高等教育之政府補助政策研究 - 政大學術集成
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(2) 謝辭 能順利完成論文，首要感謝指導教授周麗芳老師的指導，協助我確定研究 方向，雖然在老師門下有時非常忙碌，但也學到許多東西，做事方法及溝通技 巧都讓我收穫許多；而在口試期間，感謝口試委員李顯峰老師、林良楓老師提 出不少寶貴意見，讓我的論文能更臻完善。 學習過程中，研究所課程的課業強度超乎我的意料，但感謝各科老師們願 意在課堂中與學生討論問題，傾聽我們的困惑，讓大家一起腦力激盪，這是以 前求學生活中所未經歷的。. 政 治 大 另外，這兩年也非常感謝同學的陪伴，對我偶爾的固執、說話未經大腦、 立. ‧ 國. 學. 多管閒事，感激你們的不在意，尤其是相處較多的婉萍、涵喻、宛萱，因為距 離過近摩擦也多，但至今仍相處愉快，讓我非常開心。對我而言，成為同學、. ‧. 朋友都是種緣分，希望我們財政研究所 100 級能繼續保有這份緣分，期待未來. io. sit. y. Nat. 我們能再相聚，一起回想當初年少輕狂的時光。. n. al. er. 最後，當然要感謝家人的支持，因為有你們我才有衝勁面對許多難關，爸. Ch. i Un. v. 爸的叨唸雖然很煩，卻充滿您對我的期待，媽媽的默默支持則是我最安定的靠. engchi. 山，現在的我在你們心中一定未達完美，但希望有一天能成為你們的驕傲；而 弟弟、妹妹未來若面臨求學中的徬徨，希望你們記得我這個姊姊永遠在身後陪 伴你，等你傾訴煩惱，相信自己的選擇，並盡自己的能力做到最好，千萬別因 為一時的逃避而讓人生留下遺憾。 兩年的研究生生活或許短暫，卻讓我受益良多，而沒有大家的陪伴我不會 走的如此順遂，感謝大家。. 艾儒 102 年夏 於政大.
(3) . 摘要 我國現面臨政府財政困難之問題，高等教育補助政策勢必將被討論，然我 國高等教育政策受限於各方利益團體壓力，改革方案常受到扭曲，本論文期望 經由比較分析我國、美國、瑞典、英國、日本之高等教育政策及財政數據，納 他國成功經驗為己用，對我國高等教育提出整體政策建議。 研究結果發現，我國政府高等教育補助規模：1. 與租稅負擔率呈負相關， 不符合正常預期；2. 與高等教育需求度呈正相關，雖符合預期，但可能出現補 助成長跟不上就學率攀升速度之情形；3. 與高等教育補助依賴度為負相關，不. 治 政 符期待，可能亦有補助成長速度不足之問題；4. 與學費佔人均 GDP 比屬負相 大 立 關，符合預期。 ‧ 國. 學. 另外相較其他四國，雖然我國高等教育政府補助佔 GDP 比約位於五國中間. ‧. 值，但卻有低租稅負擔率、整體教育助偏低、政府教育補助難僅用稅收支應、. n. al. er. io. sit. y. Nat. 高升學率、高等教育部門補助依賴度過高、低學費之情形。. Ch. engchi. 關鍵詞：高等教育、教育財政、政府補助 JEL 分類代號：H52、I22、I23. i . i Un. v.
(4) . 目錄 第一章 . 緒論 ........................................................................................................... 1 . 第一節 . 研究動機及目的 ............................................................................... 1 . 第二節 . 研究方法及研究範圍 ....................................................................... 3 . 第三節 . 研究架構 ........................................................................................... 5 . 第二章 . 文獻回顧 ................................................................................................... 7 . 第一節 . 高等教育收入多元化 ....................................................................... 7 . 第二節 . 政府教育補助之必要性 ................................................................... 9 . 第三節 . 高等教育支出與政府其他支出項目之關係 ................................. 11 . （一） 與其他教育項目 ......................................................................... 11 . 政 治 大. （二） 與政府其他項目 ......................................................................... 12 . 立. 我國高等教育與政府補助 ..................................................................... 13 國家基本情況 ................................................................................. 13 . 學. 第一節 . ‧ 國. 第三章 . （一） 租稅負擔率 ................................................................................. 13 . ‧. （二） 高等教育政策沿革與現行制度 ................................................. 15 . y. 現行高等教育狀況 ......................................................................... 22 . sit. 第二節 . Nat. （三） 國民高等教育需求 ..................................................................... 19 . n. al. er. io. （一） 教育支出（公、私部門合計） ................................................. 22 . i Un. v. （二） 公部門教育支出 ......................................................................... 24 . Ch. engchi. （三） 每生教育支出 ............................................................................. 26 （四） 大學每年學費 ............................................................................. 30 第四章 . 美國高等教育與政府補助 ..................................................................... 32 . 第一節 . 國家基本情況 ................................................................................. 32 . （一） 租稅負擔率 ................................................................................. 32 （二） 高等教育政策沿革與現行制度 ................................................. 34 （三） 國民高等教育需求 ..................................................................... 37 第二節 . 現行高等教育狀況 ......................................................................... 40 . （一） 教育支出（公、私部門合計） ................................................. 40 （二） 公部門教育支出 ......................................................................... 42 （三） 每生教育支出 ............................................................................. 44 ii .
(5) （四） 大學每年學費 ............................................................................. 47 第五章 . 瑞典高等教育與政府補助 ..................................................................... 49 . 第一節 . 國家基本情況 ................................................................................. 49 . （一） 租稅負擔率 ................................................................................. 49 （二） 高等教育政策沿革與現行制度 ................................................. 51 （三） 國民高等教育需求 ..................................................................... 54 第二節 . 現行高等教育狀況 ......................................................................... 56 . （一） 教育支出（公、私部門合計） ................................................. 56 （二） 公部門教育支出 ......................................................................... 58 （三） 每生教育支出 ............................................................................. 60 . 治 政 第六章 英國高等教育與政府補助 ..................................................................... 65 大 立 第一節 國家基本情況 ................................................................................. 65 （四） 大學每年學費 ............................................................................. 64 . ‧ 國. 學. （一） 租稅負擔率 ................................................................................. 65 （二） 高等教育政策沿革與現行制度 ................................................. 67 . ‧. （三） 國民高等教育需求 ..................................................................... 70 現行高等教育狀況 ......................................................................... 72 . sit. y. Nat. 第二節 . （一） 教育支出（公、私部門合計） ................................................. 72 . io. n. al. er. （二） 公部門教育支出 ......................................................................... 74 . Ch. i Un. v. （三） 每生教育支出 ............................................................................. 76 . engchi. （四） 大學每年學費 ............................................................................. 79 第七章 . 日本高等教育與政府補助 ..................................................................... 81 . 第一節 . 國家基本情況 ................................................................................. 81 . （一） 租稅負擔率 ................................................................................. 81 （二） 高等教育政策沿革與現行制度 ................................................. 83 （三） 國民高等教育需求 ..................................................................... 86 第二節 . 現行高等教育狀況 ......................................................................... 88 . （一） 教育支出（公、私部門合計） ................................................. 88 （二） 公部門教育支出 ......................................................................... 90 （三） 每生教育支出 ............................................................................. 92 （四） 大學每年學費 ............................................................................. 95 iii .
(6) 第八章 . 跨國分析比較 ......................................................................................... 97 . 第一節 . 政府稅收與補助 ............................................................................. 97 . （一） 租稅負擔率與政府補助規模 ..................................................... 97 （二） 租稅與政府補助佔歲出比 ....................................................... 101 第二節 . 高等教育需求度與政府高等教育補助規模 ............................... 103 . 第三節 . 高等教育補助依賴度與政府高等教育補助規模 ....................... 105 . 第四節 . 大學學費政策 ............................................................................... 107 . （一） 公立大學 ................................................................................... 108 （二） 私立大學 ................................................................................... 109 第九章 . 結論 ....................................................................................................... 111 . 政 治 大. 參考文獻、資料 ....................................................................................................... 114 . 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv . i Un. v.
