第五章 交易成本與調查品質之關係
第二節、 委託局處Ⅱ
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第二節、 委託局處Ⅱ
本節介紹台北市委託局處Ⅱ的委外民調案，從「調查緣起與目的」、「需求與 調查規格」、「審查階段與流程」、「委外過程中的問題」四個面向切入，於最後歸 納委託局處Ⅱ必須面對的交易成本類型，從各方行動者的訪談中判斷調查品質和 廠商執行能力的優劣。
壹、 調查緣起與目的
台北市委託局處Ⅱ針對台北市某一群體的就業需求調查，從民國 100 年起每 年執行一次，迄今（2013 年）已邁入第三年。在此之前，局處Ⅱ雖然每年都有 委外執行民意調查的需求，但著重的主題不一；直到民國 100 年，有鑑於該群體 的就業問題持續受到各界關注，當時的副處長決定每一年度針對台北市「該群體 的就業需求」和「企業的人力需求」進行固定調查，期待從這兩個群體的跨年度 比較來掌握就業市場的問題與趨勢。換句話說，由於該副處長強烈主張民意調查 在公共政策的應用上並非僅止於挖掘現況，更需重視長期的趨勢變化，進而探討 背後的原因，如此施政上才有依據（受訪者 B2-1：42-50、70-73、83-97、768-773）；
故局處Ⅱ的此項調查乃起源於首長的意志和洞見而持續至今。
貳、 需求與調查規格
台北市「某一群體的就業需求調查」至今第三年，每年由局處Ⅱ提出調查需 求、制定規格（包括利用「受訪者自填問卷」的方式訪問台北市內某一群體共 2000 個樣本）。
此調查案第一次委外執行時，曾因調查規格不完備而導致後續問題叢生45， 故局處Ⅱ相當重視其需求和目的是否明確列出、廠商是否回答待解決的問題（受
45 詳見本節第肆部份。
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訪者 B2-2：208-213），同時廠商的執行能力（受訪者 B2-1：390）、抽樣是否確 實（受訪者 B2-1：331-336）亦是高度關切之重點。
參、 審查階段與流程
一、 招標方式及審查委員的決定
此調查案的委外作業雖然也是政府採購法中的「勞務採購」，但該調查議題 並非單純的滿意度調查，其中涉及相關領域的專業知識，因此最初讓局處Ⅱ不曉 得該將之歸類為「民意調查案」還是「委託研究案」46；最後還是回歸該局處的 原始需求、由上級長官裁定為「民意調查案」（受訪者 B2-2：28-35）。此調查案 的預算金額約新台幣 50 餘萬元47，依政府採購法的規定採公開招標，並以最有 利標為精神來決定得標廠商。
審查委員的組成，局處Ⅱ除依照台北市民調作業要點的規定挑選三位民調諮 詢委員外，也納入兩位相關領域的專家學者，協助廠商評選、期初、期中、期末 共四個階段的審查會議；除非選定的委員無法配合會議時間才會另外找人遞補外，
局處Ⅱ該年度、甚至跨年度的審查委員幾乎都會盡量找同一批人，主要是考量參 與、意見一致性及提昇對專案內容掌握程度之故（受訪者 B2-1：234-243；受訪 者 B2-2：147-154）。
二、 審查階段
此調查案第一次委外執行時，在政府採購法的規範下，擬定招標需求和規格 之後即公開上網；後來因規格大有問題而衍生不少爭議48，承辦人於第二年擬定
46 此兩種類型的專案涉及不同法規的應用。
47 「某群體的就業需求」和「企業人力需求」兩調查案共約一百萬元。
48 詳見本節第肆部份。
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調查的招標文件時，除參考前一年度的執行狀況來修正外，還各邀請一位民調諮 詢委員和相關領域的學者來協助審查招標文件，並提供預算與調查規格上的建 議。
