地方毒品危害防制中心的實際運作-政策網絡的分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政研究所碩士論文. 政治大. -政策網絡的分析. 學. ‧ 國. 立地方毒品危害防制中心的實際運作 ‧. The Policy Implementation of Local Drug Prevention and Control Center - A Policy Network Analysis. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：顏良恭博士研究生：林俊宏. 中華民國九十九年五月.

(2) 摘. 要. 毒品的存在由來已久，近年在生活壓力漸增下，毒品濫用的問題愈演愈烈，此可見諸於我國吸毒入監人數以及毒品吸食的再犯率屢創新高。在這樣的發展趨勢下，政府為了抑制社會毒品濫用的問題，減少犯罪與社會危害，遂推動地方毒品危害防制中心的政策措施，希望能結合政府與民間的資源與力量，共同進行反毒作戰。此一新的反毒政策創新成為本研究的主要焦點，在該政策預期達到的政策目的上，實質蘊含了政策網絡的組織連結概念，因此本研究運用政策網絡的概念分析工具與觀察架構，以現有反毒文獻較缺乏的政策執行過程面向切入，意圖. 政治大本研究主要採取深度訪談法與次級資料分析法，從縱貫面的觀察架構輔以橫立. 深入了解地方毒品危害防制中心的實際運作。. ‧ 國. 學. 切面的要素分析，企圖了解地方毒品危害防制中心的實際運作內涵。研究發現該政策主要是植基於應急式的反毒政策推動，為了因應漸趨嚴重的毒品問題，政府. ‧. 採取運用現有的組織資源方式來做政策推動，在此資源侷限下，主責單位僅能以. sit. y. Nat. 建立網絡、遊說與政策指導、尋找資源的策略來加以因應，實際產生的政策變革. n. al. er. io. 有限，組織間的連結也為初步形成的弱連結型態。除此之外，中心組織運作所抱. i Un. v. 持的反毒醫療、輔導觀點在實質運作中也遭遇吸毒犯心理依賴強烈與病識感不足. Ch. engchi. 的困境，實質進展有限。因此，本研究建議應在中央政府成立專責的反毒機構，擺脫現有反毒資源不足的困境；對於民間而言，更應擴大其政策參與的角色；而就現有的政府機關協調問題上，應指派專門的政務委員進行部門間的政策協調工作，讓毒品政策的組織衝突能獲得解決；最後，在現有的社區輔導成效有限下，應回歸監獄輔導與職訓功能的強化。. 關鍵詞：毒品政策、地方毒品危害防制中心、政策網絡.

(3) Abstract Drug has existed for a long time. Recently, due to the escalating life stress, drug abuse problem becomes much more serious in the society. The growing number of people sent to jail for drug abuse and high percentage of retaking drugs are evidences in this trend. In order to tackle this problem, our government set up the local drug prevention and control center. Through this organization, they hoped that it can put government and non-governmental organizations together to prevent drug abuse and crimes. This research focuses on this innovative organization. By using policy network analysis, the research tries to understand the policy implementation of local drug prevention and control center. This research adopts in-depth interview and secondary data analysis to investigate the implementation of local drug prevention and control center. The. 政治大 research findings reveal several things. First, the government set up local drug 立 prevention and control center to solve drug problem. However, because drug policy ‧. ‧ 國. 學. had long been neglected and drug users had strong psychological dependence, the resources that anti-drug actors can use were always scarce. Under this circumstance, the local drug prevention and control center took the form of task force but had few resources available. Second, network-building, persuading, policy guidance and. n. al. er. io. sit. y. Nat. resource-seeking were the strategies that actors used in policy implementation. In fact, the policy transformation did happen, but limited. Policy network formation was one of the changes worth noting, even though the networks were primary type and weak-tied. Last, lack of sick awareness in drug user group made policy implementation even more difficult. Based on these findings, the research suggests that it should set up a specialized, dedicated organization responsible for drug policy in the central government; drug policy planning and implementation must include more non-governmental actors; the government should designate one minister of state in charge of drug policy coordination; finally, the drug policy implementation ought to. Ch. engchi. i Un. v. focus on the counseling and job training in the jail, rather than in the community.. Keywords: drug policy, local drug prevention and control center, policy network.

(4) 目. 錄. 第一章緒論 ...................................... 1 第一節研究緣起.................................................................................................. 1 第二節研究動機與問題...................................................................................... 7. 第二章文獻回顧 .................................. 9 第一節我國毒品政策議題的研究...................................................................... 9 一、政策內容的研究................................................................................ 11 二、政策過程的研究................................................................................ 16 三、政策評估的研究................................................................................ 17 四、小結.................................................................................................... 18 第二節政策網絡的研究回顧............................................................................ 19. 政治大一、萌芽期－次級系統研究的延續........................................................ 19 立二、成長期－類型學的蓬勃發展............................................................ 22. ‧ 國. 學. 三、突破期－加強解釋力與內涵的多方嘗試........................................ 32 四、小結.................................................................................................... 44. ‧. 第三章研究設計與方法 ........................... 45. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節個案背景與發展.................................................................................... 45 一、我國毒品政策的轉向........................................................................ 46 二、地方毒品危害防制中心設立的過程與制度內涵............................ 50 第二節研究設計................................................................................................ 53 一、研究架構............................................................................................ 53 二、研究方法............................................................................................ 54 三、個案研究對象選取............................................................................ 57 四、研究分析單位.................................................................................... 61 五、研究要素與訪談資料的編碼設定.................................................... 61. Ch. engchi. i Un. v. 六、研究報告的品質與真實性................................................................ 63 七、研究流程............................................................................................ 65. 第四章地方毒品危害防制中心的政策形成與執行...... 66 第一節毒品氾濫與醫療觀點交織的政策議程認知與建立............................ 66 一、反毒政策的嘗試與變革.................................................................... 67 二、醫療觀點的實質變革有限................................................................ 69 三、環境發展促成地方毒品危害防制中心的政策推出........................ 74 第二節中央部會的政策網絡形成與策略運用................................................ 80.

(5) 一、網絡形成前－政府分工的層級體制與民間協助............................ 80 二、政策網絡的初步形成－法務部主責單位的主導與策略運用........ 88 第三節織網－中央部會的網絡治理型態........................................................ 96 第四節小結........................................................................................................ 99. 第五章地方毒品危害防制中心的成立與運作 ........ 101 第一節地方成立中心的政策議程認知與建立.............................................. 101 第二節中心的政策網絡形成與策略運用...................................................... 105 一、被動配合的任務推動...................................................................... 106 二、中心人員的行動策略...................................................................... 113 第三節織網－地方毒品危害防制中心的治理型態...................................... 115 第四節小結...................................................................................................... 122. 第六章結論 .................................... 123 治. 政. 大. 第一節研究總結.............................................................................................. 123 一、毒品防制網絡的形成與發展植基於應急式的政策推動.............. 123 二、網絡中行動者基於政策任務需求所採取的行動策略：建立網絡、遊說與政策指導、尋找資源.......................................................... 124 三、網絡中行動者在任務編組下的資源運用與資源依賴.................. 125 四、網絡內的權力運作與互動樣態：單一機關主導的弱連結.......... 127. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 五、病人觀點的醫療、輔導措施發展遭受阻礙.................................. 128 第二節政策建議.............................................................................................. 129 一、去任務化的專責組織設立.............................................................. 129 二、擴大民間的政策參與...................................................................... 130 三、指派專門負責毒品政策協調與仲裁的政務委員.......................... 131 四、將焦點從社區輔導轉向監獄輔導、職訓功能的強化.................. 131 第三節研究貢獻.............................................................................................. 132 第四節研究限制與後續研究建議.................................................................. 133 一、研究限制.......................................................................................... 133. Ch. engchi. i Un. v. 二、後續研究建議.................................................................................. 134. 參考文獻 ....................................... 135 附錄一地方毒品危害防制中心的任務分工表 ........ 143 附錄二研究焦點區分下的訪談問題設計 ............ 144 附錄三政府戒毒推動工作大事紀 .................. 149.

