身心障礙選舉人投票權行使相關問題之研究

「身心障礙選舉人投票權行使

相關問題之研究」

研究主持人：游清鑫 教授

中央選舉委員會委託研究

中 華 民 國 九 十 九 年 十 二 月

本研究受行政院研究發展考核委員會補助

「身心障礙選舉人投票權行使

相關問題之研究」

研究主持人：游清鑫（國立政治大學選舉研究中心研究員）

協同主持人：林聰吉（淡江大學公共行政系副教授）

徐世榮（國立政治大學地政系教授兼系主任暨

第三部門研究中心主任）

研 究 助 理：林啟耀（政治大學政治所）

陳怡君（淡江大學公行所）

中央選舉委員會委託研究

中 華 民 國 九 十 九 年 十 二 月

本研究受行政院研究發展考核委員會補助

目次

目次...I 第一章 緒論...1 第一節、研究緣起與目的...1 第二節、主題背景、文獻檢討與研究架構...2 第三節、研究方法及過程...6 第四節、研究進度及預期完成之工作項目...7 第五節、研究預期對相關施政之助益...8 第二章 各國經驗的比較...9 第一節、美國的經驗...9 第二節、英國經驗...18 第三節、日本經驗...22 第四節、小結...26 第三章 標的團體座談會...29 第一節、身心障礙者對投票認知與行使投票權的一般情形...29 第二節、身心障礙者對於現行投票與投票場所無障礙問題的看法...30 第三節、身心障礙者對於促進投票意願的建議...31 第四章 身心障礙者投票權電話調查...35 第一節、興趣、政治功效意識、社團活動與投票參與...38 第二節、最近一次總統選舉的投票情形...41 第三節、一般性投票經驗、評估與政策建議...44 第四節、影響身心障礙者投票因素的相關性分析...47 第五章 專家與選務人員座談...55 第一節、身心障礙者投票參與的情形：...55 第二節、身障者對投票所各項措施的滿意度...55 第三節、如何進行有效的資訊宣導...56 第四節、其他...57 第六章 結論與建議...59 第一節、各國經驗...59 第二節、我國身心障礙者投票情形...60 第三節、我國身心障礙者投票輔具設備與無障礙環境設施...60 第四節、選罷法相關規定與選務人員訓練與服務...61 第五節、政策建議...61 參考資料...65 附錄一 座談會逐字稿...67 附錄二 電話訪問研究方法...155 附錄三 電訪問卷各題次數分配表...161 附錄四 專家與選務人員座談會逐字稿...175

第一章 緒論

1

第一節、研究緣起與目的

保障與促進身心障礙者的權益是國家不可逃避的責任，我國憲法第155 條規 定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活， 及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟」；憲法增修條文第10 條規定： 「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導 及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」從憲法與憲法增修條文 當中可以發現，我國對於身心障礙人士的權益保障具有最高的法律位階，也成為 各級政府在施政過程當中不可違背的原則。 事實上，憲法條文雖然強調社會保險與救助的精神，就實際的發展來講，身 心障礙者的權益不在侷限於強調經濟、教育、工作、娛樂等面向的協助，更進一 步包含到政治參與的領域當中（詳見以下背景與文獻討論），但是，對於身心障 礙者的政治參與問題不只是國內，在國外也是屬於新近被嚴格檢驗的問題。本研 究的目的即在針對我國身心障礙者在投票參與的相關進行探索，主要探索的主題 內容，包含以下幾方面： 一、對國外先進國家如何協助各類型身心障礙者行使投票權進行比較研究。 二、瞭解我國目前各類型身心障礙者參與投票之選舉人數與實際投票人數之比例 2_。 三、針對標的團體進行訪談，藉以了解身心障礙者參與投票所需輔具設備。 四、針對標的團體進行訪談，藉以了解身心障礙者參與投票所需投票所無障礙環 境設施之檢討與改進。 五、現行選罷法相關規定及選務人員訓練，如何改進以增加對身心障礙選舉人之 服務。 透過這些問題的研究藉以瞭解我國與其他國家在此問題的現況與缺失，以作 為政府施政的參考建議。 1_{在本計劃執行期間，除了審查委員的建議讓本研究更為完整之外，計畫成員拜訪財團法人中華} 民殘障聯盟謝東儒副秘書長，立法委員陳節如助理孫一信先生，高雄醫學大學邱大昕教授，也曾 邀請身心障礙者共同參觀內政部多功能輔具資源整合推廣中心之相關設施，受到陽明大學李淑貞 教授與中心人員詳細介紹相關輔具的作用，並熱心提供多種資訊，中央選舉委員會與內政部社會 司在行政上的協助，還有參與座談會的所有成員，這些單位與個人熱心提供各項協助，對本計劃 的執行有很大的助益，沒有他們的參與，本研究將難以完成，在此一併感謝，且一切文責皆由研 究團隊負全責。 2 本項在原中選會所公告之計畫內容中，內容為：「我國目前各類型身心障礙者參與投票之選舉 人數與實際投票人數」，而在評審會議當中，評審委員詢問如何得知真正的數據問題，研究團隊 回應我國目前選舉法規規定不得公開選民（含本案的身心障礙者）有無投票的正式紀錄，因此無 法利用真正的數據來回答此一問題，但可以透過抽樣調查得知有無投票之比例，因此，在本修正 計畫內容當中修改成「瞭解我國目前各類型身心障礙者參與投票之選舉人數與實際投票人數之比 例」，以更符合實際計畫執行方式與結果。