(7) . 表目錄 表 一-1 中華民國各級政府歲入歲出總淨額（資本門、經常門合計） ................ 1 表 三-1 我國政府稅收佔 GDP 及歲出比 ................................................................ 14 表 三-2 我國高等教育升學率、該學齡人口就學率 .............................................. 20 表 三-3 我國高等教育在學人數及佔總人口比 ...................................................... 21 表 三-4 我國高等教育之大學比及大學公私立比 .................................................. 22 表 三-5 我國各教育層級教育支出佔 GDP 比率 .................................................... 23 表 三-6 我國教育支出來源相對比 .......................................................................... 24 表 三-7 我國公部門教育支出佔政府歲出比率 ...................................................... 25 表 三-8 我國公部門教育支出佔 GDP 比率 ............................................................ 26 . 政 治 大. 表 三-9 我國每生教育支出（非高等教育） .......................................................... 27 . 立. 表 三-10 我國每生教育支出（高等教育、總計） ................................................ 28 . ‧ 國. 學. 表 三-11 我國每生教育支出佔人均 GDP 比率（非高等教育） .......................... 29 表 三-12 我國每生教育支出佔人均 GDP 比率（高等教育、總計） .................. 30 . ‧. 表 三-13 我國大學平均每年學費 ............................................................................ 31 . y. Nat. 表 三-14 我國大學平均每年學費佔人均 GDP 比率 .............................................. 31 . sit. 表 四-1 美國政府稅收佔 GDP 及歲出比 ................................................................ 33 . n. al. er. io. 表 四-2 美國高等教育升學率、該學齡人口就學率 .............................................. 38 . i Un. v. 表 四-3 美國高等教育在學人數及佔總人口比 ...................................................... 39 . Ch. engchi. 表 四-4 美國高等教育之大學比及大學公私立比 .................................................. 39 表 四-5 美國各教育層級教育支出佔 GDP 比率 .................................................... 40 表 四-6 美國教育支出來源相對比（總教育支出） .............................................. 41 表 四-7 美國教育支出來源相對比（高等教育支出） .......................................... 42 表 四-8 美國公部門教育支出佔政府歲出比率 ...................................................... 43 表 四-9 美國公部門教育支出佔 GDP 比率 ............................................................ 44 表 四-10 美國每生教育支出（非高等教育） ........................................................ 45 表 四-11 美國每生教育支出（高等教育、總計） ................................................ 45 表 四-12 美國每生教育支出佔人均 GDP 比率（非高等教育） .......................... 46 表 四-13 美國每生教育支出佔人均 GDP 比率（高等教育、總計） .................. 47 表 四-14 美國大學平均每年學費 ............................................................................ 48 v .
(8) 表 四-15 美國大學平均每年學費佔人均 GDP 比率 .............................................. 48 表 五-1 瑞典政府稅收佔 GDP 及歲出比 ................................................................ 50 表 五-2 瑞典高等教育升學率、該學齡人口就學率 .............................................. 54 表 五-3 瑞典高等教育在學人數及佔總人口比 ...................................................... 55 表 五-4 瑞典高等教育之大學比及大學公私立比 .................................................. 55 表 五-5 瑞典各教育層級教育支出佔 GDP 比率 .................................................... 56 表 五-6 瑞典教育支出來源相對比（總教育支出） .............................................. 57 表 五-7 瑞典教育支出來源相對比（高等教育支出） .......................................... 58 表 五-8 瑞典公部門教育支出佔政府歲出比率 ...................................................... 59 表 五-9 瑞典公部門教育支出佔 GDP 比率 ............................................................ 60 . 治 政 表 五-11 瑞典每生教育支出（高等教育、總計） ................................................ 62 大 立 表 五-12 瑞典每生教育支出佔人均 GDP 比率（非高等教育） .......................... 63 表 五-10 瑞典每生教育支出（非高等教育） ........................................................ 61 . ‧ 國. 學. 表 五-13 瑞典每生教育支出佔人均 GDP 比率（高等教育、總計） .................. 63 表 五-14 瑞典大學平均每年學費 ............................................................................ 64 . ‧. 表 六-1 英國政府稅收佔 GDP 及歲出比 ................................................................ 66 . sit. y. Nat. 表 六-2 英國高等教育升學率、該學齡人口就學率 .............................................. 70 表 六-3 英國高等教育在學人數佔總人口比 .......................................................... 71 . io. n. al. er. 表 六-4 英國高等教育之大學比及大學公私立比 .................................................. 71 . i Un. v. 表 六-5 英國各教育層級教育支出佔 GDP 比率 .................................................... 72 . Ch. engchi. 表 六-6 英國教育支出來源相對比（總教育支出） .............................................. 73 表 六-7 英國教育支出來源相對比（高等教育支出） .......................................... 74 表 六-8 英國公部門教育支出佔政府歲出比率 ...................................................... 75 表 六-9 英國公部門教育支出佔 GDP 比率 ............................................................ 76 表 六-10 英國每生教育支出（非高等教育） ........................................................ 77 表 六-11 英國每生教育支出（高等教育、總計） ................................................ 77 表 六-12 英國每生教育支出佔人均 GDP 比率（非高等教育） .......................... 78 表 六-13 英國每生教育支出佔人均 GDP 比率（高等教育、總計） .................. 79 表 六-14 英國大學平均每年學費 ............................................................................ 80 表 六-15 英國大學平均每年學費佔人均 GDP 比率 .............................................. 80 表 七-1 日本政府稅收佔 GDP 及歲出比 ................................................................ 82 vi .
(9) 表 七-2 日本高等教育升學率、該學齡人口就學率 .............................................. 86 表 七-3 日本高等教育在學人數佔總人口比 .......................................................... 87 表 七-4 日本高等教育之大學比及大學公私立比 .................................................. 87 表 七-5 日本各教育層級教育支出佔 GDP 比率 .................................................... 88 表 七-6 日本教育支出來源相對比（總教育支出） .............................................. 89 表 七-7 日本教育支出來源相對比（高等教育支出） .......................................... 90 表 七-8 日本公部門教育支出佔政府歲出比率 ...................................................... 91 表 七-9 日本公部門教育支出佔 GDP 比率 ............................................................ 92 表 七-10 日本每生教育支出（非高等教育） ........................................................ 93 表 七-11 日本每生教育支出（高等教育、總計） ................................................ 93 . 治 政 表 七-13 日本每生教育支出佔人均 GDP 比率（高等教育、總計） .................. 95 大 立 表 七-14 日本大學平均每年學費 ............................................................................ 96 . 表 七-12 日本每生教育支出佔人均 GDP 比率（非高等教育） .......................... 94 . ‧ 國. 學. 表 七-15 日本大學平均每年學費佔人均 GDP 比率 .............................................. 96 表 九‐1 本文結論整理 ............................................................................................ 113 . ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii . i Un. v.
(10) . 圖目錄 圖 1 研究架構 ............................................................................................................. 6 圖 2 租稅負擔率與政府補助規模（整體教育） ................................................... 99 圖 3 各國政府高等教育補助規模 ......................................................................... 100 圖 4 租稅負擔率與政府補助規模（高等教育） ................................................. 101 圖 5 租稅與政府補助佔歲出比（整體教育） ..................................................... 102 圖 6 租稅與政府補助佔歲出比（高等教育） ..................................................... 103 圖 7 高等教育學齡人口就學率與政府高等教育補助規模 ................................. 105 圖 8 高等教育補助依賴度與政府高等教育補助規模 ......................................... 107 圖 9 公立大學學費佔人均 GDP 比與政府高等教育補助規模 ........................... 109 . 政 治 大. 圖 10 私立大學學費佔人均 GDP 比與政府高等教育補助規模 ......................... 110 . 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii . i Un. v.
(11) . 第一章 第一節. 緒論 研究動機及目的. 目前，我國存有財政赤字之問題（表一-1），自 1983 年，各級政府總餘絀 多呈現負值，平均每年約短缺 2,000 億元新台幣，近幾年赤字更是居高不下， 近 10 年竟平均短絀約 2,660 億元新台幣：. 政 治 大. 表 一-1 中華民國各級政府歲入歲出總淨額（資本門、經常門合計） 單位：新臺幣百萬元. 2011 年. 2,309,602. 2,758,557. -448,955. 2010 年. 2,115,554. 2,566,804. -451,251. 2009 年. 2,113,644. 2,670,898. -557,254. 2008 年. 2,231,614. 2,343,585. -111,972. 2007 年. 2,244,758. 2,290,169. y. -45,411. 2006 年. 2,177,018. 2,214,226. -37,208. 2,291,999 v i n 2,245,047. -73,960 -317,647. 2,216,514. -267,667. io. 民國 95 年. -354,106. al. sit. 民國 96 年. 2,774,200. Nat. 民國 97 年. 2,420,094. er. 民國 98 年. 2012 年. ‧ 國. 民國 101 年 民國 99 年. 歲出. 學. 西元. 民國 100 年. 歲入. ‧. 立. 民國. 餘絀. 民國 94 年. 2005 年. 民國 93 年. 2004 年. 民國 92 年. 2003 年. 民國 91 年. 2002 年. 1,787,919. 2,144,994. -357,075. 民國 90 年. 2001 年. 1,896,841. 2,271,755. -374,915. 民國 89 年. 2000 年. 2,784,863. 3,140,936. -356,074. 民國 88 年. 1999 年. 2,004,394. 2,050,004. -45,609. 民國 87 年. 1998 年. 2,053,458. 1,992,593. 60,865. 民國 86 年. 1997 年. 1,704,759. 1,878,764. -174,005. 民國 85 年. 1996 年. 1,604,184. 1,843,786. -239,602. 民國 84 年. 1995 年. 1,559,429. 1,910,066. -350,637. 民國 83 年. 1994 年. 1,502,754. 1,826,367. -323,613. 民國 82 年. 1993 年. 1,416,334. 1,756,306. -339,972. 民國 81 年. 1992 年. 1,257,568. 1,561,930. -304,362. n. 2,218,039. Ch. 1,927,400 U e n1,948,847 gchi. 1 .