(6) 附錄四訪談逐字稿摘錄 .......................... 159 一、法務部人員(CG1)第一次訪談逐字稿摘錄 ............................................. 159 二、法務部人員(CG1)第二次訪談逐字稿摘錄 ............................................. 167 三、衛生署人員(CG2、CG3)訪談逐字稿摘錄 .............................................. 171 四、衛生署人員(CG4)訪談逐字稿摘錄 ......................................................... 173 五、衛生局人員(LG1)訪談逐字稿摘錄.......................................................... 175 六、衛生局人員(LG2)第一次訪談逐字稿摘錄.............................................. 178 七、衛生局人員(LG2)第二次訪談逐字稿摘錄.............................................. 186 八、社會處人員(LG3)訪談逐字稿摘錄.......................................................... 191 九、教育處人員(LG4)訪談逐字稿摘錄.......................................................... 194 十、教育處人員(LG5)訪談逐字稿摘錄.......................................................... 196 十一、警察局人員(LG6)訪談逐字稿摘錄...................................................... 197 十二、地檢署人員(LG9)訪談逐字稿摘錄...................................................... 198. 政治大十三、宗教戒毒團體人員(PS1)訪談逐字稿摘錄 .......................................... 201 立十四、心輔團體人員(PS2)訪談逐字稿摘錄 .................................................. 203 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 表目錄表一表二表三表四表五表六表七. 執行毒品案件裁判確定有罪人數及再累犯情形.............................................. 4 Rhodes 的分類................................................................................................... 23 Wilks & Wright 的分類架構 ............................................................................. 24 Van Waarden 整理的政策網絡類型 ................................................................. 25 Marsh & Rhodes 提出的政策社群與議題網絡特性差異 ............................... 27 研究要素的內涵與本文分析焦點.................................................................... 42 研究要素的資料收集與訪談問題設計............................................................ 56. 表八訪談對象資料.................................................................................................... 59 表九探討要素內涵與代碼........................................................................................ 61 表十編碼範例與說明................................................................................................ 62. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(8) 圖目錄圖一圖二圖三圖四圖五圖六圖七. 愛滋感染原因的歷年人數統計.......................................................................... 5 公共政策的範圍.................................................................................................. 9 Marsh & Smith 的辯證模型 .............................................................................. 33 Ben 提出的理念途徑(ideational approach) ...................................................... 34 在策略性選擇系絡下的策略學習.................................................................... 36 網絡形成：形成策略聯盟................................................................................ 37 本研究分析架構................................................................................................ 43. 圖八地方毒品危害防制中心參考架構圖................................................................ 52 圖九研究流程圖........................................................................................................ 65 圖十影響毒品危害防制中心政策形成的環境系絡與權力互動內容.................... 91 圖十一法務部人員在現有系絡下的政策規劃與推動策略.................................... 96. 政治大圖十二中央部會的網絡治理型態............................................................................ 97 立圖十三地方毒品危害防制中心成立的網絡型態.................................................. 107 ‧. ‧ 國. 學. 圖十四中心承辦人員的行動策略.......................................................................... 115 圖十五中心運作的組織連結型態.......................................................................... 119. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(9) 第一章緒論近年來毒品的危害性日益嚴重，吸毒犯為滿足吸毒的欲望與要求，不惜鋌而走險從事各項犯罪行為，而毒品所帶來的龐大經濟利益更讓社會的毒品交易層出不窮，種種都對社會治安帶來的極大的危害。本章將溯源探討毒品與人類社會的發展關聯，以及討論我國毒品問題的發展與政府的政策作為，進一步針對目前政府在地方毒品防制的主要政策措施－地方毒品危害防制中心，提出本研究的研究問題。. 立. 政治大第一節研究緣起. ‧ 國. 學. 毒品的存在由來已久。考古學家發現人類早在五萬年前已在利用麻黃，三萬. ‧. 年前即在使用罌粟，做為增強精神體力、改變情緒感覺、歡欣取樂、忘卻煩惱與. sit. y. Nat. 減少疾病痛苦煩惱之用（徐士傑，2007）。早期在科學與醫療尚未發達的時代，. n. al. er. io. 這些毒品1多用來當作治療百病的靈藥，諸如三千五百年前，埃及使用鴉片來使. i Un. v. 夜哭的孩子安眠（駱宜安，1994）；歷史的記載上，記錄了羅馬人用鴉片來治療. Ch. engchi. 象皮病、肉疔、肝臟不適、癲癇症、毒蠍螫傷（鄭文譯，2003）；在西元前三、四千年在安地斯山東部的狩獵採集者於食物不足時發現古柯葉的提神與醫療作用，以嚼食古柯葉的方式來舒緩高山症狀、解飢、提神（薛絢譯，2002）；古時候印度教與伊斯蘭教醫學的診病者會開出口服大麻藥方來治療瘧疾等傳染病，以及風濕等疼痛症，民間療法亦有使用大麻來消除煩躁與疲勞、壯膽、安神、增進情趣（薛絢譯，2002）；我國的醫藥記載上，李時珍所著的「本草綱目」指出鴉片可以治療泄痢、頭風、哮喘、咳嗽、腹痛等二十多種疾病（徐士傑，2007）；十七世紀歐洲醫藥知識獲得進展，愈來愈多添加鴉片的藥物、秘方出現，用以取 1. 或以更中性的字眼，稱其為「精神活性物質」，不過精神活性物質包括毒品與香煙、酒、茶、咖啡、巧克力、檳榔等日常生活食品。 1.

(10) 代放血等低劣醫術2（鄭文譯，2003），而這類藥物在當時對於疾病所帶來的疼痛，具有立即見效的緩解作用，因此普遍用於疾病的治療上3，也因而造成民眾的藥物濫用行為與社會的危害。除了醫療行為導致的藥物濫用外，尋求自我與解放的動機亦是其濫用的主因。諸如我國在清朝末年的鴉片使用的氾濫，使用的人們於鴉片煙的吸食中，做為享樂與解放自我的方法；美國亦在 1960~1970 年代，受到資本主義、物質文明所宰制的美國青年，逐漸厭煩於人性與自由生活喪失的社會，轉往尋求自我與精神生活的幸福與福祉，不過依徐士傑（2007）的觀點，他們在尋求的過程中，仍未脫離物質文明的思維方式，以藥物來解決所面臨的精神問題，導致了毒品使用. 治政的盛行。其實現今社會毒品使用的氾濫，很多皆源自於龐大的生活壓力與緊張之大立下，以毒品做為個人宣洩與解放的出口，社會環境因素逐漸成為人們吸食毒品的 ‧ 國. 學. 主要原因。. ‧. 我國近年來隨著經濟發展使得社會生活步調加快，人們工作與競爭壓力逐漸. sit. y. Nat. 增加，在龐大的精神與生活壓力下，精神活性物質就成為人們宣洩的出口，常見. io. er. 的酗酒行為即為壓力解放的方式之一，而毒品所帶來的快感與幻覺，也成為尋求壓力舒緩與逃避現實的另一種選擇。蔡鴻文（2002）針對台灣地區毒品犯罪實證. al. n. iv n C 調查中，發現吸毒者在心情鬱悶時吸毒的比例所占最高，占約 26%，若加上工作 hengchi U 4 提神（19%）與讀書熬夜的（3%）比例，所占的比例將近五成，顯見工作與生. 活壓力、煩悶是我國毒品吸食的主要情境歸因。Courtwright 亦指出（薛絢譯， 2002：25）：. 藥物貿易及其外圍事業的存在，都是資本主義成熟分化之後的現象，而 2. 其實西方之前的治療中，有所謂的「英勇療法」(heroic therapy)之野蠻行醫方式，用放血、拔罐、截肢、出汗、鞭打、環鋸手術等方式，將令人不舒服的疾病以更加不舒服的療法來驅走（李佳純譯，2007）。 3 現今盛行的毒品，很多一開始也是用做醫療用途，如海洛因一開始是作為咳嗽特效藥，安非他命是用作咳嗽、哮喘的特效藥。 4 若再加上年齡的交叉分析，文中所述三樣加起來的比例，有依年齡提高而比重增加的趨勢分部，40 歲到 50 歲的年齡所占約 65%為最高。 2.

(11) 且發展重心漸漸偏離消費者的物質需求，而著重於提供快感與情緒上的滿足。套句人類學家阿德瑞(Robert Ardrey)的話來說，藥物貿易乃是盛行於一個飢渴心靈取代了飢餓肚皮的世界。. 在加上現代社會發展下，傳統的道德價值與家庭功能逐漸式微，取而代之的是資本主義發展下的個人自我中心與享樂主義，人們面對生活中的挫折與不如意時，轉而以官能性的享樂方式尋求慰藉與發洩，導致毒品使用漸趨氾濫。我國毒品問題近年來愈趨嚴重，單單以因施用毒品而入監的人數來看，從 1999 年的 1881 人，到 2006 年的 11134 人5，成長將近有六倍之多。若從在監受刑人的主要罪名統計來看，因毒品入監的受刑人一直高居首位，從 1999 年的將. 治政近 1 萬 7000 人，逐年往上成長，到最近的統計資料已達大 2 萬 1 千人6，遙遙領先立其他犯罪，成為監獄受刑人的主要組成份子。除此之外，毒品犯的累再犯率居高 ‧ 國. 學. 不下，依法務部的統計資料顯示，參見表一，毒品犯的累再犯率從 2004 年的六. n. al. er. io. sit. y. Nat. 危害愈演愈烈。. ‧. 成一路攀升，到 2008 年的八成，達到歷史的新高，種種皆顯示毒品對於社會的. 5. Ch. engchi. i Un. v. 參照法務部發布的網站統計資料，在因毒品施用而入監的統計上，網站發布的統計資料僅統計到 2006 年，2007 年的統計資料中不再出現此一項目的統計，在此先說明。 6 參見法務部網站統計圖示，瀏覽網址: http://www.moj.gov.tw/site/moj/public/MMO/moj/stat/graph/5-2.swf 瀏覽日期 2009/04/17。在此須說明的是該統計數字在 2007 年一度大幅下滑至 1 萬 4 千人，不過是由於政府的減刑措施導致人數減少，整體來看，仍是屬於往上成長的趨勢。 3.

