第四章 地方毒品危害防制中心的政策形成與執行
第一節 毒品氾濫與醫療觀點交織的政策議程認知與建立
三、 環境發展促成地方毒品危害防制中心的政策推出
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回歸到以犯人定位為主的司法單位處遇上76，換言之，受限於醫療措施的成效有 限，衛生署在戒毒政策缺乏可以推動的政策方向。
在國家財政困難、戒毒專業人力與設備不足、戒毒醫療成效有限三個因素交 織下，司法處遇機構內的醫療戒治措施成為現實政策推動的折衷方案，不過在醫 療資源的流入與幫助有限下，吸毒犯的司法處遇仍以監禁為主，如前述引文所 示，此所造成的結果不僅是原先預期的醫療變革淪為空談77，更因醫療措施納入 司法處遇後帶來的法定刑度降低的規定，讓原先司法嚇阻的效果降低，在兩邊都 落空下，折衷的方案變成變相鼓勵毒品犯吸食毒品，致使毒品吸食的再犯率不降 反升。
我覺得其實..他在那個條例裡面，其實尌把毒品犯當作是一個病人的身分存 在，可是當時我覺得他跟醫療院所的那個結合、那個配套其實沒做好的，對，
其實如果後來尌是導致..因為..應該是說原本的吸毒者他反而是..尌是說這 個條例成立之前，其實他反而是被處於比較重的處罰，對，可是因為這個條例 成立之後，因為把他當作平凡的身分，他需要去接受這個治療，可是問題是這 個配套的部份沒做好，那反而是對那些人的感受會覺得說我是被輕判的，輕判 的結果反而讓這些吸毒的人..更..怎麼講，再犯率更高。(LG9-1-E-56-4)
三、環境發展促成地方毒品危害防制中心的政策推出
缺乏強而有力的解決對策78下，政府的多元嘗試需要經費與人力的長期投資 與挹注，不過在國家財政經費拮据，以及毒品防制政策的能見度與效果有限之 下，毒品防制政策不再是政府政策規劃與執行的優先考量。毒品防制犯罪層級的 降低，可說是該思維的具體表現，在 2001 年政府將原先行政院層級的「中央反
76 除了文中所引的文獻之外，在李志恒、施春兆、游雯淨（2003）的文章亦可看見相似論點。
77 觀察勒戒在黃俊棠（2004：128）的實證研究觀察中，均由看守所兼辦，與原先法律規定的醫 療觀點實有出入，其提出此應由醫療院所來優先負責執行，若考慮現實困難，則宜設立專責結合 醫療、心理、戒護之勒戒處所辦理。張伯宏（2008）的實務觀察中亦提及在國家財政困難的情況 下，犯罪矯正機構的毒品戒治工作僅能以提升效能的方式來解決困境，觀察勒戒的實際執行情況 仍由未有醫療知識、醫療技術之矯治人員擔任勒戒觀察之各項工作，戒治處所亦在缺乏專業輔導 諮商之社工人員及心理輔導人員下，繼續由監獄兼辦戒治業務。
78 之前需求面的毒品戒治藥方上，遭遇到毒品依賴的複雜難解困境，使得原先藥到病除的預期 破滅。
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毒會報」併入「行政院強化社會治安專案會議」，反毒機制弱化為治安工作的其 中一項79，而且隨著政府決策層級的降低，反毒相關的經費與人員亦隨之逐年縮 減80。經費與人力的緊縮讓毒品防制的政策推動更加捉襟見肘，各部會僅能就現 有的措施接續推動，難有毒品政策的嘗試與創新，例如原先於 2002 年規劃設置 的全國反毒委員會組織設置規劃，即在行政院施政優先順序的考量上打了回票，
此即顯示政府高層對於毒品問題的不重視，對此政府檢調人員在報導中即無奈的 指出「較不受社會注意的毒品問題，在行政院施政優先次序是在十名以外（汪士 淳、張宏業，2004）」。
政府對於毒品問題的漠視，使得藥物濫用情況與引發的社會問題更趨於嚴 重。以政府藥物濫用通報資料顯示，藥癮個案至醫療院所辦理戒毒有逐漸上升的 趨勢，從 1999 年的 2、3 千人成長到 2004 年的 12145 人，其中又以海洛因的濫 用占主要部分，從 2000 到 2004 年，占毒品使用者的比率從 52.7%成長到 94.5%81。 除了海洛因的危害之外，新興化學合成毒品亦有成長的趨勢82，毒品的再犯率亦 逐漸升高83；此外政府查獲的毒品數量也大幅成長，於 2003 年共查獲毒品八千 四百八十二公斤，比起 2002 年的兩千兩百六十八公斤，成長幅度將近三倍（蕭 白雪，2004）；由於毒品吸食引起的竊盜、搶劫等犯罪層出不窮84，以及槍毒合 流介入毒品市場的出現等，都顯示了毒品犯罪問題的發展愈演愈烈。毒品問題的 嚴重性逼的政府不得不重新正視毒品問題，當時行政院長游錫堃於 2004 年全國
79 政府對此的說法為行政院將「中央反毒會報」「提昇」至「行政院強化社會治安專案會議」運 作，不過實際的經費縮減編列，正凸顯了政府漠視毒品防制政策的事實。
80 該項作法曾遭到監委糾正，認為行政院輕忽怠慢反毒施政，逐年限縮裁減相關部會反毒年度 預算，使得政府無法專注探究解決反毒議題，更造成部會間整合溝通協調考核機制不良（黃文宗，
2003）。
81 參照 94 年反毒報告書（頁 107-109）。