(12) . 民國. 西元. 歲入. 歲出. 民國 80 年. 餘絀. 1991 年. 1,049,931. 1,275,613. -225,682. 民國 79 年. 1990 年. 1,092,401. 1,097,518. -5,116. 民國 78 年. 1989 年. 921,575. 1,207,351. -285,775. 民國 77 年. 1988 年. 765,439. 726,468. 38,971. 民國 76 年. 1987 年. 650,203. 641,911. 8,292. 民國 75 年. 1986 年. 584,838. 616,718. -31,880. 民國 74 年. 1985 年. 542,603. 546,338. -3,735. 民國 73 年. 1984 年. 515,913. 506,224. 9,690. 民國 72 年. 1983 年. 461,117. 489,894. -28,778. 資料來源：中華民國統計資訊網. 政 治 大. 觀察我國赤字產生原因，可大致歸因於：政府無法有效擴大收入來源或縮. 立. 減支出，但同時卻也不遺餘力推動各項新政策，若以教育部門做例子，高中職. ‧ 國. 學. 十二年國民教育即是近年一項重大新變革，針對此項新政策，教育部已於 102 年度編列 288.96 億元，預期 102 年學年度正式施行後，此支出需求將有增無減，. ‧. 目前，教育部預估於 104 年度將增為 368.47 億元，其中大部分支出都用來支應. y. Nat. er. io. sit. 高中職免學費之施行。. al. 在總稅收不變，甚至是減少之情況下，政府為挪出經費執行新政策，其他. n. iv n C 預算之刪減可說是勢在必行，可想而知，現行高等教育補助定會受影響；原本 hengchi U 各高等院校可經由調整學雜費彌補大部分補助損失額，但現今高等教育學雜費 卻無法任由各校隨支出多寡作調整，政府為減輕學生及家長之負擔，於民國 98 學年度起就已全面凍漲大專院校學雜費，姑且不論學校以收取高額學雜費以彌 補其他收支之差額是否恰當，政府隨民意調整政策的做法，可能讓原本會自動 平衡之機制受到限制，進而失去穩定。 另外，我國教育部於 1999 年公告實施「國立大學院校校務基金設置條例」，. 2 .
(13) . 當初即是希望國立大專院校收支均納入校務基金，1 推動國立大專院校法人化 後，各校可自行控管收益狀況，以達到行政自主、提高資金運用自由之目的， 而政府更可收到提昇教育品質、增進教育績效，減輕財政負擔之效果，但因多 方反彈，此政策目前可說是暫時停擺。 由大學學費、國立大學法人化之案例可知，我國雖以民主政治自豪，但高 等教育政策也因此常受限於各方壓力，無法有完善整體規劃，政府常只能施行 相關利益團體同意之部分，此異相讓我國政策規劃受到扭曲；每種教育融資模 式都有其優點、缺點，當政府、民眾做出選擇也代表需付出相當妥協及代價，. 政 治 大. 我國社會大眾須正視此真相，而不是一味只要求政府施行對其有利之部分。. 立. 為因應未來可能的高等教育補助改革爭論，本論文期望經由跨國制度、數. ‧ 國. 學. 據分析，研究各國國家樣態與教育政策之關係，納他國成功經驗為己用，再依 據我國情況，進而對我國高等教育做出整體政策建議。. ‧. Nat. io. sit. y. 研究方法及研究範圍. er. 第二節. 本文採行文獻分析法及比較分析法，經由收集及分析各國相關資料數據，. al. n. iv n C 再進行跨國比較，於接下來章節將規納整理之項目簡述如下： hengchi U 1.. 國家基本情況：公共教育支出主要仰賴政府稅收支援，故本文將先分 析該國人民租稅負擔率，再整理有關現行高等教育政策之相關資料， 並分析人民對於高等教育之需求度，及公私立大學比，研究該國政府 教育支出規模之大小。. 2.. 現行高等教育狀況：此部分將主要分析數項財政數據，例如：政府公. 1. 校務基金屬政府非營業附屬單位預算。 . 3 .
(14) . 部門教育支出數佔政府總支出比及佔國內生產毛額（Gross Domestic Product，GDP）之比，教育財政資料對於政策研究與制定具有一定重 要性（許添明、高慧容，2012） ，本文期望藉由分析各國數據之差異， 近一步探討我國高等教育政策是否有所缺陷、偏頗。 本文所採用之數據主要參考自有公信力的機構，例如：國際數據的經濟合 作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）、 國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF），及本國的行政院主計 處、教育部統計處、財政部，尤其 OECD 所收集的教育財政數據之廣度、完整. 政 治 大. 性，於目前可說是首屈一指，故本文各國數據主要來自於 OECD。. 立. 然受限於我國非 OECD 會員國，本文無法自 OECD 直接取得我國比較數據，. ‧ 國. 學. 且我國教育財政數據存在資料散落各處、相互矛盾、不足之問題（張鈿富、王 世英、吳慧子，2007；許添明、高慧容，2012） ，若我國數據有所缺失，本文將. ‧. 利用政府公開資訊自行推算出我國可與國際比較之數值；為方便各國數據做相. y. Nat. er. io. 換算為美元。. sit. 互比較，本文相關數據原始值將利用購買力平價（Purchasing Power Parity，PPP）. al. n. iv n C 另外，有鑑於我國期望提升國家競爭力、位列已開發國家之一，本文主要 hengchi U. 選取先進國家為比較基礎，跨國研究範圍為美國、瑞典、英國、日本，而選擇 原因各如下所示： 美國：為世界有名強權國家，其作為常被他國列為參考，且私立學校制度 完善、法人化施行成功，私立大學已可自負盈虧，政府補助非高等教育資金主 要來源，是政府教育支出缺乏者最亟欲研究之國家。 瑞典：為高稅收、高福利國家，政府對於教育補助甚多，但民眾亦同是負 擔相當重之稅負，本文將研究此特殊形態政府的高等教育政策有無異於他國之 處。 4 .
(15) . 英國：高等教育制度已發展甚久，其對於高等教育支出主張政府需介入， 因其高等教育政策施行已久、發展已臻成熟，本文將其列為我國政策參考標的 之一。 日本：我國因曾被統治 50 餘年，部分教育制度、思維深受日本影響，且日 本為鄰近我國之已開發國家，不僅是我國學習對像，亦是強力競爭對手，其高 等教育政策亦屬研究範圍。 本論文將以美國、瑞典、英國、日本做為我國高等教育政策之國際比較對 象。. 研究架構. 立. 學. ‧ 國. 第三節. 政 治 大. 圖 1 為本文研究架構，本章為緒論，主要講述研究目的、方法；第二章為. ‧. 文獻回顧，將針對有關教育與政府之相關文獻作系統性介紹；第三章至第七章. sit. y. Nat. 將分別介紹我國、美國、瑞典、英國、日本基本資料及相關教育財政數據；第. io. er. 八章為跨國分析，將利用各國資料研究我國高等教育是否有缺失存在；最後一 章為結論與建議，將針對我國隱憂提出政策建議，並作出後續研究建議及本文. n. al. 結論。. Ch. engchi. 5 . i Un. v.
(16) 圖 1 研究架構. 緒論. 文獻回顧. 五國高等教育與政府補助. 政 治 大. 跨國比較分析. 立. ‧ 國. 學. 研究結論. 政策建議. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6 . i Un. v.
(17) . 第二章. 文獻回顧. 本章中，將討論政府教育補助的意義，文中將就以下方向做文獻整理： 1.. 高等教育收入多元化：將探討為何各國近年需推動高等教育支出來源 多元化之原因，並以增加學費、捐贈收入做為大學收入多元化之主要 應對方式，且深入探討若學校增加此兩項收入是否需擔心帶來的其他 影響，例如對招生人數之衝擊，最後探討收入多元化能否有效增加大 學經營效率。. 2.. 政 治 大 政府補助之必要性：先探討公共教育投資是否對政府有益，以分析政 立. ‧ 國. 學. 府有無持續支持之必要，討論面相有教育之性質、教育是否有助於經 濟成長，及能否增加學生成績，並討論政府在援助高等教育、制定相. ‧. 關政策時，需同時考慮哪些問題，最後由政治經濟學角度，分析每生. sit. n. al. er. 高等教育支出與政府其他支出項目之關係：首先，就教育部門內基礎. io. 3.. y. Nat. 高等教育支出增減之原因。. Ch. i Un. v. 教育與高等教育支出之關係做分析，再針對高等教育與其他部門支出. engchi. 支出之關聯做探討，以剖析兩項政府支出間是否有排擠等效果。. 第一節. 高等教育收入多元化. Poutvaara（2011）分析認為，20 世紀後半期開始，政治團體為獲得支持可 能主張過度的補助規模，此舉促使大眾增加高等教育需求，最終各國政府多需 承擔預算惡性膨脹之後果。 然近幾年，各國政府受限於全球經濟問題，財政赤字幾乎年年出現，逼使 各國政府不得不檢視其各項支出，提出撙節方案，其中，政府教育支出可說是. 7 .