招標文件公開上網、有興趣的廠商投標之後，於「評選會議」中審查委員根 據投標廠商簡報的抽樣方式、調查方法、問卷題目設計、人力投入……等等執行 細節和其他評估面向來提問、評分，由分數最高的廠商得標並與局處Ⅱ議價簽約；
其中審查委員的意見亦納入成為局處Ⅱ需求的一部分，得標廠商有遵守的義務。
之後，執行廠商據此提出調查計劃書，在「問卷審查會議」中通過後始著手進行 調查；調查結束則為最後的「期末報告審查」。其中，因第一次委外執行時的弊 端，第二年執行時，局處Ⅱ要求執行廠商在問卷審查完畢後需先前測，並加開一 場「前測審查會議」，確認一切執行細節都完備之後才能進行正式訪問。
由於局處Ⅱ相當重視審查委員的意見，除非是當年度難以達到的修正建議，
否則各階段審查會議後會完全據此來要求廠商修改（受訪者 B2-2：216-219）；也 因為受訪的承辦人完全沒有民調專業，委外過程中十分依賴執行廠商和民調諮詢 委員的專業（受訪者 B2-2：335-344），也常假民調諮詢委員之手來要求執行廠商
（受訪者 B2-2：405-411）。
肆、 委外執行民調過程中的問題 一、 承辦人缺乏民調專業且異動頻繁
此調查案初次委外執行時，負責的承辦人方才通過高考被分發至局處Ⅱ，完 全沒有受過民意調查方面的相關訓練，也不知如何著手撰寫調查需求書；最後在 具統計背景的主管協助之下才逐步完成。有了第一年跌跌撞撞的摸索經驗、加上 該承辦人參加研考會委託公訓處開設的民意調查訓練班，付出不少「學習成本」
而從中學到不少招標和委外過程中的重要注意事項（受訪者 B2-2：15-23），因此
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第二年的情況比起第一年較為順利許多。
然而，該承辦人於第三年被調至其他科室，改由另一位完全沒有民調經驗的 人接手；此承辦人完成第三年的委外調查案之後又再度面臨職務異動的命運，接 手者同樣是民意調查的門外漢；換句話說，局處Ⅱ「某一群體的就業需求調查」
這項業務的承辦人在短短四年內換了三位。雖然局處Ⅱ的業務之一本來就包括相 關議題的資料蒐集、整理與分析（受訪者 B2-2：479-483），但涉及此類議題的民 意調查卻是頭一遭；職務異動、職位輪調之頻繁，加上每一位接手的承辦人皆無 民調專業，不僅箇中經驗無法持續，接手的承辦人完全是白紙一張而需從中瞎子 摸象，每位新手自然得付出高昂的「學習成本」。
局處Ⅱ承辦人缺乏足夠的民調專業和時間精力來監督執行廠商（受訪者 B2-1：282-291、310-315），也讓執行廠商有投機取巧的機會，詳見後續論述。
二、 調查規格、預算有問題
局處Ⅱ的承辦人缺乏民調專業，直接導致調查規格問題叢生。由於此調查案 的母體為台北市內的某一群體，該承辦人原先設定為利用「郵寄問卷」的方式來 蒐集資料；郵寄問卷雖是最節省成本的方法，然而明眼人一看便知道實務操作上 完全不可能取得該調查母體的郵寄地址，更遑論電子郵件信箱，但局處Ⅱ卻已完 全決定調查規格（受訪者 C3：46-52）。該承辦人缺乏民調相關訓練，擬定出來 的調查規格亦未事先交由民調諮詢委員審查，才出現如此離譜至極的情事。
另外，此調查案的預算金額相對偏低（受訪者 B2-1：151-154、166-167）也 是一大關鍵。例如第一次委外時，因承辦人缺乏經驗和相關訓練，以致需求書和 調查規格並未訂得相當明確，有很多模糊的空間；廠商於提案計劃書中規劃此預 算金額下相應、合理的調查方式，與局處Ⅱ認知中的履約方式有不小差距而產生 衝突（受訪者 B2-2：111-119）。因此，渠等事後才認為需求書和調查規格的標準
