第四章 地方毒品危害防制中心的政策形成與執行
第二節 中央部會的政策網絡形成與策略運用
二、 政策網絡的初步形成－法務部主責單位的主導與策略運用
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宗教戒毒團體的定位未明使得該團體在政策制定的參與上有限，法務部人員即表 示：
（宗教戒毒團體的政策制定參與上）沒有，其實很少很少，因為..因為定位不 明，大概政府機關在釐定政策也不敢說太大膽的用這個東西(CG1-2-P-51-1)
這樣的發展產生一種弔詭，在戒毒的措施推動上，政府大力依賴宗教團體的戒毒 作為，不過在政策上又無法將這類作法納入輔導措施的規劃，大力推廣，變成民 間得不到政府支持的自力發展，在政策過程中仍為邊緣性的團體，政策主導與參 與層面未見提升。
如果連成效顯著、專門從事毒品戒治工作的民間團體都無法改變現有互動結 構的弱勢，此即可看出目前政府對待民間的態度僅將其視為政策協助的角色，因 此整個國家反毒政策就處於法務部門為主、政府部會各自獨立推動、民間團體自 力發展的互動模式。在政府部門面臨處理毒品政策人力與經費不足，而民間團體 亦無法藉由政府輔導下擴大參與，政策參與有限的雙重困境下，反毒措施變成了 官方的邊陲業務與民間團體的自力推動，整個國家的毒品防制政策遲遲無法有效 改善社會的毒品問題，使得毒品的氾濫愈演愈烈，該項困境更在政府停開中央反 毒會報，反毒作為不再視為優先的政策推動之時，積極防制毒品的施政作為與措 施趨於停擺，毒品氾濫如燎原般一發不可收拾。
二、政策網絡的初步形成－法務部主責單位的主導與策略運用
藥癮愛滋爆發的環境發展，讓衛生署不得不重新重視毒癮戒治的問題。前面 環境系絡討論中談到海洛因占毒品吸食人口比例的逐年成長，成為我國毒品吸食 的大宗，在政府強化查緝的同時，導致了針具共用的危險行為，更進一步演變成
性一來顯示民間的弱勢地位，二來在欠缺上級解決機制之下，爭議還是未獲得解決。
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愛滋病罹患人數的暴增，嚴峻的態勢迫使衛生單位拿出減害計畫的應對措施，有 效緩解了愛滋病疫情的傳播。此發展一來使政府衛生署因為成效顯著降低社會
「大毒換小毒」的反對意見，讓衛生署能大力著手推動，找到毒品戒治方向推展 的著力點，原先在毒品戒治處於被動角色的衛生醫療單位轉變為政策推動的主導 者，推進毒品戒治等需求面降低的發展；二來衛生署的減害計畫如要推廣與落 實，勢必得延伸到處理毒品吸食者的法務部門，業務的推動必須與原先主責的法 務部門產生鏈結，造成原先「部門化」推動政策的情況面臨改變，部會間的溝通 與合作逐漸增加。
上述的發展在政府首長重視治安的政策中，加深了變革的契機。當時行政院 長蘇貞昌一上任即強調治安為其施政首位，治安敗壞的主因－毒品問題的氾濫於 是成為政策檢討的對象，當時主要負責刑罰的法務部長在上層重視的壓力之下，
不得不對毒品問題思考對策，於是從減害計畫推展成效良好的發展中，看到了需 求面戒治與輔導措施推動的機會，意圖從根本性來解決毒品氾濫的問題。此外，
重新恢復設置的國家最高反毒會議－「行政院毒品防制會報」，學者專家的參與 逐漸打破原先部門化的毒品政策規劃，在會報中地方政府反毒工作的空白與政府 部門的整合不佳問題被學者提出來討論，地方成立跨部門的整合組織的政策建議 進而被提出，就在法務部長尋求毒品問題的治本措施、減害計畫的醫療戒治進展 與專家政策建議三者匯流下，著重吸毒者戒治處遇、輔導與資源協助的地方整合 組織－「地方毒品危害防制中心」於是推出，由法務部研擬與推動。
這個部份最先開始會有這樣的一件事情，是覺得說為什麼反毒的工作一直都沒 有辦法做得..假設說要更好的話，那會覺得說那地方應該要 involve 進來，那 要 involve 進來的話，我們尌會去思考，其實這個地方應該是之前大家有共識，
一個尌是政府單位，那同時也會去諮詢到民間的單位、學者專家，那學者說或 者應該要從地方做起，這個部分因為在毒品的防制部分是法務部的主責，他的 工作是這個部分，所以尌由他來草擬這樣的一個...(CG2-1-E-14-1)
其實反毒業務尌是地方..我們會比較界定到其實有關於地方的治安，尌是縣市
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政府他的自治思想，因為地方治安本來尌是你縣市政府的自治思想嘛，那反毒..