第二節、主題背景、文獻檢討與研究架構

一、從福利救助到基本人權 在憲法與憲法增修條文的原則下，政府一方面在具體政策與作為上，進行對 於身心障礙者的各項權益之促進與保障，例如內政部持續出版的《台閩地區身心 障礙者生活需求調查報告》以及身心障礙福利服務機構資源手冊的印製與推廣 （內政部，2004），便是對身心障礙者的福利與權益問題進行定期的調查評估， 並據以提出改善或強化身心障礙者權益的做法。同樣的，其他各個政府部門也都 對身心障礙者的權益問題持續關注，例如教育部從教育機會與資源的問題上，給 予身心障礙者更多的協助，而行政院勞工委員會由於本身任務與接觸對象緣故， 也從工作職場上促進身心障礙者工作權利與福利問題（勞委會，2000）。另一方 面，政府部門亦將身心障礙者的權益保障，具體地行諸法律條文與施行細則，其 中最為重要者，當屬1980 年首次制定包含 26 條條文之〈殘障福利法〉，隨後幾 經修訂，在1994 年時期政府推動的〈社會福利政策綱領〉與〈社會福利政策綱 領實施方案〉中，對〈殘障福利法〉的相關內容進行實質的補充，於1997 年更 名為包含 75 條條文之〈身心障礙者保護法〉。2007 年並持續修正相關條文，更 名為〈身心障礙者權益保障法〉，其條文總數已達109 條（但部分修正條文尚未 生效），使身心障礙者的權益保障日趨完整。 檢視〈身心障礙者權益保障法〉的內容可以發現，其強調對身心障礙者的保 健醫療、教育權益、就業權益、支持服務、經濟安全、保護服務等，欲藉由政府 與民間各相關團體的參與，使其整體內容比早期的〈殘障福利法〉更為周延，尤 其在身心障礙者的條件認定，以及各種積極權利與福利的確認等方面，建構整體 台灣社會，包含政府與民間，對於身心障礙者更為積極的協助。從法律制度面來 講，我國對於身心障礙者的社會福利與社會救助可算相當完整。但是，雖然法律 制度有其規範，但仔細檢視該法時，卻可以發現有關身心障礙者在政治上的權利 卻沒有著墨太多，與身心障礙者政治權利相關的條文見於第52 條規定直轄市、 縣（市）主管機關應辦理的服務當中，除了常見的休閒及文化活動與無障礙環境 的設置之外，也提到給於身心障礙者「公平之政治參與」（第52 條第 4 項），這 一部分直接點明了政府必須注意促進身心障礙者在政治參與上的需求，有別於以 往的討論範疇。 事實上，身心障礙者不僅在社會福利與生活救助問題上需要政府與民間的共 同關切，其參與政治的權利，不論是積極的參與選舉活動或僅是在選舉期間的投 票，都應當和其他非身心障礙者沒有差異，甚至更需要進一步的權利保障。換言 之，政府和社會對於身心障礙者的政治權利也如同對其所有的經濟、教育、福利 等方面一樣給於保障與協助，這也是身心障礙者的基本人權之一。這一部分在國 際社會中有更具體的發展。 依附在人權觀念的進步潮流中，身心障礙者的權利也隨之在世界各國受到更

多認同與保障，這些想法都可以在諸如聯合國憲章(Charter of the United Nations) 以及世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights)等國際法的文獻被明文

落實，只是各國在一開始是從社會福利與救助的觀點切入，直到1960 年代風起

雲湧的民權運動，觸發了許多傳統弱勢的團體起而為自己發聲，同時也啟蒙了身 心障礙者的權利意識，強調身心障礙者所需要的不只是社會福利，同時要求機會 的平等，以滿足其在政治領域的權利。國際社會對此一問題的重視，顯示在聯合

國高舉1981 年為國際身心障礙者年、1982 年採納身心障礙者世界行動綱領（The

World Programme of Action Concerning Disabled Persons），該綱領將身心障礙者政

策重組成三個不同的領域：預防、復健和機會平等，以及在同年宣布1983 年至

1992 年為聯合國身心障礙者十年（United Nations Decade of Disabled Persons）， 全力強化身心障礙者在各領域的權利，而近期（2006 年）更通過身心障礙者權 利公約(The Convention on the Rights of Persons with Disabilities)，明文保障身心障 礙者的生命權、平等權、自由權、受教權、工作權、參政權等各種基本人權，可 說是目前促進身心障礙者權益最為重要的全球性文件（林聰吉，2010）。 舉例而言，在公約的第二十九條的標題即是有關身心障礙者參與政治和公共 生活的問題，公約強調締約國家應保證身心障礙者享有政治權利，在與其他人平 等的基礎上享受這些權利的機會，具體來講，國家應當： 一、確保身心障礙者能夠在與其他人平等的基礎上，直接或透過其自由選擇的代 表，有效充分參與政治和公共生活，包括身心障礙者有權並有機會投票和當選， 具體做法包括： （一）確保投票程序、設施和材料適當、無障礙、易懂和易用。 （二）保護身心障礙者在選舉或公投中不受威脅地採用無記名方式投票、參選、 實際擔任公職和履行各級政府公職的權利，並酌情提供方便，以採用輔助技術和 新技術。 （三）保證身心障礙者作為選民能自由表達意願，並為此在必要時根據身心障礙 者的要求，允許身心障礙者自行擇人協助投票。 二、積極促成一個身心障礙者能夠在與其他人平等的基礎上不受歧視地切實充分 參與處理公共事務的環境，鼓勵身心障礙者參與公共事務，包括： （一）參與涉及本國公共和政治生活的非政府組織和社團，參加政黨的活動和管 理。 （二）建立與加入身心障礙者組織，在國際、全國、地區和地方各級代表身心障 礙者。 簡要檢視我國與國際社會對於身心障礙者在法制方面的保障過程，可以發現 對於身心障礙者的權益保障，逐漸從基本人權的角度將身心障礙者納入各項協助 的範疇當中。 二、影響身心障礙者投票與否的因素 有關我國身心障礙者的救助與福利問題，進行各種行動或是書面論述的例證

並不算少，其中，民間的社會團體向來在促進身心障礙人士的福利問題上，扮演 相當重要的角色，並且與政府合作共同促進身心障礙者的福利，例如劉俠女士於 1982 年 12 月 1 日創辦了伊甸基金會（以及後來的伊甸社會福利基金會），便是 相當具體的例子，該基金會於1994 年透過政府的協助，對日本的身心障礙福利 機構進行瞭解，在1994 年的報告當中相當仔細的觀察了日本東京市區域的身心 障礙機構如何全面化的建構無障礙環境、專研協助身心障礙人士的輔助工具、以 及周全相關促進身心障礙人士的法令規範（內政部，1994）。 對於身心障礙者的相關文獻資料來講，政府多數從統計的角度定期發佈統計 資料，如前述有關身心障礙者生活需求的定期調查，或是介紹聯合國經濟與社會 委員會於2002 年針對亞太地區身心障礙者的發展進行的十年期規劃，並發表《聯 合國經濟與社會委員會亞太地區身心障礙者未來十年計畫》的資料（內政部， 2003），舉出包含對身心障礙者家庭協助、女性障礙者以及通訊與資訊之使用等 七項優先目標，優先地區之目標與方案。在一方面也委託專業人士進行調查研 究，如在張苙雲與林萬億（1984）的研究當中，對我國殘障福利以及社會救助等 議題進行評估與研究，這份研究以問卷調查，並輔以實地訪問的方式，研究辦理 此項業務之行政單位在相關問題的看法，其結果用來對殘障福利與社會救助的立 法提出建議，而在研究過程中，也介紹了日本、英國、美國與歐洲其他國家在此 一方面的各項做法。而傅立葉等人（2000）的研究中，將身心障礙者分成三類並 分別進行調查訪問：視覺與聽覺障礙者，肢體障礙者和重要器官與顏面損傷者， 以及心智障礙者，並分別就此三類族群進行隨機抽樣，調查其各項生活所需，並 據以提出政策建議。調查內容除了身心障礙者的基本資料外，也包含了身心障礙 者對現有社會福利措施的使用情形、家庭經濟狀況、工作狀況、交通與居住、醫 療需求等方面的問題。 然而，相較於身心障礙者社會福利與救助的研究，對於檢討有關身心障礙者 投票與否問題的研究，在數量上相對不足3。造成這樣落差的原因可能在研究對 象的本質差異所造成。身心障礙者不像一般民眾一樣可以毫無障礙的參與於政治 事務，其自身的障礙使得投票更為困難。從學理上來講，一般有關選民投票與否 的討論最常從Downs（1957）所代表的理性抉擇（rational choice）理論開始，此 一觀點強調民眾的投票參與可以用成本與效益之間的衡量來決定，當民眾預期投 票的效益高於成本，民眾就會去投票，反之則不去投票，因此，對理性抉擇理論 來講，投票是有成本的一個行為。利用投票所需成本的類似邏輯，Verba 等人 （1995）進一步說明當民眾在客觀上具有更多的資源，包含時間、金錢與公民知 識等；或是在心理上具有更強的動機，如政治興趣、政治效能、與公民價值等； 或是周遭有更多的動員網絡時，如是否隸屬各種不同的社會團體，當民眾擁有這 些條件後，去投票的成本也會跟著降低。Verba 等人的分析內容實質上相當廣泛， 同時透過經驗資料的檢證，使其結果在討論民眾投票參與的意願主題上具有相當 3 _{依照評審會委員之建議，將原有的「政治參與」概念，更具體的改以「投票與否」的行為來作} 為本計畫調查的內容。