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才是影響廠商投標與否的重要因素（受訪者 B2-2：187-193）；有了第一年的經驗 教訓，爾後在需求書和調查規格中才逐一詳細載明，並邀請民調諮詢委員協助檢 視其合理性。
三、 執行廠商缺乏專業，用盡一切手段只為結案
面對執行可能性相當低的調查規格和不合理的預算金額，一般運作正常、具 一定專業素養的民調業者投標意願自然不高，直接導致投標廠商減少而經常流標；
於此階段，局處Ⅱ「搜尋廠商的成本」也為之增加。某些沒有此類調查經驗、或 僅為了業績的廠商趁機進場，後續衍生不少問題。
例如該調查案第一年的得標廠商，雖然在就業市場中提供求職者諮詢、與雇 主媒合的服務不僅居龍頭地位也頗負盛名，但終究非專精於民意調查。針對調查 母體為「台北市的某一群體」，在計劃書中提出相當可笑、非正規的調查方式，
讓在場的民調諮詢委員啼笑皆非（受訪者 C3：55-68）；結案報告中也被民調諮 詢委員發現調查對象應該全都是台北市內的某一群體，卻出現來自其他縣市的樣 本，總樣本數也與招標規格不符，因明顯造假最後遭到局處Ⅱ解除契約關係，付 出極高的「終止成本」。不合常理的調查規格限縮廠商的發揮空間與行動，該廠 商不僅民調專業技不如人無法解決此問題，甚至造假作弊的功力也輸人一大截。
第二年的得標廠商曾經承接中央政府機關類似議題的民調案，在此領域有相 關經驗，面對有問題的招標規格提出令審查委員覺得合理的調查方式，故能順利 結案。第三年的調查案中，需求和規格十分明確、合理，也由國內某家相當知名 的民調公司得標，但調查結果的樣本結構分佈明顯與現實不符，遭民調諮詢委員 指正後依然堅持己見，最後無法自圓其說又任意更改數字卻未交待原因，因此遭 懷疑有造假之嫌，面對其他修正要求亦敷衍了事（受訪者 C4：352-366）；為了 確保執行廠商確實修正，局處Ⅱ付出不少「控制成本」。最後因調查品質不符要
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求讓局處Ⅱ欲減價驗收，該廠商轉而尋求民意代表的協助企圖施壓（受訪者 B2-1：
506-510），也為局處Ⅱ帶來不少「外部壓力成本」。
四、 全新、複雜的調查議題，無過去經驗可供參考，必須與民調 諮詢委員、執行廠商密切合作
此調查案第一次委外執行時，由於沒有先前經驗作為參考依據而延誤招標時 程，廠商無法確實達到調查過程中一些需要花費時間與精力的重要關鍵（例如問 卷設計、抽樣……），直接導致該次調查品質不佳（受訪者 B2-1：119-122）。有了 第一年的慘痛教訓後（即「學習成本」），第二年開始承辦人公開上網徵求廠商之 前，會先邀請民調諮詢委員和相關議題背景的專家學者協助擬定調查需求和規格 書（即「審查成本」），使之更為明確可行，並符合該年度專案的預算金額；民調
此調查案第一次委外執行時，由於沒有先前經驗作為參考依據而延誤招標時 程，廠商無法確實達到調查過程中一些需要花費時間與精力的重要關鍵（例如問 卷設計、抽樣……），直接導致該次調查品質不佳（受訪者 B2-1：119-122）。有了 第一年的慘痛教訓後（即「學習成本」），第二年開始承辦人公開上網徵求廠商之 前，會先邀請民調諮詢委員和相關議題背景的專家學者協助擬定調查需求和規格 書（即「審查成本」），使之更為明確可行，並符合該年度專案的預算金額；民調