地方成立中心的政策議程認知與建立

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第五章 地方毒品危害防制中心的成立與運 作

法務部人員的尋求部會合作與相關推動策略運用下，中央部會反毒政策的網 絡互動初步形成，此一互動形式讓中央部會在任務推動中逐漸提升合作與接觸的 機會，並讓反毒政策措施的規劃也朝整合的方向邁進，推動地方反毒措施與資源 的連結。在毒品危害防制中心的政策執行過程中，地方政府在此政策的推動下產 生的變革，地方政府單位間網絡互動、措施的推動內容與地方人員的行動將是本 章探討的重點，以下將針對上述這些議題，以本研究挑選的縣市來進行相關的研 析。

第一節 地方成立中心的政策議程認知與建立

吸毒者的協助、戒治輔導業務一直以來都為地方政府所未觸及的區塊，此主 要是由於主要負責的法務部門與地方行政部門屬於兩個分立的體系，使得相關的 戒治輔導、協助措施仍未延伸至地方政府的政策業務推動。再者，地方政府在資 源有限與上級單位的政策推動下，只將重點擺在反毒宣導與毒品查緝部分。不過 這樣的情況在減害計畫的施行與法務部主導推動地方毒品危害防制中心之後，逐 漸有了轉變。

中心成立之前的地方政府反毒業務運作，對於吸毒者的協助、追蹤輔導部分 都由法務部體系的人員負責，縣（市）府單位鮮少對於吸毒者提供資源、服務。

長年從事吸毒者個案輔導與協助的地檢署人員對此表示：

我們過去..因為我們的工作主要是在做個案的輔導的部份，尤其在像這種毒品 個案的輔導的部份，其實他很..尌是需要連結到很多其他的資源，那在過去我

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們會覺得這個部份..恩..比較沒有..尌是說這個部份比較難去推，因為或許..

比如說像一些地方政府一些..一些單位，他雖然有很多的資源，可是他尌是..

缺乏這一塊，對這一塊的服務。(LG9-1-E-16-1)

訪談中更提到在尋找協助吸毒者的政府資源上，之前必須靠其獨自去了解各政府 部門的規定與補助條件，花費大量的心力，但是所找到的資源如引文所示，非常 缺乏這一塊的服務。此現象一來反映毒品戒治的輔導、協助上，以法務部門為主 要的政策推動與執行者；二來反映出縣（市）府政府單位的反毒資源有限，尤其 是在吸毒者毒品戒治面向的措施與服務部分，可以說是完全缺乏。在法務部門的 孤立無援下，吸毒個案的輔導協助面臨資源不足的困境。

地方毒品個案輔導資源的缺乏，可以歸因於地方政府毒品防制政策的重點放 在反毒教育宣導與緝毒措施的推動。前一章環境系絡的討論中已指出醫療戒治的 進展在種種環境因素的影響下，發展受阻，讓衛生醫療單位在毒品戒治措施中著 力有限，戒治政策推動主要在於法務部的戒治處遇措施，如此一來戒治輔導措施 本就推動有限，而其他部會的毒品防制政策主力亦多置於反毒教育宣導與緝毒 上，諸如衛生署的反毒教材的編列、師資培訓、課程開辦、藥物濫用通報系統建 立等等，教育部的春暉宣導、內政部防毒宣導與毒品查緝等，此一政策重點由中 央部會透過指揮命令延伸到地方縣市政府單位，地方縣政單位基於上級單位的政 策措施配合推動，造成地方政府亦將重心擺在毒品防制的教育宣導與緝毒層面，

戒毒輔導措施、資源普遍缺乏。對此，兩位衛生局人員(LG1、LG2)即在訪談中 提到之前的毒品業務工作：

衛生局嘛，對不對，他的上面尌是衛生署嘛，衛生署有一個法規叫做管制藥品 管理條例，管制藥品本身如果用的好，尌醫療用尌管制藥品嘛，用的不好尌是 毒品嘛，所以我們承接這樣的..也是我們的法規，叫做管制藥品管理條例，那 這個法規..用的不好尌變毒品，所以在所有的業務裡面，基本上都是 follow 管制藥品管理條例，來管制這醫療院所所有的藥品……因此那時候我們衛生局 呢這樣的業務上，他不當使用毒品，那我們尌做宣導…去學校宣導這個東西不 要吃啊，吃了會怎麼樣怎麼樣啊，尌盡量做宣導的動作。(LG1-1-E-27-2)

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那在我們單位業務上，過去以往其實有一塊是屬於藥物濫用防治宣導，那衛生 單位其實對於..尌是吸毒個案的所謂的追蹤啊，所謂的心理輔導其實是完全沒 有經驗的..(LG2-1-E-1-24)

其他縣（市）府單位的訪談內容中，警察局人員(LG6)也提到其反毒業務本就為 反毒宣導與毒品查緝兩大塊，教育單位人員(LG4、LG7)亦提到校園反毒教育宣 導為其任務的主要部分，僅在察覺到學生有藥物濫用時，有教育體系的輔導介 入，不過主要是由學校來負責，政府單位的任務推動重點還是擺在反毒教育宣導 與查緝部分。除此之外，整個政策任務的執行主要配合上級單位的指示來執行推 動，