(18) . 首當其衝，非所有國民都可享受到的高等教育補助更是常被列為首位檢討目標； 因此主要教育成本負擔者由政府轉為家長和學生，近幾年幾乎已成為全球高等 教育發展趨勢，連以國家教育補助為支出主要來源的歐洲各大學也不得不被迫 實現收入多元化（Rozmus & Cyran, 2012）。 且 Psacharopoulos & Papakonstantinou（2005）研究發現即使是號稱高等教 育免學費的希臘，學生為通過競爭激烈的大學考試，會花費政府預期外之私人 教育支出，政府實質上未減輕家計單位教育負擔，私人教育支出仍是大眾的必 需品，且收入彈性預估約為 0.2 至 0.3，在貧窮家庭中，教育支出更是佔較大比. 政 治 大. 例，此結果可能促使政府重新思考，全面援助高等教育的必要性。. 立. 高等教育收入多元有多種路線可走，提升學費收入為最可能之選項，增加. ‧ 國. 學. 學生人數或學費應繳額都是可執行之做法，然前者因為大眾憂心學校可能收取 過多學生而降低教學品質，基本上較少成為討論標的，甚至各國因近年出生率. Nat. sit. y. ‧. 普遍下降，還需擔憂學費收入不增反降之可能。. io. er. 而就政府是否應放任各校調整學費之議題，學者間有不同看法，Kemnitz （2007）認為由政府監管高等教育學費才可最大化高等教育盈餘，放任各校自. al. n. iv n C 由決定反而會降低大部分學生效用，讓學生獲得較政府監控、分配下更少之教 hengchi U. 學補助；Fethke（2011）發現當學校支出來源全由政府補助及學費來源決定（補 助公式為內生） ，政府補助過少將可能導致學生福利下降，因為此時學校會相對 地提高學費；反之補助數依淨收入高低決定（補助公式為外生） ，則學費交由各 校自由決定反而會達成效率。無論最終學費高低決策權在何人手上，當決議調 漲學費時，大學皆需面對其對招生人數之負面影響（Hübner, 2012; Dwenger & Storck & Wrohlich, 2012）。 高等教育另一資金可能來源為捐贈，Nagler（2008）認為大學接受一項重 大之捐贈後將提升其入學標準，並有可能降低學生扣除財政援助需繳納之學費. 8 .
(19) . 額，而捐贈對學生入學數的影響則需視學校是否重視他們而決定，可使學校目 標函數有效上升之學生類別將越受青睞。 實際上，就增加高等教育經營效率之觀點，收入多元化是否有益尚有待爭 論，以美國為例，公私立一流大學皆透過競爭賺取政府相關援助，並非依照政 府公式被動地獲取補助，故得保持學校高度競爭力（許添明，2009） ；Sav（2012） 亦以美國數據分析大學是否具有低經營效率之問題，結果發現在不同假設條件 下，公、私立大學各有符合成本效益之時，但政府撥款增加將使降低私立大學 經營效率，卻會提高公立大學效率；但 Kuo & Ho（2008）以台灣公立大學做為. 政 治 大. 成本效益分析對象，發現政府推行國立大學院校校務基金制度竟對成本效率有. 立. 學. 第二節. ‧ 國. 顯著負影響。. 政府教育補助之必要性. ‧. 雖然各國政府現多擁有整體資源不足問題，但並不代表政府應全面放手高. y. Nat. sit. 等教育市場化，讓私人部門完全接掌教育量之決定，教育帶有教化民眾及利他. n. al. er. io. 之理想目的（蓋浙生、劉秀曦，2005） ，簡而言之，教育可說是屬於殊價財（merit. i Un. v. goods），政府應適當提供，大眾不可如此簡單定義教育補助存在意義。. Ch. engchi. 且根據內生成長模型相關研究，教育基本上可提升人力資本，有助於經濟 成長，故政府仍應補助高等教育，不可全放手由私部門決定提供量，Kaboski （2009）發現教育可貢獻 24％的工資成長；Akyola（2005）認為儘管教育補助 會產生逆選擇問題，鼓勵準備不足的學生報讀高等教育，但政府補助仍瑕不掩 瑜地可降低民眾教育投資風險，然其中政府需注意的是，教育質量才是一個國 家經濟增長速度的決定因素，而非數量（Breton, 2011）；除對經濟成長之研究 外，適當教育補貼更具有減輕稅收扭曲的重要作用（Bovenberga & Jacobs, 2005）。. 9 .
(20) . Chaudhary （2009）則研究美國密西根州的學校財政改革政策「Proposal A」 是否對教育的投入和學生成績有正面影響，其發現大部分因改革增加的財源都 用於提高教師工資，並減少每班學生數，此舉竟對部分學生成績有正面影響。 在高等教育和經濟活動全球化的背景下，高等教育質量已是各國主要戰略 目標、甚至是各方政治團體角力的戰場（Mihalcioiu, 2011） ，各國無法將高等教 育發展置之不管。特別是發展中國家為增加本國專業人力資本，需不斷增加高 等教育投資，以保證高等教育質量具跨國可比較性及符合國際標準（Rena, 2010）。. 政 治 大. 但針對政府是否需提供教育補助，以下學者持反面看法：. 立. Ionita & Iatagan（2009）認為僅在歐洲可有效藉由教育投資增加競爭力，. ‧ 國. 學. 進而確保國家持續發展，且各國依據背景不同自有其最適教育政策（Cosma &. ‧. Schneider, 2011），不須主張一樣的高等教育融資方式；Nakajima & Nakamura. sit. y. Nat. （2009）則認為富裕家庭的教育支出會阻止貧困家庭擺脫貧困，教育反而更加. io. er. 促進家計間的不平等；且教育不一定可增加該國、地區之專業人力資源，若高 等教育非為規模報酬遞增，則公共開支和畢業學生外流情況將呈現正向關係，. al. n. iv n C 教育投資並無法使該國受益（Ionescu 2009）。 h e n&gPolgreen, chi U. 若考量失業問題（Sequeira & Martins, 2008）、政府教育支出可能產生的排 擠效果（Blankenaua & Simpson, 2004） ，教育補貼亦有對經濟成長產生負影響之 可能，故政府在做出相關教育補助決定時須思索相關影響效果。 另外，Haupt（2012）認為選民屬性會影響政府教育支出決定，當熟知孩子 需要教育的父母增加，他們的政治力量可能會使每生高等教育補貼在一開始擴 張，但補助增加也會使其他父母開始希望孩子接受教育，進而讓高等教育需求 增加，此情形下政府維持相同的補助額之成本將過大，最終每生補助將因學生 數增加而逐漸下降。 10 .
(21) . 第三節. 高等教育支出與政府其他支出項目之關係. 高等教育支出為政府總支出之一部分，在政府總支出固定的情況下，高等 教育部門必定與其他部門有競相爭取支出之問題，而政府應主要支持哪項支出， 學者們有不同論點，本節將先針對教育部門內之支出競爭，即高等教育、基礎 教育間之關係做探討，接下來則針對教育部門與非教育部門之情形做分析。. （一）. 與其他教育項目. 政府教育支出可大致分為補助基礎教育及高等教育，於政府總預算有限制. 政 治 大. 情況下，兩大部分的教育支出本就會有所增減，政府該如何由中決定最適分配. 立. 是一項大難題，針對政府應主要支持基礎教育或高等教育，各專家學者有以下. ‧ 國. 學. 看法：. ‧. 大部分學者認為基礎教育應較受重視，基礎教育是所有教育的基礎，Su. y. Nat. （2004）認為政府應優先支援基礎教育，沒辦法幫助學生建立良好知識基礎，. er. io. sit. 又怎麼可能培養出好的高等教育畢業生；Arcalean & Schiopu（2010）分析美國 基礎教育（K-12）和高等教育間的公、私部門支出相互作用，及對經濟成長影. al. n. iv n C 響，研究結果發現，整體教育公共支出增加將排擠私人捐款總水平，並增加家 hengchi U 計單位投入到基礎教育的資源比例，且在公共預算規模固定不變情況下，政府 投資基礎教育越多資源會使私部門增加對教育之投入，而其中大多是投資到高 等教育，故不論公共預算規模，為使經濟成長最大化，政府應投資較多資源於 基礎教育。 而另一派學者對於基礎教育及高等教育之分配持有較中立的看法，認為在 不同條件假設下，分析結果將不一樣，Blankenau（2005）和 Blankenau & Cassou & Ingram（2007）皆同意當政府支出規模偏小時，應先支持基礎教育，當規模 達一定後才可逐漸增加對高等教育的補助，且前者不否認當政府補助學費較多. 11 .