高的參考價值。 另一方面，對於民眾是否會去投票的分析中，不可避免的也會發現除了前述 的資源、動機、與網絡之外，民眾個人的基本背景條件同樣也會影響其投票與否 的意願，在許多的研究文獻當中顯示，當民眾的社會經濟地位（social economic status）越高，則民眾也有越高的投票，這樣的社會經濟地位，化約成具體的條 件時，則顯現在民眾的教育程度，經濟收入以及職業類別，而除了社會經濟地位 之外，民眾的年齡也會與其投票與否有相關性（Wolfinger and Rosenstone, 1980; Miller and Shank, 1996）。

在相當程度上，現有研究文獻隱隱約約的提出一個結論：由於投票成本的存 在，因此，當民眾在社會上是屬於較為弱勢族群時，其投票參與的比例也因而比 其他族群的民眾來得低。雖然這樣的結果可能在一些經濟發展較落後，或是社會 動員網絡繁複的國家中找到一些反證，如印度即是一例，但是如純就前述所提到 資源、動機與動員等因素來看，這些因素的存在與否，的確會影響民眾的投票意 願。而且，更進一步來講，當民眾屬於社會當中的弱勢族群時，由於缺乏前述因 素，也可以預期其在投票參與上也要比其他類型的民眾來得低。這種可能性在近 期於 Schur 等人（2002）的研究中得到印證，這些研究者指出，在 1998 年的美 國選舉當中，身心障礙者的投票率，平均比一般選民的投票率低大約20%，而進 一步的分析指出，那些沒有職業的身心障礙者，或是年齡高於65 歲的身心障礙 者，或是近期成為身心障礙者，或是行動不便無法自行外出投票的身心障礙者當 中，都有更高的比例沒有去投票，可以想像的，就身心障礙者來講，前述有利投 票因素是比較缺乏的，其沒有意願投票，或是無法投票的比例自然較一般人為高。 三、研究架構 針對上一段落有關身心障礙者投票參與的相關理論，本研究簡要列出影響身 心障礙者投票與否的架構如下： 在這一個架構下，探索身心障礙者的各種內外在相關因素對其投票參與（有 沒有去投票）的情形。首先，調查需要瞭解身心障礙者的障礙類型，以及其障礙 程度，對其投票與否的影響（以最近一次全國性選舉，即2008 總統選舉，為調 查題目），一般來講，有些障礙類別，如聽障或是輕度的精神障礙，其出來投票 一、身心障礙類型及程度 二、個人社會經濟條件 三、政治資訊 四、政治興趣 五、政治效能 六、其他 投票與否

的困難度應該比較低，相對的，具有重度障礙或是多重障礙的身心障礙者，其出 外投票的難度當然就比較高。其次，個人社會經濟地位同樣也是影響其投票與否 的成本問題，身心障礙者的性別、年齡、教育程度以及家庭收入等是皆是值得探 討的因素。再者，身心障礙者本身所具有政治興趣與政治資訊或態度，以及其政 黨認同的對象，會影響其對基本政治事務的看法，自然也會影響其是否會投票。 最後，其他環境問題或是情境式問題（如投票日當天的天氣、投票所設置問題 等），當然也會影響身心障礙者的投票能力與意願。事實上，在這四類因素之下， 可以發展出許多更為細緻的問題，這些問題不僅可以用來訪問一般的身心障礙 者，也可以作為對身心障礙團體與其他相關人士訪談的資料。

第三節、研究方法及過程

一、文獻比較法 完整的調查研究需要周延的文獻檢閱與比較分析，有關身心障礙者投票權 的研究也是一樣。在本計畫的文獻研究當中，從身心障礙者在社會救助與福利問 題之外，進一步過渡到政治人權的相關文獻將是第一個重點，相關文件與法律規 定的蒐集與分析也是此一部分的主要內容。 其次，對於其他國家在此一主題上的做法進行比較研究。主要是以英國與 美國的經驗為主，瞭解這些先進國家如何在身心障礙者的政治人權，尤其是如何 保障其投票權利的問題上進行比較研究。 第三，全面檢討我國現今對於身心障礙者投票問題的實際經驗。事實上， 我國身心障礙者在投票過程當中，主要是透過相關的選舉法規與行政命令，提供 身心障礙者更為簡易的方法進行投票，例如近期中央選舉委員會在2008 年總統 選舉時，即公告一份身心障礙選舉人投票協助措施提供選務人員以及民眾針對身 心障礙者投票時的協助措施（http://www.cec.gov.tw/?Menu_id=1609）。對於這樣 的進步做法，本研究也將進一步比較其他國家的方式，以及瞭解我國身心障礙者 的對此一方面的評價。 二、調查研究法 調查研究法的採用主要是針對身心障礙者的電話訪問。針對身心障礙者的調 查，首先要做的工作便是調查對象的確認，從數量來看，不同的研究者或是報導， 可能是對於「身心障礙」的定義有所不同，而在數量問題上有從80 萬到超過 100 萬的不同界定。因此，在研究上這一部分將以內政部所列，具有正式領取身心障 礙手冊的民眾為主要的受訪對象。其次，不論定義上的身心障礙者的數量為何， 下一項工作就是在於將身心障礙者進行分類，以瞭解不同類型的身心障礙者對於 在投票參與所具有的不同成本，這些類別大致可以分成四類（肢障、視障、聽障、 心智障礙）或是三類（肢障類、感官類、心智精障類），並依據不同類型進行等 比例抽樣訪問。這些類別與名單的取得需要由中選會與內政部社會司共同協助，