應該講是說..我們的所有資訊是來自於教育部的嘛，對，那教育部傳達什麼訊 息給我們的話，我們尌是做什麼樣的訊息傳達，那教育部有一些計畫的話，那 我們尌是透過一些提案。(LG4-1-P-11-1)

我們自己..其實我們的直屬單位尌是警政署，警政署需要我們什麼配合辦理，

我們尌配合辦理，還是以警政署為主。(LG6-1-P-68-1)

整體來看，在中央上級單位的任務推動與執行下，反毒教育宣導與毒品查緝變成 地方政府反毒工作的重點。

地方政府的反毒工作不只在毒品戒治輔導上缺乏，反毒業務的處理更是承襲 中央部會的政策措施，具有部門化的政策執行特質。前章已提及中央部會在現有 政府分工體制之下，各自規劃反毒的措施與政策，就反毒業務來說具有「部門化」

的特質，此一特質隨著地方政府執行、配合中央政策的運作方式，亦延伸到地方 政府的反毒業務推展，因此地方政府的反毒業務也呈現各自為政的型態，對此，

地方衛生局人員即提到中心成立之前的地方反毒業務概況：

那我們事實上我們尌...以 XX 縣(市)來說，我們那時候一樣有毒品啊，我們衛

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生局尌負責怎麼戒治，歐..你吸毒到我醫院來，我尌醫院給你啊，你要去哪些 醫院啦，那醫院尌是怎麼來給你戒治，那..那教育的宣導，學生尌請教育處，

那麼緝毒尌請警察局去抓他的緝毒，那社會處尌輔導啊、救助啊，那尌是有點 這樣各自為政。(LG1-1-P-15-3)

地方在中央部會政策執行過程中，延續中央反毒政策運作的特質，在反毒工作上 呈現部門化的分工，各自負責上級交付的反毒業務與任務推動，彼此之間的聯繫 與合作很少，反毒業務散落各單位，欠缺合作與整合。

地方就反毒業務的關注除了上述所提到的偏重宣導與查緝以及部門化的反 毒業務推動，更重要的一點在於毒品政策的能見度有限，使得地方首長不重視反 毒業務。這點其實與前章討論的中央政策發展相一致，當中央財政資源有限的時 候，能見度不高且成效有限的毒品政策就很難成為政府施政的優先考量，此一發 展在地方政府更是如此，在地方財政資源更顯窘迫之下，有限的地方預算與統籌 分配款使得地方首長多將政策放在招商、建設等開拓地方發展與財源部分，毒品 政策變成邊緣性的政策議題，對此，衛生局人員提到：

因為縣市主管要作的事情真的也太多了，而且他是地方啊，他有民意啦，那他 要做的事情當然是對他的民意有幫助的東西啊，對不對，那所以尌這一個部份 來講的話，哪些東西對他有幫助，他其實自己也很清楚，所以他會要求的東西 是..可見度高的，毒品這種東西，需要長久的經營啦。(LG2-2-E-47-21)

毒品政策的能見度與實效不彰在拮据的地方預算中更成為施政的阻礙，以此來 看，地方政府在財政經費有限下，毒品政策一直不受地方首長的重視，相關措施 的推動也就淪於配合中央上級指示辦理。

減害計畫的推出如前章所述，衛生署在藥癮愛滋的病例爆增的環境壓力下，

使得衛生醫療單位的毒品戒治措施不得不推出，於是以減害思維的美沙冬療法、

清潔針具交換計畫在衛生署的推動中於各地展開，地方負責的衛生局為負責的主 責單位，承命中央衛生署於醫院、藥局推展減害計畫的施行。此一發展一來使得

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地方衛生局開始負責吸毒者的戒治領域，二來使得後續的中心組織發展有了可以 依據的政策重點，詳言之，在當時中央法務部欲推動地方政府成立地方毒品危害 防制中心此一整合性的組織，意圖提升地方反毒業務的重視與整合¹¹⁹，不過法務 部無直屬的縣（市）府單位可以負責，需依靠地方縣市自主決定主責的單位，這 裡就面臨決定主責單位的困難，原先分散化的單位業務面臨新的整合組織設立，

對於地方各單位來說都是一項艱鉅的挑戰，各縣市在思索負責的主責單位問題 時，由於減害計畫為當時反毒政策的重點，於是遂順應此一政策的發展，多決定 於衛生局成立毒品危害防制中心，負責地方反毒業務的整合與推動¹²⁰。

那時候很重要的一個重點是說已經在推所謂的替代療法，美沙冬的替代療法，

那這個其實是一個很大一個借力啦，那各縣市的美沙冬替代療法都是衛生署在 大力的推，然後也是衛生局在大力的推，那整個藥癮者的戒毒他重要工作也都 是放在衛生所，所以各縣市他尌很自然而然尌通通歸納到衛生局。

那這個其實是一個很大一個借力啦，那各縣市的美沙冬替代療法都是衛生署在 大力的推，然後也是衛生局在大力的推，那整個藥癮者的戒毒他重要工作也都 是放在衛生所，所以各縣市他尌很自然而然尌通通歸納到衛生局。