(22) . 時，政府教育支出增加才可有效提升經濟；Abington & Blankenau（2013）亦利 用疊代模型思考教育造成的重分配結果，當政府累積人力資本時，投資基礎教 育的成本定較高等教育少，因基礎教育投資報酬率較高，但在特定條件假設下， 目前各國偏重於高等教育的資源分配方式仍可能是適當的；Petrakis & Stamatakis（2002）則在實證分析中，將國家大致分為三類：先進國家、已開發 國家及未開發國家，研究不同的發展水平下教育水平對經濟成長的影響，我國 因非 OECD 國家及未開發國家，而不在樣本中，但應可歸為與韓國同類型之已 開發國家，結果發現對未開發國家而言基礎教育較為重要，但對包含台灣在內 之其他兩類國家，經濟成長主要取決於高等教育。. 立. 與政府其他項目. 學. ‧ 國. （二）. 政 治 大. 在政府其他支出中，最常會和教育支出一同提出討論的就是福利支出，. ‧. Cattaneo & Wolter（2009）發現已開發國家（工業化國家）的人口老年化問題. sit. y. Nat. 可能會對教育支出產生負面影響，即老年人口和教育支出呈負相關，國家人口. io. er. 結構會影響政府支出選擇，年長者明顯支持政府將支出投資於衛生和社會保障， 而非年輕人較重視的教育部門；Iturbe-Ormaetxe & Valera（2012）則發現當政府. al. n. iv n C 欲改革退休金政策，使退休金成本多由私人負擔時，年長者將希望降低政府對 hengchi U 教育的資助。. 但若年長者是和其後輩居住於一塊，年長者會改變他的選擇，增加對公共 教育支出的支持（Arvate & Zoghbi, 2010）。 上述論點多支持高等教育支出與其他政府支出有相關連，但 Shelley & Wright（2009）卻持反對看法，認為沒有顯著證據顯示，政府基礎教育支出或 相關福利支出會排擠高等教育支出。. 12 .
(23) . 第三章. 我國高等教育與政府補助. 所為知己知彼百戰百勝，本文將先就我國情形進行介紹、討論，於本章第 一節中會介紹我國基本資訊，第二節將利用數項數據，勾勒出我國高等教育財 政結構。. 第一節. 國家基本情況. 於本節中，我國租稅負擔率、高等教育政策沿革及現行制度和國民高等教. 政 治 大. 育需求都是本文欲探討之重點項目。. 立 租稅負擔率. ‧ 國. 學. （一）. 本於政府為非營利機構，應保持收支平衡之概念，政府支出大小常受限於. ‧. 收入規模，故相對地，若民眾對於政府支出項目有各項要求，應先探究該國人. y. Nat. sit. 民支付給政府的收入是否足夠支付支出，又因政府收入中以賦稅收入佔比最大，. n. al. er. io. 本文將分析我國政府稅收佔國內生產毛額 GDP 比，以探討我國政府規模的大小，. Ch. i Un. v. 此指標即為時有所聞的「租稅負擔率」 ；而政府稅收可分為狹義之實際由各稅賦. engchi. 項目收得之收入，及廣義需另加計「社會安全捐」之情況，社會安全捐為國民 於多項政府保險需自行負擔之部分，我國各退休年金、全民健康保險都屬於此 範圍，本文將兩種數據都於表中列出。 依據表三-1 可發現我國未含社會安全捐之政府稅收佔 GDP 比起伏不定， 近年約保持於 12%至 13%，但整體有逐年下降之趨勢，若加計社會安全捐則約 位於 18%至 20%。 而未含社會安全捐的政府稅收約佔政府歲出的 55%至 80%，起伏極大，近 十年內以 2007 年、2008 年佔比偏大，2012 年則降為 64.76%。. 13 .
(24) 表 三-1 我國政府稅收佔 GDP 及歲出比 單位：% 年份. 政府稅收佔 GDP 比 含社會安全捐. 政府稅收佔總歲出比. 未含社會安全捐. 未含社會安全捐. 2012. --. 12.8. 64.76. 2011. --. 12.9. 63.97. 2010. 18.5. 12.0. 63.20. 2009. 18.8. 12.3. 57.29. 2008. 20.0. 13.9. 75.12. 2007. 19.2. 13.4. 75.71. 2006. 19.2. 13.1. 72.30. 2005. 19.1. 13.4. 68.39. 2004. --. 治 12.2 政 -大11.7. 61.79. --. 11.8. 57.14. --. 12.7. 55.37. 17.9. 18.9. 61.44. --. 14.0. 66.10. --. 15.2. --. 14.8. --. 15.2. 21.6. 16.9. 64.51. --. 16.9. v ni. 61.73 59.53. --. e n g c h i U 17.1 17.5. 61.95. 1991. --. 16.3. 63.39. 1990. 22.6. 19.1. 77.24. 1989. --. 16.9. 56.11. 1988. --. 16.0. 76.82. 1987. --. 14.0. 71.89. 1986. --. 13.6. 65.15. 1985. 17.3. 15.7. 72.27. 1984. --. 15.9. 75.73. 1983. --. 15.8. 69.89. 1982. --. 17.4. --. 1981. --. 17.4. --. 1996. 1993 1992. al. n. 1994. io. 1995. Nat. 1997. C--h. y. 1998. ‧. 1999. ‧ 國. 2000. 學. 2001. sit. 立. 2002. 56.52. er. 2003. 14 . 70.11 67.67 64.96.
(25) . 年份. 政府稅收佔 GDP 比 含社會安全捐. 政府稅收佔總歲出比. 未含社會安全捐. 未含社會安全捐. 1980. --. 17.2. --. 1979. --. 18.1. --. 1978. --. 16.7. --. 1977. --. 16.6. --. 1976. --. 17.0. --. 1975. --. 16.3. --. 1974. --. 16.0. --. 1973. --. 14.6. --. 1972. --. 15.0. --. 1971. --. 15.3. --. 1970. --. 治 16.0 政 大16.4 --. --. --. 14.2. --. --. 13.2. --. --. 13.5. --. --. 13.3. --. 1969. 立. 1966. 資料來源：財政部、主計處、本文整理. sit. y. Nat. n. al. er. 高等教育政策沿革與現行制度. io. （二）. ‧. 1965. 學. 1967. ‧ 國. 1968. --. 1. 高等教育政策沿革. Ch. engchi. i Un. v. 1935 年制定「學位授予法」，確定我國以學士、碩士及博士 3 級學位制度 為主之基礎。另因應「專科學校法」之修正，教育部於 2004 年增訂副學士學位 之相關條文。 1948 年通過「大學法」，此法為我國現行高等教育的基本法律規範。 1949 年至 1971 年間，我國高等教育尚處於萌芽階段，供應數目顯為不足， 政府不僅積極建設公立學校，亦鼓勵私人投資興學；其中，1960 年代我國產業 由勞力密集轉型為技術密集，是政府鼓勵民間投資設置專科學校之興盛期，大 15 .
(26) . 量私立專科學校時此期間建立，但因管理、配套措施不足，後續詬病不斷，1970 年代起政府全面凍結新私校之創設；但因社會對高等教育需求度續增，1985 年 政府再度開放籌設私立學校，私校數目再度進入另一快速成長期。 1972 年至 1993 年間，為我國高等教育呈現多元發展之階段。1974 年成立 第一所技術學院，自此技職教育與一般高等教育雙軌並行；同年政府更公布「私 立學校法」，以協助私立學校之發展。 1980 年代後期至 1990 年代初期間，我國經濟急速發展及社會進步快速， 國民高等教育需求量似乎更大，有鑑於此，政府再獲得民意代表及社會大眾的. 政 治 大. 支持下，增加教育預算編列，推行「一縣市、一大學」政策，開始大量增設公. 立. 立大學。. ‧ 國. 學. 1994 年為影響我國高等教育現況甚多的一年，政府重新修正且公布「大學. ‧. 法」，以法律規定方式明文保障大學學術自由與自治；「國立大學校院校務基金. sit. y. Nat. 設置條例」及相關配套措施的修訂，促使國立大學逐步實施校務基金制度，自. io. er. 此各校須自行籌措部分資金，欲淡化政府補助對國立大學之重要性，此政策之 施行主要是希望落實公教分離，並賦予國立大學更多的經營彈性。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 同年，民間亦發起教育改革運動，提出「廣設高中大學、小班小校、教育 現代化、訂定教育基本法」等四大主張，針對高等教育部分，政府積極回應， 大學院校大量籌設，招生人數亦屢創新高，但也種下我國現今高等教育供需失 衡之隱憂；而政府允許專科學校改制為技術學院、科技大學亦是造成我國高等 教育學校數量暴增之原因，現存大學竟達三分之一是由專科改制而成。 2008 年修正「私立學校法」，主要欲建立學校退場機制，並增加私校經營 自主性，並放寬評鑑績優學校之辦學限制，以提升私校競爭力。 2009 年修訂「國立大學校務基金管理及監督辦法」，賦予國立大學更大的 自主經營空間；然教育部最終目標為推動國立大學法人化，目前已研定「國立 16 .