取得身心障礙者的姓名、電話、障礙類別、年齡、居住地區等相關資料。第三部 分在於問卷設計與訪問過程，必須考量受訪者特性，有些身心障礙受訪者可以直 接接受調查，有些則需透過其親友的協助回答相關問題，以及在設計訪問問卷 時，尋求身心障礙者團體成員或相關專家協助問卷內容的適當性，與強化問卷的 效度4。其中值得特別注意的是，有關心智障礙者投票權的行使問題，依據公職 人員選舉罷免法第十四條規定有關受監護宣告尚未撤銷者之選舉權固然有所限 制，而未受宣告者不論其心智障礙的輕重仍有投票權，而在第十八條第三款也有 規定身心障礙者可以因其障礙因素無法投票時，可以請求家人或是選務人員協助 投票，因此，這一部分的身心障礙者自然是本調查的合格對象，相關法規的討論 也是重點內容。然而，對問卷的回答的過程中，考量其對問題的理解程度，以及 調查的成本考量，在必要時，直接以其主要照顧該心智障礙者的親人為訪問對象。 三、訪談研究法 訪談是針對身心障礙者團體代表成員的訪談，以及針對專家與選務人員（包 含具有投票所工作經驗）的人員進行訪談，從法制層面、實際執行層面、身心障 礙者角度以及基層選務人員的角度等四方面瞭解我國身心障礙者在投票過程當 中所遭遇到的各種問題。針對標的身心障礙者團體的訪談，也需要確認這些身心 障礙者團體的性質，以及瞭解這些團體在政府有關身心障礙政策上制訂過程中的 角色扮演，一般而言，目前較具代表性的身心障礙者團體，例如殘障聯盟、伊甸 社會福利基金會等長期致力於推動身心障礙者人權的團體將是主要的對象。而對 選務人員的訪談，則是藉助這些人員的實際經驗，對於投票過程當中身心障礙者 如何完成投票工作，以及確認既存或是可能的困難所在。訪談內容除了一般性的 身心障礙者投票問題之外，也聚焦於針對身心障礙者投票過程中的輔具的認識與 使用，法規的認識、心智障礙者在投票時，究竟能否視其障礙程度而由家人代為 投票，或是仍舊需要其親身投票，如何協助其投票，以及身心障礙者個人各項隱 私問題的尊重，以及本研究初步結果的參考建議等5。

第四節、研究進度及預期完成之工作項目

本研究整體時程總計8 個月，配合規定於研究開始後 4 個月內完成期中報告 審查，8 個月內完成期末報告審查修正及驗收。相關工作項目與工作進度請參考 以下進度表： 4 _{依照評審會委員之建議進行，其中資料取得部分，於評審會當中已經得到社會司可以協助的正} 面回應，另在問卷設計階段，會邀請此一領域 2~3 位專家就問卷內容進行修正建議，之後再進行 電話調查。 5 _{參照評審會委員有關身心障礙類別之建議，以及執行過程中的聯繫調整，總計透過座談方式訪} 談標的團體訪問 23 名心障礙礙者團體代表，以及 3 名選務人員，共 4 場訪談。

第 第 第 第 第 第 第 第 1 2 3 4 5 6 7 8 月次 主要工作項目 月 月 月 月 月 月 月 月 備註 準備工作/甄聘研究助理 文獻檢閱與資料蒐集 身心障礙者名冊抽樣、團 體接觸與問卷的專家訪談 6 身心障礙者抽樣、確認樣 本與進行與電話訪問 包含準備期中報告 身心障礙者團體、選務人 員訪談、電訪資料處理 撰寫結案報告 包含準備期末報告 預定進度累計百分比(%) 10 25 40 50 65 75 85 100

第五節、研究預期對相關施政之助益

本計畫主要鎖定我國身心障礙者投票參與的可能問題進行探索，依據計畫的 規劃與執行過程，預計可以達成以下幾項成果： 一、從文獻檢閱與比較研究當中，了解國外先進國家協助各類型身心障礙者行使 投票權之現況。 二、從調查與訪談當中，了解我國各類型身心障礙者參與投票之選舉人數與實際 投票人數。 三、針對身心障礙者團體，以及選務行政人員的訪談結果，提出協助各類型身心 障礙者行使投票權之法規修正及具體改進措施建議。 6 _{此一階段訪談重點在問卷設計的專家諮詢，以強化身心障礙者電話訪問時的問卷效度，而在電} 話訪問之後的訪談則是針對標的身心障礙者團體與選務人員對相關問題與政策建議的訪談。

第二章 各國經驗的比較

本章蒐集、討論美國、英國與日本三個國家對於身心障礙者行使投票權的相 關經驗，包含其法律規定、實施情況、以及相關的問題討論。鎖定這三個國家的 主要原因在於資料蒐集上的方便性，以及其內容的多樣性，可以提供我國在此問 題上的參考。

第一節、 美國的經驗

一、美國經驗 由於是聯邦制的制度設計，美國有關選舉的各項法規，包含對於身心障礙者 所提供的協助與保障，在聯邦層級與州政府層級（甚正更為低層的郡市層級）都 各有規定，因此，要細究各個地方政府對於身心障礙者的權益促進與保障問題， 以及實際的運作評估，是一件非常困難的事，因此，提綱挈領的有效方式仍舊是 從全國性的聯邦層級開始瞭解。就聯邦層級來講，在1984 年公布了「年長與身

心障礙者近用法」(Voting Accessibility for the Elderly and Handicapped Act, 簡稱 VAEHA)。該法主要目的在於規定各州在舉辦聯邦選舉時，必須改進選民登記與 投票過程（包含投票所的設計），以利年長者或身心障礙者更有效的接近與使用

各項投票設施，進而促進這些選民的基本政治權利（第二條規定）。VAEHA 法律

內文並不多，設計原則也承接到1965 年的投票權利法案(Voting Rights Act of 1965)

的基本精神中，強調對盲人、文盲以及障礙者在投票上的協助（在必要時由當事 人指定其工作主管或所屬團體代表之外的協助者），而此1984 年的 VAEHA 之主 要內容集中兩部分：第一部份是在要求選舉官員在舉辦聯邦選舉時，特別針對投 票所的選擇，必須是年長者與障礙者可以接近並且使用者。第二部分則是針對選 民登記時提供便利與協助，包含將資料以更大面積的印刷與更清楚的排列，透過 電訊設施提供資訊給聽障人士以及缺席投票(absentee ballot)的使用等。 相較於1984 年的「年長與身心障礙者近用法」強調身心障礙者的投票參與