(12) 表一執行毒品案件裁判確定有罪人數及再累犯情形毒品犯. 施用毒品犯. 再項目別. 總計 ⑴. 再總計 ⑶. 同罪名. 累. 初犯. 犯. ⑵. ⑵/⑴*100. 人. 人. %. ⑷/⑶. 犯. ⑷. 人. 人. %. *100. 人. 93 年. 14640. 2536. 12104 9,903. 67.6. 12,485 1831 10,654. 8587. 68.8. 94 年. 22540. 3438. 19102 15,873. 70.4. 19982 2730 17,252 14120. 70.7. 95 年. 24,545. 3009. 21536 18,568. 75.6. 21324 2209 19,115 16606. 77.9. 96 年. 27,199. 2668. 24531 21,775. 80.1. 23444 1651 21,793 19342. 82.5. 96 年 1-9 月. 19,990. 2020. 97 年 1-9 月. 31,156. 79.6 17186 1261 15,925 治政 2006 29150 27,006 86.7 27681 大1201 26,480 立 -0.7 62.2 69.8 7.1 61.1 -4.8 66.3. 14082. 81.9. 24596. 88.9. 74.7. 7. 資料來源：法務部網站統計資料7。. ‧. ‧ 國. 55.9. 17970 15,903. 學. 減率%. 人. 同罪名. 人. 較上月同期增. 人. 累. 初犯. 毒品衍伸的犯罪與社會問題，對國家、社會造成重大危害。新聞報導中常見. y. Nat. er. io. sit. 青少年派對狂歡集體吸毒、毒品走私方式推陳出新、煉製毒品販賣牟取暴利、販毒集團侵入校園、以毒品做為控制行為手段等情事，不只戕害國人的身體健康，. n. al. Ch. i Un. v. 因吸食毒品引起的竊盜、搶劫等犯罪行為對於社會治安亦危害甚鉅。近年來，愛. engchi. 滋病的傳染又成為毒品的新一大危害。我國愛滋病感染人數在 2004 年以後呈現爆炸性的增長，參見圖一，其中最主要的原因在於靜脈毒癮者的感染人數急遽跳升，從 2003 年的 80 人，一下子增加到 2004 年的 630 人，2005 年此類增加人數更達到 2455 人，讓愛滋感染人數以倍數增長，情況有急速惡化的跡象。此一嚴重態勢逼得政府不得不趕緊採取因應措施，行政院於 2005 年核定「毒品病患愛滋減害試辦計畫」8，並於 2006 年召開的「毒品防制會報」，首度將愛滋毒癮減. 7. 資料來源得自於法務部網站釋出的統計資料，瀏覽網址： http://www.moj.gov.tw/site/moj/public/MMO/moj/stat/new/newtable5.pdf 瀏覽日期 2009/07/14。 8 參照行政院衛生署疾病管制局，毒品病患愛滋減害試辦計畫，2005 年 12 月 6 日。瀏覽網址：http://140.111.1.169/mildata/white/0950606_AIDSReduce.doc 瀏覽日期 2009/04/17。 4.

(13) 9. 害計畫納入政府的戒毒政策，從 2006 年開始在臺北市、臺北縣、桃園縣及台南縣試辦清潔針具計畫與替代療法，並於 2006 年 7 月與 8 月擴大辦理，施行範圍逐漸涵蓋全國10，從務實的減少損害觀點處理毒癮犯的愛滋感染問題。. 學圖一愛滋感染原因的歷年人數統計. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：參閱疾病管制局統計資料11後，自行繪製. 事實上「減害」(harm reduction)做法在一些西歐國家已行之有年，其最早可. al. n. iv n C 見於 1920 年英國 Rolleston 委員會對於毒品政策的建議，而荷蘭、英國、瑞士、 hengchi U 德國早已採用減害做法處理毒品問題(Samuel, 2004)。近來減害觀點成為關注的焦點，最主要是由於之前美國所主導的毒品禁絕政策面臨了空前的挑戰，毒品吸食者所造成的愛滋病、B 型肝炎、C 型肝炎感染率逐漸飆升，使得各國重新檢視原先禁絕與懲罰觀點的毒品處遇措施，將焦點從刑事查禁的面向轉向公共健康層面的思考。換言之，減害的計畫與做法是把目標擺在減低毒品所造成的相關危害，而非毒品使用的本身(Simon & Eric, 1998)，採取務實的清潔針具計畫與美沙 9. 參閱行政院衛生署疾病管制局網路消息，【毒品防制政策首度將愛滋減害計畫納入整體規劃】，瀏覽網址: http://www.cdc.gov.tw/ct.asp?xItem=1675&ctNode=220&mp=1 瀏覽日期 2009/04/17。 10 參考顏純左（2007）的著作中的「衛生署疾病管制局-國內愛滋防治大事紀」（頁 185）。 11 資料來自於衛生署疾病管制局網站釋出的統計，瀏覽網址： http://www.cdc.gov.tw/ct.asp?xItem=11234&CtNode=1095&mp=220 瀏覽日期 2009/07/14。 5.

(14) 冬維持療法等，減少因毒品吸食造成的公共健康問題。減害療法與相關輔導措施的施行不只是使我國政府對於毒品問題上採取務實的應對措施，更蘊含了更深層的觀念轉變。就歷史發展而言12，我國對待吸食毒品者常是以犯罪觀點的思考方式，諸如清朝與日據時期曾採取純正的犯罪觀，醫療觀點雖在日據時期中後期就已出現，並延伸至肅清煙毒條例時期與毒品危害防制條例時期，但是在吸食毒品者的定位與處遇上，仍是偏向於「犯人」的思考模式，學者在檢視毒品施用者的身份定位中，提到（行政院研究發展考核委員會編，2006：95）：. 政治大. 毒品危害防制條例在民國 87 年修訂後，將施用毒品者界定為具病患性犯. 立. ‧. ‧ 國. 學. 人之特質，以觀察勒戒及強制戒治之措施戒除其毒癮，使我國毒品政策產生重大變革。然法令規定本質上仍視施用毒品者為犯人，以機構性處遇方式執行觀察勒戒與強制戒治，著重司法處遇而非醫療輔導等戒癮措施，其影響不僅造成施用毒品者累再犯比率居高不下，更影響毒品政策之拒毒措施環節（粗體強調處為筆者所加）。. sit. y. Nat. io. er. 將藥物成癮者入罪化一直主導著社會與政府的思維與做法，從而將吸毒者貼上了行為偏差、危害社會的負面標籤，讓社會生活中的吸毒者生活在陰暗的角落，缺. al. n. iv n C 乏社會的關懷與適當的協助。由愛滋病的蔓延所採取的減害療法與政府相關的資 hengchi U 源協助措施，讓原本陰暗的社會角落有了些許的光亮，終身奉獻於毒癮防制的謝菊英修女就曾於研討會上提到：「說不定我們應該感謝愛滋病毒，否則藥癮者恐怕永遠不會受到如此多的關心與照顧。」（引自謝菊英、蔡春美、管少彬譯，2007： 8）現今務實觀點的做法與重視毒品出獄者的就業、輔導協助，讓原先的思維從光譜一端的犯罪者，逐漸朝往「病人」的一端移動，對於吸毒者的定位上有了觀念上的改變。上述減害計畫的施行，使政府的毒品政策從以往的緝毒、拒毒為主導的政策 12. 主要參考柯雨瑞（2006）的歷史研究與時期劃分，其將我國的毒品政策歷史發展分為四個時期：清朝時期（1839-1895 年）、日據時期（1895-1945 年）、肅清煙毒條例時期（1955-1998 年）、毒品危害防制條例時期（1998-）。 6.