(27) . 大學自主治理試辦方案」，但實際施行時程仍尚未確定。 為使我國高等教育供需恢復平衡，更為確保教研品質，2011 年我國再度修 正「大學法」 ，賦予教育部主導國立大學合併之權力，教育部後續更推出「國立 大學合併推動辦法」，為未來推動國立大學合併鋪路。 除上述主要高等教育政策之沿革，有關評鑑及補助制度之沿革如下： 保護我國高等教育品質的評鑑制度首見於 1975 年，當年政府開始辦理專科 學校評鑑，2005 年 12 月，教育部更與國內 153 所大學校院共同出資成立「財 團法人高等教育評鑑中心基金會」 ，此機構屬公設財團法人，專責辦理大學校院. 治 政 評鑑相關業務，為我國高等教育評鑑重要單位。 大 立 ‧ 國. 學. 另為提升我國高等教育教研品質，教育部自 2000 年陸續執行「大學學術追 求卓越發展計畫」 、 「提升大學基礎教育計畫」等專案型補助；更於 2005 年起開. ‧. 始推動「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」、「獎勵大學教學卓越計畫」. sit. y. Nat. 等大型補助計畫，2 期望提升我國各領域優異大學之競爭力，進而增加我國高. n. al. er. io. 等教育國際能見度。. 2. 現行高等教育制度. . Ch. engchi. i Un. v. 學校制度. 我國高等教育機構基本可分為高教體系的大學、獨立學院，技職體系的專 科學校、科技大學、技術學院，和性質較特殊的社區大學。. 2. 「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」每五年一期，第 2 期更名為「邁向 頂尖大學計畫」 . 17 .
(28) . 大學、科技大學屬同等級之教育，依特色可分為注重學術研究之研究型， 及強調教學之教學型；依據學校所設有之學院類別數又可分為綜合大學、單科 大學。 獨立學院似同單科大學，僅是學校名稱仍以學院稱呼，其學制亦與大學相 同，畢業後頒授學士學位。近年新設有宗教研修學院，為政府允許有高等教育 需求之宗教團體，將現有宗教研修機構，轉型為合法之私立學校，於學生畢業 時授予宗教學位，以提升國內宗教學術研究水準，培養宗教人才。 專科學校則著重於應用型的專業教育，而非前兩者所教授之全才教育，現. 政 治 大. 制有兩年制專科學校（二專）及五年制專科學校（五專） ，其中五年制專科學校. 立. 只有後三年屬高等教育範疇，前兩年仍為高中職教育。. ‧ 國. 學. 技術學院主要學制有四年制技術學院（四技） ，及已較少的二年制技術學院. ‧. （二技） ，前者主要提供給自一般高中教育的畢業生就讀，後者則是專科學校畢. sit. y. Nat. 業生升學的選項之一。技術學院亦可經由政府審核，改制為科技大學。. n. al. er. io. 我國社區大學除具有協助學生銜接大學之功能外，亦提供普通民眾選修學. i Un. v. 分或實用技能課程，可有效提升整體國民素質；課程可大致分為二年制學程、. Ch. engchi. 短程學程，前者類似大學院校前兩年或二年制專科學校的程度，需有高中職學 歷者才可就讀，成績合格者授予副學士學位；後者，提供適合社區大眾之一般 課程，入學無學歷限制，合格者將頒發修業證明、學分證明或其他證明文件， 並取得相關層級的學歷或資格。 另外，臺灣高等教育機構就資金組成可分為主要由政府補助之公立，及私 人投資建立之私立，而公立又可細分為中央補助之國立、直轄市補助之市立。. 18 .
(29) . . 學位. 我國學位共有副學士、學士、碩士、博士四種。 副學士學位：臺灣於 2004 年建立此學位，自兩年制社區學校、兩年制專科 學校、五年制專科學校畢業後即可取得，前兩項學校的入學標準為高中學歷或 同等資格，後者需有國中學歷或同等資格，順利取得副學士學位的學生若欲升 學可報考二年制技術學院（二技） ，或以轉學生考試的方式進入一般大學、獨立 學院或是四年制技術學院（四技）就讀，亦可在滿足一定條件下，直接報考研 究所碩士班。. 立. 政 治 大. 學士學位：需先自公私立高中職畢業或取得同等學歷、學力，修業年數多. ‧ 國. 學. 為 4 年，學生得依實際需求再增加半年至 2 年，自一般大學、獨立學院、四年. ‧. 制技術學院畢業之學生可取得學士學位。. sit. y. Nat. 碩士學位：需先自公私立大學畢業或取得同等學歷、學力，平均修業 2 至. n. al. er. io. 4 年，並完成碩士論文，即可取得碩士學位。. i Un. v. 博士學位：需先自公私立大學碩士班畢業或取得同等學歷、學力，修業 2 至 7 年，並完成博士論文。. （三）. Ch. engchi. 國民高等教育需求. 我國政府於 1994 年推出廣設大學之政策，期望提升國民教育程度，致使我 國國民高等教育需求相關數據都呈現逐年攀升之情況，本文接下來將介紹數項 數據，以表達我國高等教育需求度。 表三-2 中，相應在學人口在學比為我國統計所稱之淨在學率，我們可輕易 發現高等教育相應在學人口在學比逐年攀升，近年竟已超過 60%，甚至還無明 顯減緩現象，於 2011 年已高達 68.27%，此數字代表每 10 位學生自中學教育畢 19 .
(30) . 業，快近 7 人會繼續選擇接受高等教育，而非進入職場就業。 我國政府不僅需擔憂超過 60%的在學比是否會帶來負面影響，其驚人的成 長速度更是一大隱憂，根據近年新聞報導，我國基礎工作已面臨嚴重人力短缺 之問題。. 表 三-2 我國高等教育升學率、該學齡人口就學率 單位：% 相應在學人口 在學比. 年份. 學年度. 2011. 2010~2011. 2010. 2009~2010. 2009. 2008~2009. 2008. 2007~2008. 2007. 2006~2007. 61.41. 2006. 2005~2006. 2005. 相應畢業人口 畢業比. 68.27. 63.76. 27.93. 26.41. 27.69. 25.11. 26.93. 23.72. 25.93. 22.48. 學. 59.83. 22.54. 19.69. 2004~2005. 57.42. 22.21. 18.37. 2004. 2003~2004. 53.20. 19.81. 17.15. 2003. 2002~2003. 49.05. 18.14. 15.94. 2002. 2001~2002. 45.68. 15.19. 13.08. 2001. 2000~2001. 2000. 1999~2000. 1999. 1998~1999. Ch. y. sit er. 42.51. n. al. ‧. 21.15. io. 24.77. Nat. ‧ 國. 立. 政 67.27治 大 64.98. 15 歲以上 受高等教育比. n U i e n35.43 h gc 38.70. 11.87. i v10.65 9.08. 11.49 9.88 8.51. 註一：畢業比採學年度計算，其他為曆年制。 註二：相應畢業人口畢業比僅計算大學、碩士及博士部分。 資料來源：主計處、教育部、本文整理. 相較於攀升速度嚇人的我國高等教育相應在學人口在學比，表三-3 之在學 人數及佔總人口比似乎成長較緩慢，但兩者差異之原因卻可能是我國人口結構 之另一問題，即人口老化，由於適逢高等教育學齡之青少年佔比逐年下降，才 造成成長速度相對緩慢。 表三-4 則呈現高等教育機構之主要形態，我們可發現我國高等教育中以大 20 .
(31) . 學為主要組成，欲進入高等教育就讀的學生中，近年平均約有 88%會進入大學， 而非專科學校，甚至此比例有逐年攀升之情況，專科學校拼升格大學以爭取補 助，及學生認為進入大學較進入專科有未來發展潛力，都是本文認為造成此情 形之原因，當然近年大學過多造成我國接近 100%的大學錄取率亦可能是助因 之一；另外，我國大學主要以私立大學為主，僅三分之一為公立大學，唯我國 私立大學仍屬政府有較多補助之類型，造成私立大學無法完全財務獨立，也因 而需配合政府部分教育政策，例如：學雜費凍漲，無形中也讓政府教育支出無 法輕易減少。. 政 治 大. 表 三-3 我國高等教育在學人數及佔總人口比. 1,336,659. 22,997,696. 1,337,455. 22,917,444. 1,326,029. 5.81. y. 23,078,402. al. 5.82. 1,313,993. 5.79 5.79 5.76. 2004. iv n 22,729,753 1,296,558 Ch i U e n g c h1,285,867 22,646,836. 2003. 22,562,663. 1,270,194. 5.63. 2002. 22,463,172. 1,240,292. 5.52. 2001. 22,341,120. 1,187,225. 5.31. 2000. 22,184,530. 1,092,102. 4.92. 1999. 22,010,489. 994,283. 4.52. 2005. 22,823,455. n. 2006. 1,343,603. io. 2007. 23,140,948. 5.83. sit. 2008. 1,352,084. Nat. 2009. 23,193,518. 高等教育在學人數 佔總人口比. ‧. 2010. 高等教育在學人數. er. 2011. 期中人口. 單位：人數、%. 學. 年份. ‧ 國. 立. 資料來源：教育部、內政部、本文整理. 21 . 5.70 5.68.