問題，在1990 年公布的「美國身心障礙者法案」(American with Disabilities Act, 簡

稱 ADA) 則是更為周延與廣泛討論、規範身心障礙者在各個生活層面的權利與 保障措施，並由司法部(Department of Justice)負責執行。ADA 的主要內容涵蓋了 協助身心障礙者就業、使用公共設施、地方政府對於身心障礙者的協助、以及對 於新興通訊科技產品的使用，而貫穿這些法定的基本精神則在於排除聯邦政府或 是州政府、政府部門或是民間部門對於身心障礙者有任何歧視的作為，並且對與 身心障礙者權益相關的各種概念，如障礙的定義提出更為完整的說明。整體來 講，ADA 對於身心障礙者所提供的各種協助內容，如同對美國身心障礙者提供 一個完整的規範，例如就業、居住、公共醫療、制度、教育、交通、通訊、娛樂 設施健康服務、以及享用各種公共服務，而選舉權利的實現自然也在其中，只是 ADA 整體所關注的內容遠遠超過身心障礙者在選舉時期，或是行使投票權的問 題，有關ADA 的全部內容可以參考美國司法部之網站：http://www.ada.gov/。

對本研究而言，另一個具有參考價值的是在2004 年間，由美國司法部針對 ADA 的宗旨，出版了一份「美國身心障礙者法案投票場所檢查表」(ADA Checklist for Polling Places)，此份檢查表，如同其標題所示，主要目的在於提供地方政府 在各級選舉期間，提供一套更為完善的輔助流程與設備，讓身心障礙者可以如同 一般人一樣的投票，並且以列出清單的形式，逐項列出各種必要的工作讓選務單 位參考。從一開始的投票場所的選擇，就必須進行各種測量，進出投票所的門的 大小、門前的坡道角度、以利身心障礙者（肢體障礙者）可以順利進出投票所， 接著是針對如何到達投票所的問題提供參考，如停車場地的大小、身心障礙者上 下車的設計、從停車場到投票所的走道寬度與邊坡的規範，這其中也包含了針對 視力障礙者提供一系列的協助參考。緊接著是針對如何進入投票所的問題提供參 考，包含前進標示、門把型態的要求、必要時輪椅迴轉的空間等。而在進入投票 所之後，也需要有足夠的走道空間給肢體障礙者使用各種行進輔助工具（如輪 椅），如有必要進入電梯時，則進出電梯也需要有輔助設備；同樣的，對於視力 障礙者也必須有同樣的要求(http://www.ada.gov/votingchecklist.htm)。 雖然ADA 的實施提供身心障礙者廣泛的協助與權利促進，但是，就促進身 心障礙者選舉權的歷史發展上，2000 年的總統選舉以及之後出現相關問題也有 重要的影響。在2000 年的總統選舉中，由於共和黨與民主黨兩位候選人得票過 於接近而重新驗票，在驗票過程中卻也因而揭露了選舉過程中一些為人所忽略的 重大問題，其中發現在選民登記與認定、選票有效與否的認定、以及最後的計票 等問題，都有相當大的模糊空間，也導致在選後美國開始進行一系列全面的選舉 改革工作，企圖讓選舉過程更為公開與透明並於2002 年公佈實施「協助美國投

票法案」(Help America Vote Act, 簡稱 HAVA)，嘗試為美國的選舉過程與選舉行

政過程訂定更為標準與完整的規範。事實上，HAVA 的出現就是在嘗試解決 2000 年總統選舉時，因為各州所採用的不同選舉型態，包含選民登記方式、選票印製 類型、投票機器使用、投票圈選方式、記票方式等，造成選票認定與選舉結果計 算上的爭議，並由聯邦政府提供資源協助地方政府進行各項選舉改革。 相較於ADA 講求身心障礙者全面的權益促進而言，HAVA 雖然不是完全針 對身心障礙者的投票權益而制訂的法律，但卻是直接針對如何使一般公民，包括 具有選舉權的身心障礙人士在內，可以更有效的參與選與並且表達其政治偏好， 因此，舉凡一般公民可以享用到更為便利的選舉措施，身心障礙者同樣可以享用 到，這一法案雖然是有提供針對整體選舉過程的改革法案，甚至對於某些特定的 身 心 障 礙 者 團 體 來 講 ， 這 一 法 案 也 如 同 是 身 心 障 礙 者 的 民 權 法 案 (http://www.napas.org/issues/voting/hava/)。而為了達到法案目的，HAVA 透過聯邦 政府的預算應用，更進一步全面化的改進投票機器，確保一般人，尤其是身心障 礙者投票時更有效的近用，如在聯邦政府提供費用的改革項目上，即有針對身心 障礙人士投票時的一些規定，如需要改進投票場所的數量以及可使用性，例如將 投票所的行進動線、入口、出口更易為身心障礙者使用，提供身心障礙者與如何

近用這些設備的訊息，訓練選務官員、投票所工作人員與義工如何更有效的促進 身心障礙者在選舉中的參與等。除了投票所必須具有提供給一般選舉人的各種近 用 條 件 要 求 之 外 ， 也 包 含 了 協 助 身 心 障 礙 選 民 投 票 所 近 用 性 的 指 導 (http://www.ada.gov/reg3a.html#anchor10) ，初步探索此一標準後，如同前述 ADA 的檢查表一樣（只是其對場所的要求不侷限在投票場所，而是更普及到各種公共 場所與設施），其內容相當詳盡，舉凡可以容納成人級的輪椅行進、迴轉的走道 所需要的最少寬度、可以容納身心障礙者經常使用的特殊（較為寬大）的車輛之 空間、停車場的標示、進出場所的門口設計、以及室內場所的空間需求等，都有 透過繪圖與標示尺寸的方式提供參考的標準。 從「年長與身心障礙者近用法」到「美國身心障礙者法案」，再到「協助美 國投票法案」，整體而言，對於美國的身心障礙者投票權利的保障提供了更為完 正的法令規範。然而，就實際的經驗來看，似乎又是不同的故事。在HAVA 實施