82 報導指出新興化學合成毒品Ｋ他命 2003 年查獲超過六百公斤，高居國內毒品排行第二名，而 這類毒品的使用者多半是青少年（蕭白雪，2004）。
83 2004 年毒品犯與吸食毒品犯的累再犯比率分別為 67.5%、68.8%，與之前 1995 年的 51%、1996 年的 56%、1997 年的 58%、1998 年的 61%、1999 年的 62%、2000 年的 64%、2001 年的 67%、
2002 年的 66%的比例觀察之下（參見法務部網站統計資料，瀏覽網頁
http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=34301&ctNode=11613 瀏覽日期 2010/03/22），可見呈現逐年 成長的趨勢。
84 警察局警官於報導中指出大約七成的刑事案件犯罪者有吸毒問題，毒品是各種犯罪的火車頭
（汪士淳、張宏業，2004）。
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反毒會議上要求相關部門限期繳出掃毒成績單，更於同年 11 月的強化治安專案 會議中，指示法務部就毒品政策所面臨的困境與相關單位協商，研擬具體對策，
在法務部所提的反毒新策略之下，政府將 2005-2008 年定為反毒作戰年，強化政 府對於毒品問題的重視。
在政府政策性的宣示之下，毒品防制的主力仍是在於供給面的毒品查緝，毒 品戒治需求面的進展有限85。檢視政府所出版的相關防毒政策與措施，政策措施 多為加強查緝走私、製作販賣毒品，以及組織抓毒蟲大隊、設置檢舉激勵獎金等，
重點放在毒品的查緝與掃蕩。至於戒毒層面的作為難有重大之進展，多為司法矯 正體系中，毒品戒癮的措施推動，諸如積極籌設獨立設置的戒治所、在戒治所內 辦理宗教分區進駐的輔導措施，以及結合社會資源參與戒癮服務，例如更保會針 對出獄的吸毒更生人的就學、就業、就養、就醫等，連結民間宗教輔導團體與相 關機構進行相關協助與輔導訓練，這些業務措施的推展多為司法機構的籌畫與推 動，政府衛生機關的角色則為協助藥癮治療的門診與醫院設置，以及藥物監控體 系的通報與研究，主要著力的重點則擺在藥物濫用的監控與研究上。
現有的折衷毒品戒治措施無法解決毒品的濫用與依賴，如前文所述，反而造 成毒品使用的再犯率逐年提升，當這樣的情勢結合了海洛因的物質濫用趨勢，變 成了整個社會環境的重大威脅。其實我國於 1990 年代的藥物濫用仍以安非他命 為大宗，直到 2000 年時海洛因的使用首次超過安非他命86，自此海洛因的使用 逐年攀升，至 2004、2005 年達到毒品濫用比率的 90%以上。又因為海洛因的吸 食者多為「注射方式」使用，在針具不易取得且容易淪為犯罪證據的情況下，共 用針頭的情形逐漸成長，於 2003 年呈現顯著上升的趨勢（教育部、法務部、行 政院衛生署，2006），於此針具共用之下引起的血液傳染疾病急速升溫，其中愛 滋病的傳染與流行如第一章所指出，在 2004 年成為我國愛滋病感染原因的首 位，到 2005 年更呈現爆炸性的大幅成長，這樣嚴峻的態勢逼的政府衛生單位不
85 報導中即指出「多年來我國反毒政策一向『重查緝、輕戒治、拒毒不彰』（楊國文，2005）」
86 依 95 年反毒報告書的資料顯示，2000 年的藥物濫用種類趨勢中，海洛因以 52.7%，首次超過 首次超過安非他命的藥物濫用比率(50.6%)。
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得不採取必要的處理措施，於是在參考國外減害作為之下推動「毒品病患愛滋減 害試辦計畫」，以清潔針具的供應與美沙冬替代療法的措施，減緩針具共用的情 況與海洛因的吸食，讓愛滋病的感染情況能夠獲得有效控制。
減害計畫的政策推出有兩項重要的意義，首先它讓衛生醫療單位找到了可以 施力的重點，之前的毒品戒治措施成效的不彰以及國家精簡與財政困難等因素之 下，政府醫療衛生部門找不到一個推展的政策重點，不過在針具共用導致的愛滋 感染人數大幅成長之下，社會的公共衛生問題讓政府的衛生單位不得不採取主動 的角色，積極的提出解決的應對策略，在衛生單位的被迫介入之下，在毒品戒治 上的醫療資源與措施推展有一定程度的提升。其次，減害計畫若要更深入的推 廣，政府衛生部門與司法部門必須更深入的合作，在監獄與矯正機構之中推廣減 害計畫的觀念與做法，才能落實計劃的推動與達成政策目標，因此衛生單位與司 法單位的合作開始出現，法務部人員在訪談中即表示：
有關於毒品戒治的部份，以往法務部與衛生署合作的機會很少，那因為..因為 這個替代療法，其實才有合作機會……它最主要是吸毒者常因共用針頭感染愛 滋病，那因為這樣其實對我們國家產生很大一個衝擊，那所以尌想到說其實..
尌是因為這樣，所以不得不合作，.所以尌開始我們從九十五年開始實施這個
尌是因為這樣，所以不得不合作，.所以尌開始我們從九十五年開始實施這個