的「道德危機」（moral hazard）行為、契約關係下的
「承諾問題」（commitment problem; Banks, 1995: 19-23; Horn, 1995: 16-19; Salanie, 1998: 144-147）是否應運而生，值得進一步觀察。
正因為在這段委託-代理關係中，台北市政府下的委託機關/單位無法確定執 行民調的廠商是否完全遵照契約要求而行，因此透過民意調查諮詢委員來處理相 關資訊、監控廠商的需求自然而然地出現，但這些行動也需要花費成本；再者，
台北市政府委託機關/單位似乎只能完全相信民意調查諮詢委員，沒有相關的制 度設計來約束這些委員的代理行為，這樣是否又會產生額外的損失值得深究。換 言之，種種代理人成本（agency cost）包括「為了建構、監控與約束在同一個契 約之下利益衝突的行為人所有的花費，加上因為成本太大而無法完全執行契約所 帶來效益的損失」（Jensen & Meckling, 1976: 305），而在政府採購法和台北市民
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
32
意調查作業要點的規範下，除了要讓委託機關/單位得到正確無偏的調查結果，
並讓執行民調的廠商與民調諮詢委員獲得滿意的利益，更要將契約執行過程中的
並讓執行民調的廠商與民調諮詢委員獲得滿意的利益，更要將契約執行過程中的