那個有關毒品的問題尌是你治安的問題，所以我們會把它說你本來縣市政府尌 應該要做的事情，只是說你原來做可能你比較零亂，或散落到各局處，那我們 中央做一個整合，那我們希望你地方來做整合，那..也許你整合有你很多的整 合方式，或是縣市府他礙於他的一個施政的重點的前後順序，或是資源分配的 多寡，他可能這個業務有做，但也許不是擺在他最前面，那我們為什麼要推動 這樣的一個政策，尌是我們希望說縣市首長你來重視這個業務，把你這個拉到 前面來，那我們最主要的重點是這樣，然後我們來把架構先幫你擬一個出來，
那我們希望你也朝這個架構去發展，大概整個重點是放在這樣。(CG1-1-E-9-2)
這樣的政策形成過程，在組織的權力互動上有幾個重點。首先，地方毒品危 害防制中心的推動，其根本是為了解決社會治安的問題，故一開始就是基於行政 院院長上級權力的要求與重視來推動各部會思考解決的對策與措施，首長的權力 在其中扮演關鍵的要素。其次，恢復設置的行政院毒品防制會報，在會議組成的 設計與之前的中央反毒會報有些許的差異，原先全由政府單位參與的政策主導會 議納入了民間團體、專家學者身分的諮詢委員102，改變了官方、民間分立的會議 互動模式，讓民間的專業與意見有更直接的參與，提升政策倡議的份量與採納的 可能，地方毒品危害防制中心此跨部門組織設置的政策推出，專家學者的意見在 其中扮演了催生的角色。再者，在此政策的負責研擬與推動中，由於毒品的戒治 等相關業務在前述歷史性的檢視中，仍未改變法務部主導的互動關係，法務部實 為毒品政策的主責單位103，在毒品防制政策上必須承擔更多的責任，此論點在政 策決定的過程即可顯現，當時會議討論中，由於各部會仍延續之前部門化的政策 執掌、規劃與資源有限下，整合的業務推動沒人有意願承接，於是當時法務部長 施茂林基於身為毒品事務的主責單位且不得不推（治安改善的壓力）的情況之 下，決定負責地方毒品危害防制中心的政策推動。就在上級壓力、民間提升參與
102 當時在毒品問題嚴重、政府資源有限的困境下，謝立功曾於全國反毒會議建言中提出設立非 政府組織性質的「全國反毒委員會」機構，納入民間團體與專家學者，此建議得到民間與相關政 府單位人員的認同與立法委員的提案，不過未獲行政院正面回應，最後行政院長以重新恢復「行 政院毒品防制會報」組織的方式處理（謝立功，2006），並於會議中納入民間團體與專家學者的 參與。
103 這點可以從恢復設置的行政院毒品防制會報中，將法務部長設為執行長的作法觀察得出，而 且前述衛生署人員(CG2)的引文中，也提到毒品防制為法務部的主責。
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後的政策建議、法務部主導毒品政策的權力互動關係下，再加上蘊含其中的環境 系絡影響，創新性的政策嘗試誕生（內容的整理參見圖十）。
因為沒有人要做啊，在反毒會報裡面，大家一聽到毒危中心，大家推...都說 跟他沒關啊，阿怎麼辦，但是這一定要做，那當初我們..那時候施部長說好..
都沒有人要做，那我們先做好了，他認為說這個非做不可，但是好你們都不願 意做，那我們做(CG1-2-P-41-1)
圖十 影響毒品危害防制中心政策形成的環境系絡與權力互動內容 資料來源：研究者自繪。
地方毒品危害防制中心整合組織的推動具有極大的創新與試驗性，也蘊含著 極大的困難，首先面臨到的是要做什麼的問題，地方毒品危害防制中心的設置不 只是設置一個新的組織，是一項牽涉地方政府各單位反毒業務的推廣與整合，政 策內容具有全面性與整合的性質，單一部會的政策措施與執掌一方面無法達到全 面性的政策推廣要求，另一方面若要指揮眾多地方政府單位的運作，專業性也有 所侷限，由單一部會來主導本就是一項艱鉅的任務。再來，由法務部來負責推動 地方縣市政府的組織設置，面臨到地方無對口單位的問題，對此法務部人員提到：
因為第一個我們跟他（縣市政府）沒有任何的隸屬關係，法務部門在縣市政府 減害療法施行成效卓著
毒品濫用問題嚴重
環 境 系 絡
行政院長重視治安
民間參與提出政策建議
法務部主責的政策壓力
權 力 互 動
毒
品
危
害
防
制
中
心
政
策
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裡面沒有任何對口單位嘛，比如說衛生署他有衛生局，內政部社會司他有社會 局，然後教育部他有教育處，那我們法務部在縣市政府沒有任何對口單位啊，
等於說我要找自己..好，你們認為說我找我自己人做吧，好像教育部他..縣市 政府我找教育處，一定會做，衛生署找衛生局他一定做啊，但是我們找誰做？
那我怎麼去指揮你縣市政府，我沒辦法指揮啊，所以這個尌是一個難點嘛。
那我怎麼去指揮你縣市政府，我沒辦法指揮啊，所以這個尌是一個難點嘛。