(32) 表 三-4 我國高等教育之大學比及大學公私立比 單位：% 學年度. 大學學生進入公私立比. 高等教育學生 進入大學比. 公立大學. 私立大學 有政府補助. 獨立. 2008~2009. 91.20. 33.66. 66.34. --. 2006~2007. 88.28. 33.18. 66.82. --. 2004~2005. 82.04. 32.92. 67.08. --. 資料來源：教育部、本文整理. 第二節. 現行高等教育狀況. 政 治 大. 本節中，將分析我國數項高等教育財政數據，主要項目有教育支出（公私. 立. 部門合計）、公部門教育支出、每生教育支出、大學每年學費。. ‧ 國. 學. （一）. 教育支出（公、私部門合計）. ‧. 本文所稱之教育支出代表公、私部門對教育部門的投入，公部門教育支出. y. Nat. er. io. al. sit. 即政府於教育部門編列之預算。. v. n. 惟我國家庭收支調查尚未成熟，無法對家計單位教育支出精確估算，故本. Ch. engchi. i Un. 文中之我國私部門教育支出，是自各高等院校校務基金統計而得之數據，多為 其自家計部門所收得的學費收入、私人個體或企業單位對高等教育的捐贈、投 資，而未含家中小孩若進入大學就讀後，家計單位所需支付的各項額外教育支 出。 另因受限於收集到的統計數據詳細度，我國教育支出私部門來源比部分， 未拆解為家計單位與非家計單位。 表三-5 呈現我國教育支出佔國內生產毛額 GDP 之比率，所有教育層級約 佔 GDP 於 5%到 6%，公部門支出較多約 4%左右，若細分不同教育層之組成， 可發現基礎教育總支出比及政府補助比皆較高約 3.5%、2.5%，而高等教育總佔 22 .
(33) . GDP 約 2%，公部門約支出 1.5%。. 表 三-5 我國各教育層級教育支出佔 GDP 比率 單位：%. 年份. 小學、中學及中學後 非高等教育學校 公 部門. 私 部門. 總和. 所有教育層級加總 （包含未分配項目）. 高等教育 公 部門. 私 部門. 公 部門. 總和. 私 部門. 總和. 2010. 2.55. 0.85. 3.40. 1.61. 0.54. 2.15. 4.16. 1.38. 5.54. 2009. 2.83. 0.93. 3.76. 1.78. 0.59. 2.37. 4.61. 1.52. 6.13. 2008. 2.54. 0.93. 3.48. 1.59. 0.58. 2.17. 4.13. 1.52. 5.65. 2007. 2.45. 0.85. 3.31. 1.53. 3.98. 1.39. 5.37. 2006. 2.57. 0.92. 3.49. 4.12. 1.48. 5.59. 2005. 2.62. 0.94. 0.53 2.06 治 政 1.55 0.56 2.11 大. 2004. 2.61. 0.95. 2003. 2.66. 2002. 2.73. 2001. 2.85. 2000. 2.63. 1999. 3.47. 1998. 3.59. 2.12. 4.18. 1.50. 5.68. 3.55. 1.51. 0.55. 2.05. 4.11. 1.49. 5.61. 0.97. 3.63. 1.54. 0.56. 2.11. 4.20. 1.54. 5.74. 0.95. 3.68. 1.55. 0.54. 2.09. 4.28. 1.49. 5.77. 0.98. 3.83. 1.49. 0.51. 2.00. 4.34. 1.49. 5.83. 0.90. 3.53. 1.33. 0.46. 1.78. 3.96. 1.36. 5.31. 0.95. 4.42. 1.48. 0.40. 1.88. 4.96. y. 1.35. 6.30. 0.96. 4.55. 1.38. 0.37. 1.75. 4.96. 1.33. 6.29. io. n. Ch. engchi. sit. Nat. al. 註：我國數據未計算家計額外支出部分。 資料來源：教育部、本文整理. er. ‧ 國. 0.56. 學. 1.56. ‧. 3.56 立. i Un. v. 若詳細分析我國總教育支出之公、私部門來源組成相對情形，可發現近年 約 75%來自公部門支出；主要呈現先下降又回昇之趨勢，1998 年還有 78.91%， 但之後數年皆維持在 73%至 74%，甚至在 2002 年僅有 73.22%，2009 年才又有 些微回升，2010 年時是 75.04%。. 23 .
(34) 表 三-6 我國教育支出來源相對比 單位：% 私部門來源 年份. 公部門來源. 2010. 75.04. 2009. 私部門來源 （受有補助 部分）. 其他私部門 項目支出. 私部門加總. --. --. 24.96. --. 75.19. --. --. 24.81. --. 2008. 73.12. --. --. 26.88. --. 2007. 74.16. --. --. 25.84. --. 2006. 73.60. --. --. 26.40. --. 2005. 73.61. --. --. 26.39. --. 2004. 73.37. --. --. 26.63. --. 2003. 73.22. 26.78. --. 2002. 74.21. 25.79. --. 2001. 74.42. 2000. 家計支出. -治 -政 ---大. 立. 25.58. --. 74.45. --. --. 25.55. --. 78.61. --. --. 21.39. --. 78.91. --. --. 21.09. --. 1999 1998. ‧. ‧ 國. --. 學. --. 資料來源：教育部、本文整理. sit. y. Nat. n. al. er. 公部門教育支出. io. （二）. i Un. v. 於公共部門教育支出部分，本文將先分析我國公部門教育支出佔政府總支 出（歲出）之比重。. Ch. engchi. 可發現大體而言總教育支出佔比維持於 20%上下，僅 2000 年、2001 年屬 教育支出較少之年度，而其中以基礎教育佔比最大，大致位於 11%至 15%，其 可能原因為基礎教育多為國民義務，政府需補助之人數多，且修業年限長達 12 年，而其數值趨勢是呈現 1998 年、1999 年較高，之後一直維持在約 12%上下 之情況，另我們可預期十二年國民教育實施後，基礎教育公部門比例將增加。 而高等教育則大部分落於 5%至 7%間，基本上呈現微微上升後又些微下降 之情形。. 24 .
(35) 表 三-7 我國公部門教育支出佔政府歲出比率 單位：% 年份. 小學、中學及中學 後非高等教育學校. 學齡前教育. 高等教育. 所有教育層 級加總. 2010. 0.64. 11.69. 7.79. 20.12. 2009. 0.59. 11.68. 7.66. 19.93. 2008. 0.59. 12.05. 7.88. 20.53. 2007. 0.58. 12.40. 7.84. 20.82. 2006. 0.60. 12.68. 7.91. 21.20. 2005. 0.63. 12.02. 7.30. 19.95. 2004. 0.63. 11.82. 7.21. 19.65. 2003. 0.60. 11.61. 6.95. 19.17. 2002. 0.62. 6.77. 19.72. 2001. 0.51. 6.01. 17.91. 11.95. 5.30. 17.75. 6.14. 22.10. 6.09. 21.61. 政 治12.33 11.39大. 1999. 0.61. 15.36. 0.62. 14.91. 1998. ‧ 國. 立 0.49. 學. 2000. ‧. 註：公部門對家計單位之教育補貼，歸類為公部門教育支出。 資料來源：主計處、教育部、本文整理. sit. y. Nat. n. al. er. io. 而若將公部門教育支出改用佔 GDP 支相對比做分析，我們可參考表三-8。. i Un. v. 我國所有教育層級之教育支出佔 GDP 約 4%，且位在每年政府縮減支出之. Ch. engchi. 趨勢下，其中，學齡前教育支出穩定位於 0.1%至 0.13%，基礎教育則約 2%至 3%，且有逐年微幅下降之情形。 而高等教育支出約 1.1%至 1.7%，雖然其比例未較基礎教育高，但我國公 部門高等教育支出佔 GDP 近年走向是呈現微微上升，與基礎教育截然不同。. 25 .
(36) 表 三-8 我國公部門教育支出佔 GDP 比率 單位：% 年份. 學齡前教育. 小學、中學及中學 後非高等教育學校. 高等教育. 所有教育層 級加總. 2010. 0.13. 2.26. 1.51. 3.81. 2009. 0.12. 2.21. 1.48. 4.27. 2008. 0.13. 2.50. 1.64. 3.81. 2007. 0.11. 2.24. 1.46. 3.69. 2006. 0.10. 2.20. 1.39. 3.83. 2005. 0.11. 2.29. 1.43. 3.90. 2004. 0.12. 2.35. 1.43. 3.88. 2003. 0.12. 2.33. 1.42. 3.97. 2002. 0.12. 1.44. 4.06. 2001. 0.13. 1.40. 4.10. 2.61. 1.38. 3.75. 1.12. 4.70. 1.30. 4.68. 政 治 2.41 2.54大. 1999. 0.10. 2.52. 0.13. 3.26. 1998. ‧ 國. 立 0.12. 學. 2000. ‧. 註：公部門對家計單位之教育補貼，歸類為公部門教育支出。 資料來源：主計處、教育部、本文整理. sit. y. Nat. er. 每生教育支出. io. （三）. al. n. iv n C 每生教育支出代表我國總教育支出若平均分給學生，則每人平均可得到多 hengchi U. 少教育支出，為方便後續進行跨國比較，於表三-9、三-10 本文已利用 IMF 提 供之我國 PPP 將原本的新台幣幣值轉換成美金幣值。. 2010 年我國學齡前教育每生教育支出約 7,432 美元，3 小學教育每生教育 支出約 6,927 美元，初中（國中）每生教育支出約 7,796 美元，高中每生教育支 出則約 6,523 美元，於非高等教育支出部分，以國中教育之額度較高，高中教 育分得較少。 3. 本表中之 2010 年，代表我國 2010 年至 2011 年學年度之數據，其他各年度亦以 此類推。 . 26 .
