第二章 文獻回顧
第二節 政策網絡的研究回顧
二、 成長期－類型學的蓬勃發展
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二、成長期－類型學的蓬勃發展
早期的系統性論述嘗試中，最著名的為 Rhodes 的研究，Rhodes 在 1981 年 的研究接受 Benson 的組織資源依賴的觀點，從組織資源的依賴與交換探討政策 網絡的連結關係，視中央與地方政府關係為一種「賽局」(game)，過程中雙方利 用資源的交換來影響結果。此權力依賴模型(Power-dependence model)以影響政策 結果作為網絡行為的目的性解釋，視資源為其中重要的手段運用，將資源依賴與 理性計算作一結合，企圖解釋網絡的行為準則與內涵。不過這樣的嘗試遭致許多 批評，其中最主要的為分析層次上，此模型無法做一個清楚的區分，因此 Rhodes 在 1986 年的研究中，修正原先的模型，將中央與地方政府的連結關係界定為「中 層」(meso)的分析層次，此也是政策網絡研究適宜的分析層次，並將政策網絡界 定為「一群因資源依賴而互相連結的組織，因資源依賴結構的差異而有所區別」
(Rhodes, 1997: 37)。論述中延續資源交換關係的觀察，結合宏觀層次的政府特質 的變遷分析，以此作為網絡關係變遷與政策結果解釋的關鍵因素。
除了強化解釋模型的論述外，更對於中央與地方組織的連結樣態提出互動關 係的連續體劃分，詳見表二，分類中將網絡關係依整合程度、穩定性、排他性、
主導的利益作區分，將原先鬆散的政策網絡概念作系統性的連結，並強化「網絡 特性」的差異與區分。雖然 Rhodes 理論性的嘗試內容豐碩，然而囿於 Rhodes 在研究取向過於聚焦於政府行動者（Smith, 1993），再加上整合面向的連續體區 分遭遇現實的考驗，諸如生產者網絡的整合程度並不如論述中低，以及僅止於網 絡特質的描述與區分，皆衝擊到該分類的實用性與解釋效度。
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表二 Rhodes 的分類 整合
程度
網絡類型 網絡特性 高
低
政 策 社 群 ／ 地 域社群
穩定、成員有高度的限制性、垂直的相互依賴、有限 的水平連結
專業網絡 穩定、成員有高度的限制性、垂直的相互依賴、有限 的水平連結、為專業的利益服務
府際網絡 有限的成員、垂直的相互依賴有限、廣泛的水平連結 生產者網絡 變動的成員、垂直的相互依賴有限、為生產者的利益
服務
議題網絡 不穩定、成員人數多、垂直的相互依賴有限
資料來源：修改自 Understanding governance: policy networks, governance,
reflexivity and accountability(p. 38), by R. A. W. Rhodes, 1997, Buckingham: Open
University Press.
雖然 Rhodes 的論述有諸多的缺失與不足，不過卻引領了政策網絡概念發展 的新方向－類型學，讓後續的學者陸續投入網絡特質的區分與概念架構的論述。
如 Wilks & Wright (1987)接續 Rhodes (1986)的研究，嘗試提出另一種分類架構。
其在英國政府與工業關係的比較研究中，關注於政府的次級部門互動上，接受 Rhodes 將政策網絡界定為資源依賴的結構關係說法，不過卻將「政策社群」的 概念從網絡類型之一，轉變為政策網絡的上層類型，並創造更為廣泛的「政策寰 宇」(Policy universe)概念，詳見表三，將政策網絡界定為「由資源依賴而相互連 結的組織叢集(complexes)，因資源依賴結構的差異而有所區別」(Wilks & Wright, 1987: 299)，承繼著 Rhodes 資源依賴的界定，將網絡視為一種交換關係運作的連 結過程。該分類架構主要是依照政策的範圍作區隔，從產業類別、生產類型（焦 點）區分出由寬到窄的行動者關係類別，政策網絡的關係則是以議題為主的行動 者互動連結，該行動者可能跨越數個政策社群或不同的政策領域。Wilks & Wright (1987)的分類具有原創性，提出以範圍為依據的類型畫分，並迥異於 Rhodes 的 互動結構觀點，將重點擺在人際互動的次級部門層次25，不過「政策社群」的概
25 Rhodes 的結構互動觀點的分析對象在於「部門」層次，與 Wilks & Wright (1987)有所不同，
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念使用，從聚合型變為離散型26（陳恆鈞，2001），背離學界普遍的概念用法，
造成該分類模式的使用不若 Rhodes 類型來的普遍。
表三 Wilks & Wright 的分類架構
政策層級 政策行動者
政策領域 工業、教育、交通、健康等 政策寰宇 政策部門 化學、電信、晶圓代工等
政策社群 政策次級部門
(焦點)
基礎化學、藥物、農用化學品、油漆、肥 皂和化妝品 政策議題 例如：健康和 例如：藥物許
安全、研發、 可、公司利潤 產能過剩 、限制名單
政策網絡 資料來源： Comparative Government-Industry Relations: Western Europe, the
United States, and Japan (p. 300),by S. Wilks & W. Maurice (Eds.), 1987, New York:
Oxford University Press.