(15) 13. 作為，轉至以戒毒為首要目標，希冀從毒品使用率的降低來進一步改善社會治安。此減害計畫的具體落實需要地方政府單位的協力與合作，同時為了減少吸毒者的再犯率居高不下的問題，亦須結合政府資源與聯繫，對於出監的毒癮犯進行心理輔導、追蹤輔導與就業協助，將毒品的防制面進一步擴大。基於此考量下，行政院在 2006 年 6 月 2 日的毒品防制會報中，由行政院前院長蘇貞昌指示推動縣、市地方政府毒品危害防制中心，之後法務部即著手推動全台 25 個縣市的毒品危害防制中心的建置（詹中原、張筵儀，2007），各縣市政府也於 2006 年相繼完成該組織機構的設置。. 政治大. 第二節研究動機與問題立. ‧ 國. 學. 在如此立意良善的組織機構設置下，究竟現實運作中的真實圖像到底為何，. ‧. 為本篇研究的主要動機。長期以來政府的毒品政策推動常是各機關各行其事 14，. sit. y. Nat. 機關間橫向的整合與聯繫不足，此常產生各機關間步調不一、資源的重覆浪費、. io. er. 毒品查緝上相互踩線等弊病。而地方毒品危害防制中心的設立，主要目的在於整合社政、教育、檢察、醫療、更生保護等資源及各有關機關，統合辦理地方反毒. al. n. iv n C ，讓毒品政策推動更具成效。不過這樣的努力在前述再犯率的討論中，某 hengchi U. 15. 事務. 種程度而言算是未顯現出成效，再加上重複吸食毒品事件時有所聞，諸如 2007 年政府的大減刑中，一名甫出獄的煙毒更生人於公園再次吸毒而失手打死一名台大教授，引起社會譁然，以及近來藝人吸毒再犯的事件發生，種種皆顯示毒品輔導戒治作為上的缺失與不足，引起本研究針對目前地方的毒品防制政策運作內涵 13. 當時的法務部長施茂林即表示：「82 年起政府展開反毒大作戰，迄今效果卻有限，如今把「戒毒」改到首位，2 拒毒、3 緝毒再加上防毒，能減少吸毒者，毒品市場自然萎縮，對國內治安改善會有很大幫助。」參閱自由時報電子報，【以毒攻毒台南 9 月起領先試辦】，2006/07/25，網址： http://www.libertytimes.com.tw/2006/new/jul/25/today-south2.htm 瀏覽日期 2009/04/17。 14 學者楊士隆就指出，國內目前刑事司法的組織運作，包括法院、檢察署、警察、調查局與犯罪矯正機構等單位，在推動犯罪防治工作上，即出現政策重點與執行步調不一的現象，參見天下雜誌第 346 期，【治安為何愈拚愈亂？】 15 參見當時法務部長施茂林於「2006 年犯罪問題與對策國際研討會」的專題報告演講詞，瀏覽網址：www.ksd.moj.gov.tw/public/Attachment/78219263231.pdf 瀏覽日期 2009/04/17。 7.

(16) 的研究興趣，意圖針對目前地方毒品防制政策的主體－地方毒品危害防制中心的政策形成、現實的業務推展、人員互動與資源連結等情況，進行過程性的解析，以對於政策執行的結果有更深層的了解。由於本研究主要是探討地方毒品危害防制中心的形成與運作內涵，不只涵括政府機關的互動、連結，更深入探討政府與民間互動、合作的實質內涵，期能了解中心運作的真實情況。在此研究的關注焦點之下，政策網絡的理論概念是比較合適的分析視角，因為政策網絡理論的主要內涵在於政府機關與各種不同的政策社群(policy community)對於某特定政策議題，所形成的不同政策領域(policy domains)間的互動關係（吳定，2003），其可視為利害關係人與國家機關或是政. 治政府部門間的互動關係或模式，對於關心的議題進行溝通或協商（朱鎮明，2005），大立與本文所探討的焦點－「互動」密切相關。除此之外，政策網絡理論發展跳脫傳 ‧ 國. 學. 統多元主義與統合主義理論發展的侷限性，適宜作為描繪政府與利益團體關係、. ‧. 互動的理論概念工具。. y. sit. io. er. 討的問題如下：. Nat. 因此本研究將以政策網絡作為主要的理論分析視角，在此理論概念下，所探. al. n. iv n C 目前我國地方毒品危害防制中心的政策形成與運作中，毒品防制網絡的形成 hengchi U. 1.. 與發展過程為何？ 2.. 在地方毒品防制中心的網絡形成與發展中，所涉入的行動者其行動邏輯與策略為何？. 3.. 地方毒品危害防制中心執行與運作的網絡中，行動者之間的資源依賴與交換狀況為何？. 4.. 地方毒品危害防制中心的運作中，權力運作以及網絡互動、連結的樣態為何？. 5.. 在毒品危害防制中心的運作中，原先政策目的所預期的毒品醫療戒治觀點的推展（病人觀點）與追蹤輔導上，是否真的如預期般順利推展？ 8.

(17) 第二章文獻回顧文獻回顧包含兩大部分，首先對於我國在毒品政策議題的研究上進行回顧與整理，檢視目前毒品政策議題研究的發展與不足。接著對於本研究引用的「政策網絡」理論概念進行發展的回顧，從中歸納出本研究的分析要素與觀察架構。. 第一節我國毒品政策議題的研究. 政治大與分析將以此為基準，文獻的篩選與擇取上亦將以此為依歸。在公共政策的研究立. 由於此部分文獻回顧的焦點在於毒品的「政策研究」部分，以下的文獻整理. ‧ 國. 學. 範圍上，Hogwood & Gunn 將其大致區分為政策研究的範圍與政策分析的範圍兩大類，其中再各自區分為四個小項（引自丘昌泰，2008），詳見圖二，該劃分是. ‧. 以研究內容作為劃分的依據，依其論述，前者的研究主要在於「描述性」類型的. sit. y. Nat. 研究，諸如描述政策的內容、發展、形成的過程，以及政策產出中相關決定因素. n. al. er. io. 的分析等。後者則蘊含濃厚的「規範性」意涵，主要是指政策分析家依其價值判. i Un. v. 斷作規範性的研究、倡議。至於政策評估研究部分，由於可同時包含規範性與描. Ch. engchi. 述性活動，所以位於兩者的重疊之處。. 政策政策內容研究. 政策過程研究. 政策產出研究. 政策評估. 制定資訊. 過程倡導. 政策倡導. 政策分析政策研究圖二公共政策的範圍資料來源：公共政策：基礎篇（三版）（15 頁），丘昌泰，2008，臺北市：巨流。 9.

(18) 該劃分實有其價值與學術上的洞見，不過若以此作為本研究文獻分析與歸納的論述架構，將遭遇很大的阻礙與困難。其困難點主要在於研究內容無法做如此清楚的區隔與劃分，以學術的政策研究為例，描述與分析的部份如前述學者所言，為其組成的要素，但描述政策運作的情況與困境並非學者研究的終點，學者依據此現況的瞭解與個人的學術價值判斷，進而提出解決或改善的辦法、方案，研究之中含有價值性的政策倡議成分。若從政策分析的角度來看，政策分析家的政策倡議與改善的論點，也是植基於對於現況的探討與了解，才能針對不足與缺失之處提出個人的改進建議，描述性的研究亦包含於政策倡議的討論中，兩者無法做此截然二分，正如政策學者所言「沒有政策分析結果的政策倡導是盲目的，. 治政欠缺倫理意識與意識型態觀點的政策分析也是盲目的大」（Cochran, Mayer, Carr 立 and Cayer, 1993: 6 引自丘昌泰，2008），因此該學者對於公共政策的研究範圍區 16. ‧ 國. 學. 分，在實際的研究文獻中不易做清楚的畫分，不適宜作為本研究的分析、歸納架. ‧. 構。. sit. y. Nat. 儘管該區分方式不符合本研究歸納、分析的需要，然而其在政策研究的內涵. io. er. 與論述部分仍具有部分的啟發性價值。其對於政策的研究內涵區分為政策內容、政策過程、政策產出與政策評估，算是完整的政策研究議題分類方式，此部分適. al. n. iv n C 合作為本研究的分類架構。不過在套用的過程中，考量到前述劃分上的不足與缺 hengchi U 失，將對此部分的內涵略作調整與修正，以符合本研究的需要。首先在研究內容的部分，除了其原先論述的政策的出現、執行與結果的討論外，納入政策引介與政策倡議的論述研究，因為其關注焦點同為政策內容的本身，故將其歸為同一類；至於政策過程部分，原先學者論述重點只擺在問題形成的階段性活動討論上，著重於影響政策形成的因素，忽略政策執行過程的討論。這樣的論述與之前的政府與民間團體互動關係習習相關，之前政府扮演大政府的角色，人民的服務與照顧皆由政府提供，民間團體關注焦點就擺在影響政府政策的制定上，相關的. 16. 此處的政策分析用語與前述學者並不相同，該處用法比較偏向於前者所提的「政策研究」部分，偏重於「實然面」的研究分析。 10.