之前，美國政府統計局(United States Government Accounting Office, 簡稱 GAO) 及針對身心障礙者投票的近用情形持續調查，並且因應國會的要求與聽證會進行 報告。如2001 年時，GAO 聚焦身心障礙者對投票所與投票機器的近用情形進行 調查，在該次的調查當中指出，所有的州都有制訂一些法律規範身心障礙者的投 票問題，但是，各州對於這些法令規範內容差異相當大，例如在其調查當中，實 際上有42 個州對於投票場所的可近用性判斷有建立依據標準，但彼此之間的差 異卻相當大，而其他9 個州則沒有建立此種近用性的判斷標準，且各州對於所屬 各個郡如何確定投票所的近用上也有所不同，例如有些州要求其所屬郡必須檢驗 其投票場所的近用程度，但有些州則否，而在有進行近用程度檢驗的郡當中，其 檢驗的方式也有所不同。此外，所有的州都有針對身心障礙者提供一種或多種不 同的投票方式，以協助其身心障礙者無法接近其投票處所可以投票，例如雖然其 設定的期限與方法有所不同，所有的州都提供身心障礙者在無須公證或是醫學證 明之下缺席投票，或者有些州也提供身心障礙者在投票日之前，或是投票日當 天，可以重新被分配到可以近用的投票場所，或者是在投票所旁的停車場不用下 車就可以進行路邊投票(curbside voting)，或者是提早投票（early voting）等(United States Government Accounting Office, 2001: 5-6)。

GAO 的調查指出，2000 年的聯邦層級的選舉中，只有 16%的投票場所之設 計不會對身心障礙者的投票造成困難，此一問題同時也促使HAVA 的立法過程當 中，特別針對身心障礙者的投票近用性更為注重，而 GAO 也於 2008 年的聯邦 選舉過程中，再次針對身心障礙者行使投票權的問題進行調查，並比較2000 年 的調查結果。在GAO 於 2008 年的調查報告中顯示，其估計有 27.3%的投票場所 從停車場到投票所對身心障礙者沒有潛在的障礙，此一數據已經比2000 年高出 16%；而在具有投票障礙的地方，則有 45.3％的投票場所已經透過提供路邊投票 （停車場旁的路邊投票）的方式進行改進，但仍有27.4%的比例沒有進行改進。 而針對2002 年選舉改革重點的投票機器的改進，在 2008 年的調查中發現只有一 個個案沒有使用有利選民近用的投票系統（電子投票機器，以取代原有的打孔式

投票機器），然而，即便是採用電子投票機器，仍有46%具有電子投票機器的投 票場所可能對一些特定的身心障礙選民造成障礙，例如無法方便使用輪椅的障礙 者投票(United States Government Accounting Office, 2009a: 4)。整體而言，從此份

調查報告可以得知，多數的州在2008 年的聯邦選舉當中，對於身心障礙者的協 助的確有所改進。然而，值得注意的是，此篇報告同時也指出司法部此次調查的 重點在於因應HAVA 的要求，針對各地投票所的可近用性進行觀察，尤其是對於 可近用投票系統的使用，但是對投票場所進行系統性的評估其可接近性，或是對 於身心障礙者選民在投票時的隱密與獨立性，則關注較少7。同年GAO 提供給國 會的另一份調查報告當中，進一步利用攝影圖示的方式，就其檢驗的投票所的各 種條件，如停車場區域、停車場到投票所的路線、投票所的入口、投票所路邊投 票、投票所內到達投票處的路徑、以及投票機器等，進行逐項的檢驗與討論，並 比較2000 與 2008 的差異（主要差異如前份調查報告所示）。同時值得注意的是， 本份報告也列出了當時用來協助各種類行身心障礙者的投票機器，尤其是透過聲 控、或電子感應方式的投票機器，以利盲人進進行投票，但本報告並沒有進一步 對這些投票機器的使用進行評估，只是強調需要使用者的熟悉與選務人員的訓練 之重要性(United States Government Accounting Office, 2009b: 8-11)。

從聯邦層級的角度來看，美國對身心障礙者投票權利的保障歷經幾次重要的 法律沿革而日趨完善，並由司法部專門的機構負責（民權部門，Civil Rights Division）法案的執行、協助與監督，而另一方面也有政府統計局在不同期間對 各個投票場所的身心障礙近用程度進行調查與評估，並提出具體的建議。甚至 HAVA 之下進一步成立選舉協助委員會(Election Assistance Commission, EAC)，

其四名成員皆由總統提名經參議院通過而任命，每年定期向國會提報HAVA 的進 展與相關問題，並且向公眾公開這些訊息，主要目的即在於落實 HAVA 的實施 (http://www.eac.gov/)，在其網站內容當中，可以看到各種相關的身心障礙者投票 的相關法令之外，該委員會網站更進一步提供了各種種可以促進、協助身心障礙 者投票的資訊,投票機器的改良，未來的發展綱領，以及一些特定問題的討論 (http://www.eac.gov/voter_resources/resources_for_voters_with_disabilities.aspx)。而 為了因應其聯邦體制下保有各州或地方的自主性，也透過提供聯邦預算的方式要 求各州或地方必須遵守各項保障身心障礙者投票權利的法案，進一步強化法案的 地位。 然而，必須注意的是，上述都是全國性的整體規範，當各州或是地方在因應 聯邦法令的要求時，同時也必須擬定相對應的法令，在同樣的精神下保障、促進 其所屬地區身心障礙者投票的權益，這一部分的資訊也可以直接在各州的政府網 站當中取得，例如印第安那州(Indiana State)在其州政府的網站當中就有提供投票 場所的近用性說明，如同前述ADA 的手冊一樣，列出了投票場所的交通動線、 停車、投票區域的近用性等 7 _{事實上，在 HAVA 的規定中，針對聯邦選舉，在每一個投票所當中必須要有一部可以讓身心障} 礙者近用的投票機器，並且可以讓身心障礙者像其他一般人一樣，在投票時有隱私權與獨立性。

(http://www.in.gov/sos/elections/files/Polling_Place_Accessibility_Brochure.pdf) ，以及針對身心障礙者所提供的資訊，諸如投票機器的使用與缺席投票的選擇規

定(http://www.in.gov/sos/elections/files/Voters_with_Disabilities_Brochure.pdf) 等 。 同樣的，有更多的民間團體，如美國身心障礙者協會(American Association of People with Disabilities, 簡稱 AAPD)，以促進身心障礙者權利為宗旨的團體，也 將身心障礙者的投票權利當作整體權益的一環；或者除了提供相關協助資訊之

外，也會如同前述的 GAO 或者 EAC 一樣，定期或不定期的到實際的投票場所

進行檢驗，以瞭解當地的投票場所是否有足夠的近用性協助身心障礙者投票，並 將結果公告社會與呼籲政府部門進行改進。例如，紐約的身心障礙者獨立中心 (Center for the Independence of Disabled-NY, CID-NY)在 HAVA 屆滿 20 週年時即