相較於 Wilks & Wright 關注於微觀的人際互動層面，亦有學者關注於政府與 產業宏觀層次的關係探討，從而發展出複雜的關係類型。Van Waarden (1992)沿 著 Katzenstein 的思考，視政策網絡為公私部門的宏觀連結關係，依七個政策網 絡的面向來劃分政策網絡的類型，這七個面向分別為(1)行動者；(2)功能；(3)結 構；(4)制度化程度；(5)行為的規則；(6)權力關係；(7)行動者的策略，依這七個 面向將早先學者提出的政策網絡概念類型做一個統整與分類，由於這七個面向過 於龐大，Van Waarden 於文末以三個重要的面向來區分不同的類型，分別為社會 行動者涉入的數目與類型、網絡的主要功能、權力的平衡三個面向作劃分，整理 的類型如表四所示，企圖對於文獻中出現的政策網絡類型差異提供一個概觀。
不過此可歸因於雙方的研究對象有所差異，Rhodes 是研究中央與地方政府關係，Wilks & Wright 是研究政府與工業關係的互動，因此分析焦點會有所不同，不過正如 Rhodes (1997)所言，此一 差異是屬於實證的問題，因研究對象而有所差異。
26 是指從整合度高的網絡關係，轉變為在政策寰宇之下，指稱有共同焦點的一群行動者，涵括 潛在行動者，成員的組成與連結較為鬆散。
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(Parentela)議題網絡 (Parentela)
贊 助 的 多 元
資料來源：“Dimensions and Types of Policy Networks,” by F. Van Waarden, 1992,
European Journal of Political Research, 21, 50.
同樣的政策網絡類型整理的思考亦出現於 Jordan & Schubert (1992)的研究 中，其認為 Van Waarden (1992)的類型在面向上的解釋語多模糊，故提出一個適 於實證應用的分類架構。對於政策網絡的界定採 Hanf’s 的觀點，視政策網絡為
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的概念過多，分類架構顯得龐雜，且缺乏實質內涵的細緻化描述與解釋性的因果 關係進展，在實際的個案運用上不受學者青睞。
Rhodes 分類模式與論述的缺失，促使 Rhodes 深化政策網絡分類與內涵的論 述。其在 1988 年的研究中將提出政策網絡特質差異的四個面向：利益、成員、
相互依賴關係（包含垂直和水平）和資源，試圖將網絡特性的差異再精緻化。在 1992 年與 Marsh 的研究中，將政策網絡的分析焦點從政府的行動者擴大為政府 與民間組織的互動行為分析，修改原先連續體的區分，僅強調政策社群與議題網 絡兩個端點的位置，視其為理想型(ideal type)，並針對此兩個端點作內容的深化 論述，參見表五，最主要的創新在於對整合程度的內涵進行擴充，納入網絡結構 的互動頻率、持續性與共識的內容，強化整合性的討論。此一論述不只是豐富了 原先的特質區分內涵，更蘊含了政策網絡概念的「解釋性」運用。早先的政策網 絡概念多偏向描述政策網絡互動、特質的「描述性」概念運用，鮮少對於政策網 絡概念的因果關係作系統性的解釋。Marsh & Rhodes (1992)所提出的整合程度的 價值觀與共識探討中，由於政策社群成員具有高度共識與價值觀，因此將導致政 策的延續，視政策網絡或政策社群的存在為政策變遷的主要限制(Rhodes &
Marsh, 1992)，把政策網絡的結構特性與政策結果作因果關係的解釋性連結，在 政策網絡概念的理論化進程上，又向前邁進了一步。
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資料來源：Policy Networks in British Government(p. 251), by D. Marsh & R. A. W.