(19) 政策議題研究應運而生。不過近年來的發展顯示，政府不再是政策執行的唯一角色，在資源與能力有限的情況下，民間團體的人力與資源逐漸涵括在政策執行的過程之中，政府與民間團體的互動關係擴展到政策執行領域，而此互動關係亦會影響到政策結果的產出，基於此趨勢發展與重要性考量，本研究將政策執行過程納入此部分的研究範疇；政策產出則依學者論述內涵，探討不同地區與國家的政策產出上，造成其產出結果差異的因素進行探討；政策評估部分，則為對公共政策的施行進行的評估研究，維持原先內涵。以下將依上述修正過的分析架構內涵，進行毒品政策研究文獻的分析、歸納，以期對於目前的毒品政策議題研究有一個概略性的了解。從文獻的檢閱與收. 治政集中，大致可以將我國目前的毒品政策議題研究部分歸納為政策內容的研究、政大立策過程的研究、政策評估的研究三個部分，至於上述架構中的政策產出的研究部 ‧ 國. 學. 分，目前文獻尚付之闕如，未有相關研究、討論。以下將針對政策內容、政策過. Nat. al. er. io. 一、政策內容的研究. sit. y. ‧. 程、政策評估三個部分進行文獻分析與檢視。. n. iv n C 政策內容的研究佔我國毒品政策議題研究的大部分，針對其研究內涵上的差 hengchi U 17. 異，又可區分為國外政策引介、政策討論、政策倡議三個部分，分述如下：. 1. 國外政策的引介國外的反毒政策與做法，一直是我國師法與參考的對象，因此國外毒品政策作法與經驗的引介就成為我國毒品政策研究議題的一部分。相關研究依研究內容的差異，可分為三個部份，首先是針對外國緝毒工作的介紹，此部分的研究有顏志榮（1995）介紹美國的緝毒機構與緝毒方式，並. 17. 該區分主要是基於研究內容論述的差異，以研究的重點做大略上的區分，其中文獻的研究內容可能涵括兩個部分，在此先說明。 11.

(20) 從中討論其緝毒作法上的問題，與其中我國可借鏡之處；郭崇武（2004）的研究則以中國大陸的緝毒工作為研究焦點，探討大陸緝毒的現況、困境與問題，研究內容包含相關因應的對策的討論，含有部分政策倡議的元素，不過衡諸該研究仍以相關作法作為我國參考為主，歸為政策引介的類別。其次則為國外毒品矯治作法上的討論，林健陽、黃啟賓（2002）以美國戒治計劃的探討為主，林健陽、柯雨瑞（2003）針對美、日、香港的戒治模式進行介紹，陳祖輝（2003）則將對象延伸至美國、日本、香港、新加坡，此部分的研究除了國外作法的介紹之外，還包含我國作法的介紹及與國外之比較分析。. 治政最後則為國外整體反毒政策的概述，包含緝毒、拒毒與戒毒工作的討大立論，此部分的研究有黃富源（1994）介紹美、日的作法，郭翔（1997）介 ‧ 國. 學. 紹中國大陸的反毒政策，吳秀貞、林珊汝（2007）論述美國、泰國、日本、. ‧. 澳洲、歐盟、荷蘭的毒品防制作法，張平吾（2003）的研究算是其中的一. sit. y. Nat. 個異例，該研究介紹我國與中國大陸的犯罪現況和防制對策，將我國的整. io. 毒政策的介紹，從中學習相關的經驗與作法。. al. er. 體毒品防制做法的介紹包含其中。整體而言，此部分研究藉由國外整體反. n. iv n C 深入分析上述的研究內容，國外政策的研究由於是引介性質，研究方 hengchi U. 法皆為次級資料的文獻收集、分析。在研究的內涵與焦點上，逐漸由單一國家轉變為多國論述，而且探討的對象也由緝毒逐漸涵蓋到戒毒等相關作法的討論，內容與對象更為多元與全面。就此部分與本研究的關聯度而言，探討的對象與意涵殊異，兩者之間的關聯度不高。. 2. 政策討論政策內涵的討論相較於前述國外政策引介的研究，研究的主要目的在於對政策的內涵進行討論，就研究文獻分析上，可分為理論面與實務工作分析、討論兩個類別。理論探討、分析為主的，有李湧清（1998）以經濟 12.

(21) 學的理論與因果關係討論探討不同的毒品政策作為，分析各種毒品管制政策的誘因與缺失，進而提出毒品管制政策作為的建議，以經濟學的理性分析與演譯作為政策討論的切入點，算是毒品政策議題研究中的創新之作；詹中原與張筵儀（2007）的研究中，則將視角拉到全球治理的討論上，探討全球化對於我國地方毒品危害防制中心機構建置的影響，文中大致將全球化的影響分為全球毒品防制政策的轉變與各國防毒組織建置兩方面進行探究，我國毒品防制中心即承襲了各國的思潮與做法，逐步漸行毒品防制政策的創新與改變。至於實務工作的分析、討論上，有駱宜安（2000）以「毒品危害防制. 治政條例」作為論述、分析的對象，研究中除了分析法條的內容之外，並對法大立條施行中的現況與問題進行論述，凸顯反毒工作的盲點；而在戒癮治療 18. ‧ 國. 學. 的司法與醫療兩者之間的衝突與矛盾上，蔡震邦（2006）以一個從事戒癮. ‧. 工作的臨床心理治療師，對於實務運作的實際情況與兩者之間的歧異有深. sit. y. Nat. 刻的描述與討論；呂豐足（2005）則是對於我國近年毒品政策的轉向與矯. io. er. 治政策的運作進行討論與論述，輔以介紹戒毒理論模式的內涵，最後討論我國目前矯治施行的問題；在國內整體防制毒品政策的討論上，江惠民. al. n. iv n C （2007）論及我國目前防毒政策的具體內涵與相關執行措施，意圖描述毒 hengchi U. 品防制政策的整體輪廓；林鴻海（2008）從減害計畫切入，分析臺北縣警察局的反毒成果與案例，並介紹目前施行的藥癮愛滋減害計畫以及各國的防制毒品政策，從而提出「容忍吸毒、有效管理」的修法方向，強調疏導比禁止更有效。此部分的研究內容與政策引介的部份相比較，政策討論的研究切入點較為多元，研究的論述焦點較為豐富。就這部份的文獻內容來看，雖然研. 18. 此處須說明的是若單純以毒品法律本身，或是以毒品法律的論罪問題為取向之研究，本文不予納入此文獻整理之中，因為本研究的毒品文獻探討重點在於「政策研究」取向，法律焦點顯已脫離探討的範疇，至於文中納入的駱宜安（2000）研究，主要是其內容涵括現實政策施行的論述，故納入分析。 13.

(22) 究內涵部分含有政策建議的部份，諸如李湧清（1998）對於毒品管制作法指出未來可行的政策走向；蔡震邦（2006）針對司法與醫療的衝突，舉美國的作法，作為未來結合司法與醫療處遇的政策建議；詹中原與張筵儀（2007）亦論述目前地方毒品危害防制中心的困境，最後提出改善的政策建議。不過此部分文獻的政策建議為附帶性質，非論述的主要焦點，本研究依其研究的重點加以歸類，將其歸入政策討論文獻之中。至於與本研究議題相關的部份，共有江惠民（2007）和詹中原與張筵儀（2007）兩篇研究，前者僅介紹地方毒品危害防制中心的設立與內涵，屬於介紹性質的研究。後者與本研究的研究主體相同，同為討論地方毒品. 治政危害防制中心，不過其是以全球治理的面向切入，重點擺在地方毒品危害大立防制中心的「機制建構」部分，探討全球化對於組織建構與政策走向的影 ‧ 國. 學. 響，兩者就研究的內容與切入點而言，與本研究有很大的差異。. ‧. 3. 政策倡議19. sit. y. Nat. 政策倡議的文獻可說佔毒品政策議題研究的絕大部分，此部分文獻論. io. er. 述重點在於提出作法與措施的策略性建議。依其研究的主體與範疇大致可分為國際合作面向與國內政策面向倡議兩部分，首先就前者而言，在全球. al. n. iv n C 化的發展下，毒品逐漸走向國際分工與合作的態勢，單一國家想憑一己之 hengchi U 力查緝毒品，實難克盡其功。尤其毒品的生產與銷售常分屬不同國家，必. 須仰賴各國政府進行合作，才能對於毒品進行全面的查禁。基於此，我國在毒品政策的國際合作倡議上，一直是學者的關注焦點，研究議題包含兩岸合作議題（任海傳，2003；鄭幼民，2004；鄭幼民，2006；徐名駒、施雅甄，2006；林健陽、柯雨瑞，2008；王華富，2008；黃錫璋，2009）、整體的國際合作建議（王華富、朱正聲，2007），或是針對國際反毒發展與犯罪情勢進行介紹，最後倡議部分結合國內政策作為與國際合作（謝立 19. 此部分的文獻檢閱中，基於分析、歸納的需要，主要是指以政策內容的情勢分析與了解而來的政策倡議部分，不納入由政策評估而來的政策倡議文獻，主要是考量到研究的方式與關注點不同，而將後者納入政策評估的類別。 14.