指出，雖然 HAVA 規定每一個投票場所必須有一個具有近用性的投票機器，從 2008 年選舉的經驗來看，紐約在促進身心障礙者投票問題上，仍舊有一段很長 的距離要走，例如，從其調查中顯示，這些投票機器並不見得都有被設立使用， 或者投票所人員並不知道如何操作這些機器，而因為缺乏宣傳而使一般大眾也不 太知道有這一方面的設備與訊息，同時身心障礙者也持續遭遇到如何進入投票場 所的行進困難與不適當的標示 (http://www.cidny.org/content/cidnyweb/Files/PAVA/HAVAsummary_Mar09.doc)8。 而除了法令規範與實際執行情形的評估之外，另一個值得注意的是有關心智 障礙類別（mental disability）的身心障礙者的投票權利問題。這一部分的法 令規範在各州都有「大同小異」的規定，意即各州承襲前述各聯邦法案的精神， 在一般基礎上認定任何形式的身心障礙者，包含心智障礙者在內，都有同樣的投 票權利，然而，在這一個大原則之下，有一個值得注意的但書，即是如何判定這 些心智障礙者有足夠的能力（competent）可以投票？這一能力可以分成兩個層 次來說明，第一個層次是心智障礙者能否有效理解選舉的相關資訊，這一部分屬 於心智障礙者對於投票行為與投票對象的決定過程；第二個層次則是客觀的條 件，如前述投票場所的設備、或是可以使用諸如缺席投票的方式表達其意願。就 現有的經驗來看，心智障礙者在第二個層次的問題，與其他類型的障礙者一樣， 可以藉由投票場地的改善或是不同投票方式的實施而得到解決。但是對於第一個 層次的問題來講，因為涉及到如何判定心智障礙者對於選舉的理解程度而顯得複 雜，因為多數的州都採用透過法院判斷的方式，來決定該心智障礙者是否具有投 票權利，各州對此一問題的規定，可以從全國身心障礙者權利網絡(National Disability Rights Network, 簡 稱 NDR) 的 網 站 當 中 可 以 得 到 ： http://www.napas.org/issues/voting/resources/default.htm。但困難點仍舊 在於法院用來判斷的標準究竟有哪些內容是無法有統一規範的，而且不同背景的 專業資訊也會有不同的評估與認定結果(Appelbaum, 1990; Schriner, Ochs and Shields, 1997; Radd, Karlwish and Appelbaum, 2009)。但是，從相關的論點 與主張當中，可以看出目前整體的趨勢是站在保障心智障礙者基本投票權利的角

8 _{在此中心的網站當中，除了關切身心障礙者權益之外，也針對身心障礙者投票過程當中，有關}

度，即使是需要法院的裁定，其結果也是儘量不用心智障礙者無法理解選舉的理 由而剝奪其投票權利。

二、美國佛羅里達州（State of Florida）的案例9

在公元 2000 年的美國總統選舉後，許多民眾針對佛羅里達州出現許多無效 票或投票違規（voting irregularities）的情形感到大為不滿，進而提出了他們的投 訴。針對此情形，美國公民權利委員會（United States Commission on Civil Rights，

以下簡稱USCCR10 ）展開了一系列的調查，並召開了兩場公聽會11 邀請專家與民 眾一同出席來了解當時候選民在投票時所面臨的問題。在整個調查結束後，在 USCCR 所公佈的調查報告中，有不少的內容與身心障礙者投票相關，很值得本 研究借鏡。 在USCCR 所提出的報告書當中，其中第六章主要是針對選民投票的近用性

問題（Chapter 6: Accessibility Issues）所提出的專章。在這裡所指的近用性問題 不僅僅指投票所空間位置所造成的障礙，也包括了語言因素所造成的選民投票障 礙。由此可見，USCCR 針對選民投票障礙問題的評估其實涵蓋面相當廣，不過 由於本研究主要專注於身心障礙者的投票問題，因此把該報告中的語言障礙問題 先省略不談。在兩次的公聽會中，許多身心障礙者都反映必須在無障礙空間設置 不佳的投票所投票。這些問題整理後如下： （一）在某些投票所中，行動不方便的選民在投票時卻發現他們所使用的輪椅無 法直接到達圈票處，讓他們無法投票。 （二）對於一些行動不便的選民而言，他們希望投票所能提供輪椅給他們，但是 事實卻是讓他們失望的。 （三）某些投票所中，由於缺乏視力輔助工具，讓一些有視力障礙的選民無法看 清楚他們的選票，而必須依靠投票所工作人員來幫他們圈選選票，使他們 無法與一般人一樣享有秘密投票的權利。 （四）有些投票所工作人員由於沒有獲得充分的訓練，因此無法有效的幫助身心 障礙者投票，甚至有些投票所工作人員在提供協助時態度不佳，使身心障 礙者喪失了投票的權利或興趣。 （五）有一位身心障礙在家人及護士的陪同下去投票，但是家人及護士卻不被允 許協助他投票。協助他投票的投票所工作人員由於本身也不熟悉選票結 構，結果誤導了該名身心障礙者圈選了不是自己要投的投票對象。 上述的問題，不僅僅是身心障礙者的供詞而已，不少佛羅里達州內的選務官 在公聽會中都承認上述問題的存在，並且指出有部分問題是目前無法解決的，例 如：某些投票所無法蓋斜坡以方便坐輪椅的投票者進出。針對上述的問題， 9 _{本個案討論為遵照期中審查時審查委員之建議，針對實施比較完整之個案特別介紹。} 10 _{有關該委員會的詳細內容可參考 http://www.usccr.gov/} 11 _{這兩場公聽會分別於 2001 年 1 月 11 日與 12 日在塔拉哈西(Tallahassee)及 2001 年 2 月 16 日} 在邁阿密(Miami)舉行。