Rhodes (Eds.), 1992, Oxford: Clarendon Press.
不過若將政策結果作為解釋的「依變項」，僅有網絡結構特性的討論實面臨 極大的侷限性。Marsh & Rhodes (1992)的個案研究檢視中，對於政策結果作兩部 分的處理，對於政策的延續上，以內生的結構特性加以解釋；至於政策變遷的部 分，則採外生因素的變遷來解釋，認為網絡之外的環境因素為網絡結構改變與政
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策變遷的主要因素27。此政策變遷結果的解釋，不只是忽視網絡內生因素的動態 運作內涵，更讓政策網絡概念在「依變項」的解釋上，面臨了不足的窘境28。除 此之外，該研究過度重視網絡的「結構」面向，忽視微觀層面的行動者行為分析 (Dowding, 1995；Marsh, 1998)，都顯示出政策網絡類型學在解釋政策結果上，探 討面向與解釋度不足。
就成長期的整體發展來看，主要的實質進展在於 Rhodes 的相關研究。Rhodes 早期所提出的組織「資源依賴」觀點的網絡連結關係論述，對於網絡的內涵運作 提出目的與手段的因果關係解釋，稱的上是政策網絡概念的一大進展，而且其內 涵的議價分析可應用於個人、組織，甚或是社會階級等(Dowding, 1995)，用以解 釋網絡運作的動態。可惜的是，在 Rhodes 面臨分析層次模糊的批判之後，將資 源依賴轉向結構性的探討，減低了對於行為層面的關注，視政策網絡為結構分析 的「中層」概念。其中層概念的論述主要是模仿統合主義的論述型式29，意圖藉 由其所謂的網絡結構型態的觀察，跳脫行為的微觀層面研究，將焦點鎖定在結構 觀察的「中層」面向，不讓行為研究的殊異性損及網絡概念的普遍性30(Raab, 1992)。然而這樣的論述就目前的檢視來看，有兩項缺失，首先是中層概念的模 糊性問題，相較於統合主義學者依範圍的大小作清楚的界定，Rhodes 在中層概 念的使用上，僅以網絡結構置於微觀行為層次與宏觀系絡層次的中間，把網絡互 動結構拉高一個層級，這樣的界定稍嫌模糊，三個層次的區別缺乏清楚的劃分依 據。此外，若網絡結構的層次僅具有特性觀察的作用，對於政策結果與運作沒有 任何影響效力的話，中層的結構概念將變成一種空洞的概念，對此 Marsh &
就成長期的整體發展來看，主要的實質進展在於 Rhodes 的相關研究。Rhodes 早期所提出的組織「資源依賴」觀點的網絡連結關係論述，對於網絡的內涵運作 提出目的與手段的因果關係解釋，稱的上是政策網絡概念的一大進展，而且其內 涵的議價分析可應用於個人、組織，甚或是社會階級等(Dowding, 1995)，用以解 釋網絡運作的動態。可惜的是，在 Rhodes 面臨分析層次模糊的批判之後，將資 源依賴轉向結構性的探討，減低了對於行為層面的關注，視政策網絡為結構分析 的「中層」概念。其中層概念的論述主要是模仿統合主義的論述型式29，意圖藉 由其所謂的網絡結構型態的觀察，跳脫行為的微觀層面研究，將焦點鎖定在結構 觀察的「中層」面向，不讓行為研究的殊異性損及網絡概念的普遍性30(Raab, 1992)。然而這樣的論述就目前的檢視來看，有兩項缺失，首先是中層概念的模 糊性問題，相較於統合主義學者依範圍的大小作清楚的界定，Rhodes 在中層概 念的使用上，僅以網絡結構置於微觀行為層次與宏觀系絡層次的中間，把網絡互 動結構拉高一個層級，這樣的界定稍嫌模糊，三個層次的區別缺乏清楚的劃分依 據。此外，若網絡結構的層次僅具有特性觀察的作用，對於政策結果與運作沒有 任何影響效力的話，中層的結構概念將變成一種空洞的概念，對此 Marsh &