(23) 功，2001；許皆清，2006），從文獻檢閱來看，兩岸合作議題可說是大部份學者的關注焦點。若對於上述國際合作議題研究的內涵與切入點深入分析，大多數研究都是從國際合作和國際情況的現況、趨勢或困境探討起，進一步提出相關的政策建議作法，採取比較不同作法的有任海傳（2003）、黃錫璋（2009）兩篇研究，兩篇採取理論的分析點切入探討，前者以國際關係學者所論述的「信心建立措施」，論述發展兩岸互信機制的構想；後者套用國際關係中整合理論的新功能主義，論述兩岸之間的整合宜先從低層的治安著手，才能走出雙方零和的困境。兩篇的切入點新穎，研究論述上算是自創一格。. 治政至於國內政策面向的倡議部分，研究對象更為多元與豐富。研究議題大立包含緝毒面向與戒毒面向的政策倡議，前者的研究議題有毒品走私查緝 ‧ 國. 學. （林錦村，1999；黃富村，2000；任海傳，2004）、防制洗錢（詹德恩，. ‧. 2003）、查緝航空貨運毒品走私（許連祥，2007），後者則有藥物濫用的拒. sit. y. Nat. 毒與戒毒工作的策略建議（程百君，1999）、藥物濫用監測系統的建制（楊. io. er. 士隆，2007；朱日僑、張家榮、鄭憲覬、簡俊生，2008）、資訊系統的建立（陳泉錫，2008），研究議題可說是五花八門，大多由研究者的實務工. al. n. iv n C 作與經驗進行問題描述與提出解決的策略建議。研究者基於「局內人」的 hengchi U 20. 角色，大多採用次級資料研究法作為論述與分析的依據，採訪談方式進行研究的只有詹德恩（2003）的研究，該研究訪談 21 位因為販毒、運送毒品而在監受刑人，了解目前毒品洗錢的犯罪模式，進一步提出防制洗錢的策略建議，算是此類研究中少見的訪談法運用。此部分與本研究議題相關的文獻，僅陳泉錫（2008）的研究內容有部分觸及地方毒品危害防制中心的討論，該研究對於地方毒品危害防制中心運作中的困境有深刻的了解，只不過其觀察傾向於組織架構（任務編組）、人力與經費不足、評核與作業程序的部分，至於中心人員互動、整合的觀 20. 此部分由於多由實務從事者進行研究，所以實務觀察的部分涵括在研究中。 15.

(24) 察上，僅提及警察與毒癮者的對立角色，內容略有涉及部門間步伐不一致的整合問題，但相關內涵的描述缺乏，難讓人了解地方毒品危害防制中心的運作、互動全貌，就互動層面的分析與研究上，仍有待補足。. 二、政策過程的研究毒品政策議題的研究中，政策過程研究的文獻可說是寥寥無幾，在文獻的檢索中，陳勁（2005）對於美國在中南美洲的反毒政策計畫中，套用國際政治理論的觀察點作為描述、分析該計畫的發展與運作，文中從美國國內的相關利益考. 治政量、政客的相關作為、美國的維持霸權心態等一一剖析，對於其政策的規劃與發大立展的相關因素進行深入剖析，論述內容主要是放在政策規劃的相關因素探討上， ‧ 國. 學. 部分提及政策執行的因素討論。相較於前者，詹中原（2007）和張筵儀（2007）. ‧. 的研究，主要是針對地方毒品危害防制中心的政策執行運作過程進行研析，了解. y. sit. io. er. 廓。. Nat. 其執行過程中成員間的網絡關係與橫向聯繫運作，描繪出地方反毒政策執行的輪. 就上述文獻所採的研究方法來看，陳勁（2005）採用次級資料的收集與分析. al. n. iv n C 為主，由歷史資料與相關官員的論述，討論美國反毒計畫的規劃與發展影響因 hengchi U 素。張筵儀（2007）的研究採用訪談法，對於五個縣市的地方毒品危害防制中心相關成員進行訪談，並將訪談對象擴及地區醫院與戒治所，研析目前地方毒品危害防制中心的運作概況。詹中原（2007）的研究目的與張筵儀（2007）一致，網絡連結與運作概況為其問題的核心，不過在研究方法上，詹中原（2007）採質量結合的研究途徑，除了訪談的運用外，尚針對保護管束或假釋的毒品勒戒人進行問卷調查，了解其對於毒品危害防制中心的認知與態度。從研究方法觀之，此部分文獻採用的研究方式算是多元。. 16.

(25) 至於與本研究有關的文獻部分，詹中原（2007）、張筵儀（2007）兩篇21研究可說是與本研究高度相關，都是意圖探討地方毒品危害防制中心的執行過程，但是觀諸其質化訪談的對象多為政府官員，民間則只有醫院的社工、心理師，觸及到民間團體較少，本研究意圖延伸到與民間團體的互動行為討論。再者，兩篇研究採多縣市的訪談為主，主要目的在於概述地方毒品危害防制中心的運作、聯繫情況，相較之下，本研究是以單一縣市作為觀察點，對於地方毒品危害防制中心進行個案的深度描繪，對象除了地方毒品危害防制中心設置要點中所涵括的政府機構成員外，還包含目前中心業務推廣與合作的中途之家等 NPO 機構，以及地方毒品危害防制中心的上級領導、推動者－法務部、衛生署官員，企圖了解政. 治政府機構之間和政府與民間組織之間的互動與合作內涵，了解政策推展的實況與互大立動關係的連結，解析地方毒品防制網絡的真實圖像。. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 三、政策評估的研究. io. er. 政策評估的研究上，可以依研究方法做一個粗略的整理、分析。以量化研究法從事政策評估者，大致是以受戒治人的主觀認定成效評估作為評估主體，研究. al. n. iv n C 有單採受戒治人為調查對象（林健陽、陳玉書、廖有祿、曹文光，2001；張智雄、 hengchi U 柯雨瑞，2005），了解受戒治者對於戒治措施的看法，並探討對於戒治成效的影響因素；或是將調查對象擴及戒治人員與司法人員（林健陽、賴擁連，2002；張伯宏，2006），除了了解受戒治者的看法的研究目的外，並試圖了解矯正人員與司法人員對於戒治模式與施行的看法與態度。採取質性研究方法進行評估者，大多是以訪談的方式進行政策評估，企圖找出政策施行的問題與困境，從而提出相關政策建議。此部分的研究有張伯宏（2007）對於專家學者與矯正機關首長進行質化深度訪談，探討目前的毒品防制. 21. 本研究的研究發想，歸因於筆者參予詹中原教授的課堂討論與研究案的訪談，在此致上最深的謝意。 17.

(26) 政策與戒治成效，並提出相關政策建議；行政院研究發展考核委員會（2006）採用專家學者的焦點團體訪談法，並結合各國毒品防治政策的檢視，企圖評估我國毒品政策執行的問題，提出整體性建議。至於其他研究方法的研究上，有採取質量結合的研究方法，如王毓仁（1996）、林健陽與陳玉書（2007）分別針對毒品政策執行問題與毒品戒治的成效進行問卷調查分析與質化訪談，不過前者是以實務工作者作為政策問題檢視的評估主體，後者是包含受戒治人員與專家學者，研究的評估對象較為多元；或是採取實驗法的評估方式，如謝政憲、林芳正、黃澧蘭及陳錦華（2009）以臺南縣參與替代療法的毒癮者為樣本，用實驗設計探討減害療法對於治安的影響，得出. 治政對於改善地方治安的正面成效，就研究方法與評估主體來說，其可說是政策評估大立研究的一大創新。 ‧ 國. 學. 從上述政策評估研究的檢視中，多是以政策利害關係人主觀性的評估為主，. ‧. 大部分皆是針對毒品政策進行整體性的檢視與評估。就此部分文獻與本研究的相. sit. y. Nat. 關性而言，僅林健陽與陳玉書（2007）研究中稍有提及地方毒品危害防制中心的. io. n. al. er. 運作問題，但篇幅不多，實質內容的討論亦為不足，相關內涵有待填補。. 四、小結. Ch. engchi. i Un. v. 綜合上述文獻的分析與歸納，可以大致了解我國在毒品政策議題上的研究與發展。從上述分析可知我國毒品政策議題的研究上，政策內容的研究占大多數，相較之下，政策過程、政策評估的研究就顯得較少，尤其在政策產出的部分，可以說是完全缺乏。此外在地方毒品危害防制中心的議題研究上，目前的研究仍有部分的不足之處，本研究意圖針對此學術研究的缺漏，將地方毒品危害防制中心執行的互動內涵、因素的拼圖予以補齊，填補目前在毒品政策議題研究中，政策過程研究的不足，希望能更完整的拼湊出政府的毒品防制政策圖像。. 18.