(37) 表 三-9 我國每生教育支出（非高等教育） 單位：美元 學齡前教育 （3 歲以上 幼童）. 中學教育. 小學 教育. 年份. 學年度. 2010. 2010~2011. 7,432. 6,927. 2009. 2009~2010. 6,627. 2008. 2008~2009. 2007. 初中 教育. 中等後非 高等教育 學校. 高中 教育. 加總. 7,796. 6,523. 7,219. --. 6,324. 7,214. 6,271. 6,796. --. 5,951. 5,978. 7,228. 6,187. 6,768. --. 2007~2008. 5,287. 5,314. 6,987. 5,801. 6,463. --. 2006. 2006~2007. 4,503. 4,932. 6,874. 5,314. 6,184. --. 2005. 2005~2006. 3,894. 4,535. 6,513. 5,079. 5,880. --. 2004. 2004~2005. 3,805. 4,115. 6,116. 4,899. 5,587. --. 2003. 2003~2004. 5,271. --. 2002. 2002~2003. 4,948. --. 2001. 2001~2002. 3,751 治 5,724 4,669 政 3,266 3,561 5,378 大 4,378 立3,047 3,472 5,272 4,231. 4,810. --. 2000. 2000~2001. 2,750. 3,361. 5,197. 4,514. 4,884. --. 1999. 1999~2000. 2,603. 3,259. 4,853. 4,610. 4,742. --. 1998. 1998~1999. 2,351. 3,195. 4,334. 4,317. 4,326. --. 學. ‧. ‧ 國. 3,554. 資料來源：教育部、IMF、本文整理. sit. y. Nat. al. er. io. 高等教育部分，若不分專科及大學及碩士以上，2010 年高等教育整體每生. v. n. 教育支出為 11,204 美元，專科 6,416 美元，大學及碩士以上則為 11,600 美元。. Ch. engchi. i Un. 而總教育支出是每生 8,299 美元；大學及碩士以上是所有教育層級中分得 最多者，幾乎是其他教育層級的 2 倍，可知我國頗重視一般高等教育。. 27 .
(38) 表 三-10 我國每生教育支出（高等教育、總計） 單位：美元 高等教育（包含研究發展活動）. 高等教育（不 包含研究發 展活動）. 小學至 高等 教育. 年份. 學年度. 2010. 2010~2011. 6,416. 11,600. 11,204. --. 8,299. 2009. 2009~2010. 6,366. 11,097. 10,713. --. 7,763. 2008. 2008~2009. 6,862. 10,814. 10,466. --. 7,535. 2007. 2007~2008. 7,568. 10,194. 9,928. --. 7,002. 2006. 2006~2007. 5,652. 9,457. 9,011. --. 6,488. 2005. 2005~2006. 6,297. 8,891. 8,529. --. 6,081. 2004. 2004~2005. 6,564. 8,192. 7,899. --. 5,629. 2003. 2003~2004. 6,766. --. 5,261. 2002. 2002~2003. 5,321. 4,881. 2001~2002. 立 5,346. --. 2001. 治 7,522 政 7,745 7,419 6,832 大. 2000. 2000~2001. 1999 1998. 大學及 碩士以上. 專科. 加總. --. 4,670. 4,060. 7,538. 6,123. --. 4,550. 1999~2000. 4,735. 7,029. 5,974. --. 4,393. 1998~1999. 4,056. 6,790. 5,440. --. 4,080. ‧. ‧ 國. 6,414. 學. 6,970. 資料來源：教育部、IMF、本文整理. sit. y. Nat. al. er. io. 表三-11、表-12 呈現我國各教育層每生教育支出佔人均 GDP 比，2010 年. v. n. 學齡前教育為 20.9%，呈現每年需支出的額度有越來越高之趨勢；小學教育支. Ch. engchi. i Un. 出佔 19.4%，每年需支出的額度亦逐年攀升，似乎可見我國民眾越來越有不能 讓孩子輸在起跑點的想法；國中教育是 21.9%，高中教育則是 18.3%，此兩項 屬中學支出者與前兩項支出不同，呈現每年需支出的額度緩降之趨勢，故中學 教育加總亦是每年佔人均 GDP 比逐年下降，而於 2010 年總中學教育每生教育 支出佔人均 GDP 約為 20.3%。. 28 .
(39) 表 三-11 我國每生教育支出佔人均 GDP 比率（非高等教育） 單位：% 學齡前教 育（3 歲以 上幼童）. 小學 教育. 中學教育. 中等後非高 等教育學校. 年份. 學年度. 2010. 2010~2011. 20.9. 19.4. 21.9. 18.3. 20.3. --. 2009. 2009~2010. 20.8. 19.9. 22.7. 19.7. 21.3. --. 2008. 2008~2009. 18.4. 18.5. 22.4. 19.2. 21.0. --. 2007. 2007~2008. 16.8. 16.9. 22.2. 18.4. 20.6. --. 2006. 2006~2007. 15.6. 17.0. 23.7. 18.4. 21.4. --. 2005. 2005~2006. 14.6. 17.0. 24.4. 19.0. 22.0. --. 2004. 2004~2005. 15.2. 16.5. 24.5. 19.6. 22.4. --. 2003. 2003~2004. 23.1. --. 2002. 2002~2003. 22.9. --. 2001. 2001~2002. 16.4 治25.1 20.5 政 15.1 16.5 24.8 大 20.2 立15.0 17.1 25.9 20.8. 23.6. --. 2000. 2000~2001. 13.5. 16.5. 25.5. 22.2. 24.0. --. 1999. 1999~2000. 13.7. 17.2. 25.5. 24.3. 25.0. --. 1998. 1998~1999. 13.2. 17.9. 24.3. 24.2. 24.3. --. 初中 教育. 高中 教育. 加總. 學. ‧. ‧ 國. 15.6. 資料來源：主計處、教育部、本文整理. sit. y. Nat. al. er. io. 2010 年高等教育中的專科部分，每生教育支出佔人均 GDP 比為 18.0%，. v. n. 是近 13 年來最低之比率，整體呈現起伏不定的狀態，2003 年為最高的 29.7%；. Ch. engchi. i Un. 大學及碩士以上佔比是所有教育層級最高者，皆達 32%以上，但相較於 1998 年至 2000 年平均 37%之數值，近年已有下降之趨勢；而我國整體每生教育支 出佔人均 GDP 則穩定維持在 22%至 25%，最近年度的 2010 為 23.3%。. 29 .
(40) 表 三-12 我國每生教育支出佔人均 GDP 比率（高等教育、總計） 單位：% 高等教育（包含研究發展活動） 年份. 學年度. 大學及 碩士以上. 專科. 加總. 高等教育（不 包含研究發展 活動）. 小學至 高等 教育. 2010 2010~2011. 18.0. 32.5. 31.4. --. 23.3. 2009 2009~2010. 20.0. 34.9. 33.6. --. 24.4. 2008 2008~2009. 21.3. 33.5. 32.4. --. 23.4. 2007 2007~2008. 24.1. 32.4. 31.6. --. 22.3. 2006 2006~2007. 19.5. 32.7. 31.1. --. 22.4. 2005 2005~2006. 23.6. 33.3. 31.9. --. 22.8. 2004 2004~2005. 26.3. 32.8. 31.6. --. 22.5. 2003 2003~2004. 29.7. --. 23.1. 2002 2002~2003. 24.6. --. 22.5. 2001 2001~2002. 立26.3. 2000 2000~2001. 治 33.0 政 34.0 34.3 31.6 大. --. 23.0. 19.9. 37.0. 30.1. --. 22.3. 1999 1999~2000. 24.9. 37.0. 31.4. --. 23.1. 1998 1998~1999. 22.8. 38.1. 30.5. --. 22.9. ‧. ‧ 國. 31.5. 學. 34.3. 資料來源：主計處、教育部、本文整理. sit. y. Nat. n. al. er. 大學每年學費. io. （四）. i Un. v. 自 2008 年至 2009 年之 97 學年度起，我國教育部已全面動漲大學學雜費，. Ch. engchi. 依據教育部統計，目前公立大學每年平均學雜費維持在 58,720 元新台幣，私立 大學每年平均學雜費則約 109,944 元新台幣；為方便後續討論進行跨國比較， 於表三-13 本文利用 IMF 提供之我國 PPP，已將學雜費轉換成美金幣值。另為 準確估算我國國民繳納學費之負擔感，本文亦於表三-14 估算學雜費佔人均 GDP 之值。 依據整理表格可發現我國公立大學學費約為私立大學之一半，因隨著時間 我國 PPP 下降，大學學費絕對值有上升之趨勢，公立大學由 2004 年至 2005 年 學年度之一年 2,924 美元，上升之 2008 年至 2009 年學年度之 3,452 美元，私立 大學由 2004 年至 2005 年學年度之一年 5,346 美元，上升之 2008 年至 2009 年 30 .
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