(27) 第二節政策網絡的研究回顧政策網絡概念的出現與相關分析模式的發展，與現實的政治實體轉變習習相關。早先的官僚與中央集權政府模式逐漸面臨轉變，政府與其他行動者之間的相互依賴性瓦解了政府的中央集權，使政府對於議題的控制與主導性逐漸減弱 (Rhodes, 1997)。在這樣的發展趨勢中，政策領域的網絡特性逐漸被學者理解與掌握，從而發展出政策網絡的相關概念與內涵。其中以政策網絡的互動結構與政策結果的連結提升了政策網絡分析概念的解釋力，讓政策網絡概念朝著理論建構的路途前進了一大步。然而在前進的同時，迎面而來的是更加嚴峻的挑戰，政策. 治政網絡的結構對於政策結果的影響僅是局部的，尚需考量行動者、系絡等其它因大立素，基於此，學者擴充了原先政策網絡的論述，有與社會學習(Hugh, 2000)、新 ‧ 國. 學. 制度論等其他理論概念內涵、研究相結合的，有建構分析架構、模式的嘗試，如. ‧. Marsh & Smith (2000)建構包含宏觀、中觀、微觀因素的政策網絡模型，有提出. sit. y. Nat. 歷史性的策略行動觀點論述(Hay, 1998; Hay & Richards, 2000)，希冀能完善的解. io. er. 釋政策變遷。這些努力豐富了政策網絡的概念內涵與解釋，不過在政策結果的解釋力提升效果有限，政策網絡概念本身所蘊含的特殊系絡化的特質，與理論解釋. al. n. iv n C 力的通則化論述產生拉鋸，若再加上解釋對象的複雜性問題，政策網絡概念的發 hengchi U 展陷入一種難解的僵局。僅管如此，逐漸擴展與豐富的政策網絡分析要素仍具有實務研究的價值，適宜作為本研究分析的理論工具。以下將針對此學術發展過程進行介紹與回顧，並從中整理出本研究的觀察、分析要素。. 一、萌芽期－次級系統研究的延續多元主義模式與統合主義模式的缺失，造成次級系統模式研究的崛起。在之前源自於美國多元利益團體競爭所形成的多元主義，與源自於歐洲的社會協商所形成的統合主義模式，使得政治學界的研究從傳統的政府制度與國家焦點中，轉 19.

(28) 向更為多元的利益團體與社會團體互動的分析，相關的學界研究逐漸豐富化政府活動的實質內涵。然而，多元主義模式與統合主義模式的諸多假設與分析概念有其侷限，諸如多元主義忽略團體權力的不平衡現象，以及視國家為中立的被動調解者的錯誤認定；統合主義的層峰組織的存在，事實上並不如其模式所述的具有層級次的強制約束力，加上現實中的運作難以通則化，此種種缺失都一再的暴露出原有模式建構的不足，Rhodes (1997: 31) 對此提出客觀的評論：. 這些模式無法提供政府與利益團體關係的實際圖像，因為他們所提供的是一般、宏觀層次的關係模式。事實上，政府與利益團體的關係隨著政策場域的不同而有所差異。. 立. 政治大. 此分析模式的不足讓政治學界的研究轉向現實政治權力運作的研究、觀察，欲從. ‧ 國. 學. 中歸納與分析實質的運作內涵。在這樣的背景之下，「次級系統」(subsystem)的相. ‧. 關研究逐漸出現，將焦點擺在少數的特權團體與政府的緊密互動關係。. sit. y. Nat. 次級系統中最為人所知的概念，當推「鐵三角」(iron triangle)利益聯盟關係. io. er. 的提出，該利益共生關係主要是描述政策決策與審查法案時，在政府機構、國會委員會與少數利益團體所形成的緊密連結與互動，主導了整個法案的運作與形. al. n. iv n C 成。此由 Theodore Lowi (1969)所提出、強調的三角關係互動模型，描述了現實 hengchi U 政策運作的少數利益互動，這樣的觀察不只出現在美國的政治研究，在英國的研. 究中亦出現少數行動者互動的權力觀察，其中最早期的研究為 Heclo & Wildavsky (1974)在英國財政部的公共支出決策研究，在該研究中將財政部比喻為村莊社群 (village community)，政策是由此社群中少數的行動者互動而產生（引自 Rhodes, 1997：35），故次級系統的研究與少數利益互動的觀察，亦延伸到英國的政治研究、觀察之中。然而上述決策互動的「封閉性」特質，遭到了 Heclo (1979)的挑戰，在他的美國政治觀察中發現人民對政府的需求逐漸增加，以及公共事務漸趨複雜的發展之下，聯邦政府實無獨攬政策方案執行的能力，相關的中介組織就成了聯邦政府依賴的對象，此也造成愈來愈多的行動者、組織進入政策場域，開放 20.

(29) 性與多元的組成份子將使得政府機構與相關團體的利益連結（諸如鐵三角的論述）逐漸打破，取而代之的是以議題為中心的網絡，即「議題網絡」(issue network) 的形成。儘管上述所持的立場與見解的歧異，然而皆關注政策互動過程與權力的運作，描述政策互動的概念逐漸累積，從上述的較封閉的「政策社群」概念 22，到較為開放性的「議題網絡」，逐步擴充政策網絡的概念與內涵。在此互動關係觀察的學界研究，逐漸以「政策網絡」來指稱其研究內涵，一來是由於互動關係強調行動者的「連結」，而「網絡」一詞的使用與連結樣態的強調相契合，二來是因為網絡的思考逐漸跳脫過往機械觀的線性因果連結，以及生物有機觀點的功能式因果解釋，對現實的認知轉變為社會組織與治理的「分權」. 治政 (Kenis & Schneider, 1991)，在此去中心化的認識論背景轉變下，網絡取代層級體大立系(hierarchy)，成為描述社會運作與互動的概念。雖然學者的實證研究皆使用「政 ‧ 國. 學. 策網絡」的詞彙，不過觀察與描述的對象實有不同，有關注於個別行動者的研究，. ‧. 或是用來描述部門與次級部門的關係互動，更有用來闡釋國家與市民社會的宏觀. io. er. 不同的認定，學術的研究呈現多元發展的面貌24。. sit. y. Nat. 層面的關係23（Kenis & Schneider, 1991），依學者關注的焦點與系絡的不同，而有. 1970 年代的政策網絡研究，可說是處於概念建立的萌芽期，此時期的研究. al. n. iv n C 承襲著次級系統的研究焦點，將研究重心擺在實質的政策權力運作與互動的觀 hengchi U 察，相關概念散見各政策的實證研究，且多作為描述政治現實的工具，概念之間缺乏系統性的論述與因果關係的解釋，就連概念的定義上，僅針對觀察到的特質作「隱喻」性的使用(Dowding, 1995)。不過隨著政策網絡的概念逐漸累積與增生，鬆散的實證研究逐漸轉往系統性的理論化發展。. 22. 鐵三角的概念有強烈的政治制度特質，主要是以美國的制度性運作（三權分立）為主，造成概念使用的侷限性較大，因而未受到後續英國學者發展政策網絡的青睞。 23 Kenis & Schneider (1991)的文獻檢視中，關注在個人的有 Hanf & Scharpf 的研究，關注在部門與次級部門層次的有 Heclo & Wildavsky (1974)、Friend, Power & Yewlett、Heclo (1978)的研究，宏觀層次的有 Katzenstein 的論述，這些皆屬於 1970 年代的研究、觀察。 24 這樣的特質貫串至整個政策網絡概念發展的過程，同時也造成政策網絡定義的歧異，此分析對象與定義多元雖然豐富化了政策網絡概念的使用內涵，不過也阻礙了概念的理論化發展。 21.

(30) 二、成長期－類型學的蓬勃發展早期的系統性論述嘗試中，最著名的為 Rhodes 的研究，Rhodes 在 1981 年的研究接受 Benson 的組織資源依賴的觀點，從組織資源的依賴與交換探討政策網絡的連結關係，視中央與地方政府關係為一種「賽局」(game)，過程中雙方利用資源的交換來影響結果。此權力依賴模型(Power-dependence model)以影響政策結果作為網絡行為的目的性解釋，視資源為其中重要的手段運用，將資源依賴與理性計算作一結合，企圖解釋網絡的行為準則與內涵。不過這樣的嘗試遭致許多批評，其中最主要的為分析層次上，此模型無法做一個清楚的區分，因此 Rhodes. 治政在 1986 年的研究中，修正原先的模型，將中央與地方政府的連結關係界定為「中大立層」(meso)的分析層次，此也是政策網絡研究適宜的分析層次，並將政策網絡界 ‧ 國. 學. 定為「一群因資源依賴而互相連結的組織，因資源依賴結構的差異而有所區別」. ‧. (Rhodes, 1997: 37)。論述中延續資源交換關係的觀察，結合宏觀層次的政府特質. sit. y. Nat. 的變遷分析，以此作為網絡關係變遷與政策結果解釋的關鍵因素。. io. er. 除了強化解釋模型的論述外，更對於中央與地方組織的連結樣態提出互動關係的連續體劃分，詳見表二，分類中將網絡關係依整合程度、穩定性、排他性、. al. n. iv n C 主導的利益作區分，將原先鬆散的政策網絡概念作系統性的連結，並強化「網絡 hengchi U. 特性」的差異與區分。雖然 Rhodes 理論性的嘗試內容豐碩，然而囿於 Rhodes 在研究取向過於聚焦於政府行動者（Smith, 1993），再加上整合面向的連續體區分遭遇現實的考驗，諸如生產者網絡的整合程度並不如論述中低，以及僅止於網絡特質的描述與區分，皆衝擊到該分類的實用性與解釋效度。. 22.

(31) 表二 Rhodes 的分類整合網絡類型程度高. 網絡特性. 低. 政策社群／地穩定、成員有高度的限制性、垂直的相互依賴、有限域社群的水平連結專業網絡. 穩定、成員有高度的限制性、垂直的相互依賴、有限的水平連結、為專業的利益服務. 府際網絡. 有限的成員、垂直的相互依賴有限、廣泛的水平連結. 生產者網絡. 變動的成員、垂直的相互依賴有限、為生產者的利益服務. 議題網絡. 不穩定、成員人數多、垂直的相互依賴有限. 資料來源：修改自 Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity and accountability(p. 38), by R. A. W. Rhodes, 1997, Buckingham: Open University Press.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 雖然 Rhodes 的論述有諸多的缺失與不足，不過卻引領了政策網絡概念發展的新方向－類型學，讓後續的學者陸續投入網絡特質的區分與概念架構的論述。. ‧. 如 Wilks & Wright (1987)接續 Rhodes (1986)的研究，嘗試提出另一種分類架構。. Nat. sit. y. 其在英國政府與工業關係的比較研究中，關注於政府的次級部門互動上，接受. n. al. er. io. Rhodes 將政策網絡界定為資源依賴的結構關係說法，不過卻將「政策社群」的. i Un. v. 概念從網絡類型之一，轉變為政策網絡的上層類型，並創造更為廣泛的「政策寰. Ch. engchi. 宇」(Policy universe)概念，詳見表三，將政策網絡界定為「由資源依賴而相互連結的組織叢集(complexes)，因資源依賴結構的差異而有所區別」(Wilks & Wright, 1987: 299)，承繼著 Rhodes 資源依賴的界定，將網絡視為一種交換關係運作的連結過程。該分類架構主要是依照政策的範圍作區隔，從產業類別、生產類型（焦點）區分出由寬到窄的行動者關係類別，政策網絡的關係則是以議題為主的行動者互動連結，該行動者可能跨越數個政策社群或不同的政策領域。Wilks & Wright (1987)的分類具有原創性，提出以範圍為依據的類型畫分，並迥異於 Rhodes 的互動結構觀點，將重點擺在人際互動的次級部門層次25，不過「政策社群」的概. 25. Rhodes 的結構互動觀點的分析對象在於「部門」層次，與 Wilks & Wright (1987)有所不同， 23.

(32) 念使用，從聚合型變為離散型 26（陳恆鈞，2001），背離學界普遍的概念用法，造成該分類模式的使用不若 Rhodes 類型來的普遍。. 表三 Wilks & Wright 的分類架構政策層級. 政策行動者. 政策領域. 工業、教育、交通、健康等. 政策部門. 化學、電信、晶圓代工等. 政策寰宇. 政策社群政策次級部門 (焦點). 基礎化學、藥物、農用化學品、油漆、肥皂和化妝品. 政策議題. 例如：健康和. 立. ‧ 國. 可、公司利潤、限制名單. 政策網絡. 學. 安全、研發、產能過剩. 治政例如：藥物許大. 資料來源： Comparative Government-Industry Relations: Western Europe, the. ‧. United States, and Japan (p. 300),by S. Wilks & W. Maurice (Eds.), 1987, New York: Oxford University Press.. sit. y. Nat. io. al. er. 相較於 Wilks & Wright 關注於微觀的人際互動層面，亦有學者關注於政府與產業宏觀層次的關係探討，從而發展出複雜的關係類型。Van Waarden (1992)沿. n. iv n C 著 Katzenstein 的思考，視政策網絡為公私部門的宏觀連結關係，依七個政策網 hengchi U 絡的面向來劃分政策網絡的類型，這七個面向分別為(1)行動者；(2)功能；(3)結構；(4)制度化程度；(5)行為的規則；(6)權力關係；(7)行動者的策略，依這七個面向將早先學者提出的政策網絡概念類型做一個統整與分類，由於這七個面向過於龐大，Van Waarden 於文末以三個重要的面向來區分不同的類型，分別為社會行動者涉入的數目與類型、網絡的主要功能、權力的平衡三個面向作劃分，整理的類型如表四所示，企圖對於文獻中出現的政策網絡類型差異提供一個概觀。不過此可歸因於雙方的研究對象有所差異，Rhodes 是研究中央與地方政府關係，Wilks & Wright 是研究政府與工業關係的互動，因此分析焦點會有所不同，不過正如 Rhodes (1997)所言，此一差異是屬於實證的問題，因研究對象而有所差異。 26 是指從整合度高的網絡關係，轉變為在政策寰宇之下，指稱有共同焦點的一群行動者，涵括潛在行動者，成員的組成與連結較為鬆散。 24.

(33) 表四 Van Waarden 整理的政策網絡類型社會網絡參與者的數目與類型以國家機構. 一個主要的. 兩個相互衝. 包含政黨或. 社會代表的. 為主. 社會團體. 突的社會團. 國會委員會. 數量很大，或. 體. 的涉入. 是無限制. 壓力多元主. 部落關係. 議題網絡. 義. (Parentela). 壓力多元主. 鐵三角. 功能和權力關係. 僅門路的開放國家機構主. 國家主義／. 導. 公部門退休. 國家主義. 轉進私部門利益團體主導. 被俘虜的國. 侍從主義. 家主義. 義. 包含政府的授權. 家統合主部落關係政國治大(Parentela) 義. 國家機構主. 統合主義（部. 立門）統合主義（部. 導. 門）. 贊助的多元主義. 統合主義的. 學. ‧ 國. 利益團體主導. 議題網絡. 協調. 資料來源：“Dimensions and Types of Policy Networks,” by F. Van Waarden, 1992,. ‧. European Journal of Political Research, 21, 50.. y. Nat. io. sit. 同樣的政策網絡類型整理的思考亦出現於 Jordan & Schubert (1992)的研究. n. al. er. 中，其認為 Van Waarden (1992)的類型在面向上的解釋語多模糊，故提出一個適. Ch. i Un. v. 於實證應用的分類架構。對於政策網絡的界定採 Hanf’s 的觀點，視政策網絡為. engchi. 「在政策制定的過程中包含大量的公、私部門行動者，其是從政府和社會的不同層級與功能領域而來」(Jordan & Schubert, 1992: 11)，將政策網絡的概念依參與者的數目、網絡為部門或跨部門的，以及穩定的特質來加以歸類，歸納的面向較少，同一屬性涵蓋的政策網絡類型較多，分類上缺乏互斥性，僅具有類型上的定向作用，缺乏實證應用的效力。從內涵上來看，宏觀層次的類型歸納視政策網絡為多元主義與統合主義的修正，以其概念的涵括性作為政策網絡概念發展的思考，故在政策網絡類型部分包含多元主義與統合主義的內涵，意圖統整國家與社會團體互動的關係類型。不過以歸納的類型面向來看，很多是以國家與社會團體的人數作為主要的區分依據，有區分的作用，但缺乏有效的歸納路徑，加上統整 25.

(34) 的概念過多，分類架構顯得龐雜，且缺乏實質內涵的細緻化描述與解釋性的因果關係進展，在實際的個案運用上不受學者青睞。 Rhodes 分類模式與論述的缺失，促使 Rhodes 深化政策網絡分類與內涵的論述。其在 1988 年的研究中將提出政策網絡特質差異的四個面向：利益、成員、相互依賴關係（包含垂直和水平）和資源，試圖將網絡特性的差異再精緻化。在 1992 年與 Marsh 的研究中，將政策網絡的分析焦點從政府的行動者擴大為政府與民間組織的互動行為分析，修改原先連續體的區分，僅強調政策社群與議題網絡兩個端點的位置，視其為理想型(ideal type)，並針對此兩個端點作內容的深化論述，參見表五，最主要的創新在於對整合程度的內涵進行擴充，納入網絡結構. 治政的互動頻率、持續性與共識的內容，強化整合性的討論。此一論述不只是豐富了大立原先的特質區分內涵，更蘊含了政策網絡概念的「解釋性」運用。早先的政策網 ‧ 國. 學. 絡概念多偏向描述政策網絡互動、特質的「描述性」概念運用，鮮少對於政策網. ‧. 絡概念的因果關係作系統性的解釋。Marsh & Rhodes (1992)所提出的整合程度的. sit. y. Nat. 價值觀與共識探討中，由於政策社群成員具有高度共識與價值觀，因此將導致政. io. er. 策的延續，視政策網絡或政策社群的存在為政策變遷的主要限制(Rhodes &. al. n. Marsh, 1992)，把政策網絡的結構特性與政策結果作因果關係的解釋性連結，在. ni Ch 政策網絡概念的理論化進程上，又向前邁進了一步。 U engchi. 26. v.