USCCR 提出了一些建議及改善的作法，重點摘述如下： （一）州與郡政府應該分配部分的預算以提供選務官以及投票所工作人員教育 訓練，而這裡的教育訓練指的不僅僅是如何教導選民操作投票機器而已， 更是要他們學會細心及貼心的幫助身心障礙者順利的投票 （二）佛羅里達州議會應該制定相關的法規以規定相關單位必須了解州內各個 投票所近用程度。 （三）州內的每一個投票所應該有萬全無障礙空間以方便每一位選民投票，並保 護身心障礙者投票的權利 （四）佛羅里達州的秘書處應該要求投票所的監察員繳交每個投票所近用性的 評估報告，而秘書處則應該在選舉前三十日內審核完畢這些報告書。一旦 發現州內有近用性障礙的投票所，應該儘快解決。 （五）佛羅里達州議會應該立法或發布行政命令以確保州內的投票設施有符合 VAEHA。 （六）所有具有近用性障礙的投票所應該遷移至沒有近用障礙的建築物，包括必 須有斜坡以及能夠設立路邊投票站（curbside voting）。 除了第六章提及了身心障礙者的投票問題外，USCCR 的報告書中第四章也 指出了一些資源分配上的問題（Chapter 4: Resources Allocation）。在該章節中， USCCR 指出了佛羅里達州內投票所工作人員的素質參差不齊的問題。這裡的素 質差異指的是有些投票所工作人員無法有效的指導選民如何使用電子投票機以 及協助身心障礙者投票。而USCCR 也認為，素質差異的來源可能是因為選務官 本身並沒有提供清楚及一致的指導原則來訓練投票所工作人員。而針對這些問 題，USCCR 提供了兩個具體的建議及作法： （一）州政府應該規劃一定的預算於進行投票所工作人員的教育訓練。相關單位 也應該製作統一的指導手冊作為教育訓練教材。為了確定教育訓練的有效 性，相關單位應該隨時調查或了解投票所工作人員在工作時是否有面臨什 麼問題，除了指導她們如何解決問題外，也可作為補充訓練教材的用途。 （二）投票所工作人員應該必須獲得認證才可擔當此職務，以確定他們了解相關 的選舉法規以及所有的投票程序。 從 USCCR 的調查及報告書中不難發現，佛羅里達州政府為了改善身心障礙者 的投票問題，主要從兩個層面切入進行改善，即從實際面改善幫助身心障礙者的 投票措施以及從法律面制定保護身心障礙者投票權益的法規。以下將從上述兩個 層面觀察佛羅里達州在保障身心障礙者投票權上所推行的措施。 為了幫助身心障礙者投票，佛羅里達州政府指定州內的身心障礙者服務宣導 中心(Advocacy Center for Persons with Disabilities12

)製作身心障礙者投票手冊 （Voting in Florida: A Guide for Citizens with Disabilities）供州內的身心障礙者參 考。在該手冊當中，有相當詳細的投票教育，內容包括了：投票標的為何、為什

麼應該投票、投票的重要性、選民資格與如何登記為選民等。由於此手冊是特別 為身心障礙者所量身製作的，在內容上當然也少不了與身心障礙者比較需要的協 助說明。在投票的方式上，手冊上詳細的介紹了身心障礙者可以選擇的投票方 式，包括：投票日到投票所投票、提早投票（early voting）、缺席投票（absentee voting）以及在家投票（voting in where you live）。其中缺席投票與在家投票最 大的差別在於缺席投票指的是身心障礙者本人無法投票，但是他可以指定代理人 替他到投票所投票，而在家投票則是指身心障礙者由於住在療養中心等機構無法 自由行動時可以要求選務官到該身心障礙者所住的中心讓他投票。而為了鼓勵身 心障礙者投票，手冊內更是向選民們保障在每一個投票所都有輪椅可以到達的圈 選處以及方便身心障礙者使用的電子投票系統。而為了避免身心障礙者在投票過 程中遇到問題時會求救無門，因此手冊內也有說明他們如果遇到問題時該如何請 求幫助以及如果對投票所工作人員所提供的協助不滿意時可以向誰投訴等管 道。從手冊的內容來看可以發現，佛羅里達州在2000 年的美國總統選舉後，的 確進行了不少的改革來協助身心障礙者投票。 除了實際面的作為外，佛羅里達州也在法律上制定了許多相關的法律來保障 身心障礙者投票的權益。根據佛羅里達州選舉法13 ，其中與身心障礙者投票相關 的一些條文整理如下： 表一 ：美國佛羅里達州選舉法，2010 年 8 月（部份） 章節：97 章 選民資格與登記 條文編號 主題 內容 97.0535 某些申請 人的特殊 要求 4. 以下選民不需要附證明文件來證明自己的身分： （b）擁有生理上暫時性或永久性之身心障礙者 97.058 選民登記 機構 4. 如果一選民登記機構有提供身心障礙者之到宅服務，就必須對每位 身心障礙者提供到宅之相關措施服務 章節：101 章 投票方法與程序 條文編號 主題 內容 101.051 選民在投 票時所獲 得協助之 執行面與 形式 1. 在任何大大小小選舉中，由於無法閱讀、殘疾的選民等理由導致無 法自行投票的選民都可以要求兩位選舉官員或自己選擇的其他人來輔 助其投票，但其對象除了選民的雇主、雇主的代理人或是其他與選民 有關公會的雇主或代理人之外。此類選民在無法投票之前，都能讓上 述之選舉官員與其他人替其閱讀，但是在閱讀過程中並不能包涵建議 與偏好，亦即應當依據選民的替其投票。 3. 任何選民申請在監督者的辦公室進行缺席選票，在任何選舉中，由 於失明、殘疾或無法閱讀或寫而需要幫助是依據選民自己的選擇來申 請協助之需求，而非選民的雇主、雇主的代理人或是其他與選民有關 公會的雇主或代理人替其做決定。

101.56063 在中央政 府資金下 無障礙的 投票制度 與過程 從立法機關的角度來看，佛羅里達州所有有關提供身心障礙者或改善 提供無障礙投票所與投票制度規定皆從聯邦政府獲得，因此州政府必 須時常維護相關無障礙的法律條文規範、管理制度和投票所，亦即需 要此類無障礙的投票制度與過程須達到或超過國家規定的最低要求， 本條生效後，這項法案成為法律。 101.65 有關缺席 選民的注 意事項 在圈選選票之前，必須注意： 2. 除非選民失明、殘疾或無法閱讀與寫，否則皆須遵守秘密投票之原 則。 101.661 有關缺席 選民的投 票 所有選民都必須依照自己意思自行投票，除了： 1. 選民由於失明、殘疾或無法閱讀或寫而需要幫助，故申請協助投票 外，但仍是依據選民自己的意志來作投票的最後決定。 101.662 無障礙的 缺席選票 關於用缺席選票投票者，其選票也必須完全為無障礙之設計，州政府 的有關部門可以與有關身心障礙者團體相互討教以改進有關無障礙投 票之程序與技術，在提供缺席選票基礎下，最好的情況即為，身心障 礙者本身仍然可以進行秘密且獨立的投票並且沒有任何人的協助。 101.715 身心障礙 者的無障 礙投票所 1. 所有投票所對於身心障礙者都必須為無障礙且易使用 2. 只有那些符合佛羅里達州的美國殘疾人無障礙實施法的投票地 點，在投票過程中所有的投票站，無論其投票地點的使用歷史或功能 的建設，都應當用於聯邦，州和地方選舉。 3. 在選擇一個投票站必須確保其協助功能，有如空間，範圍和技術之 要求(無障礙通道，空間與範圍、突起物、地面和樓層、停車場與其載 客量區、路邊的障礙、坡道、樓梯、電梯、平台升降機、門與入出口 路徑、控制和運行機制、標牌和所有其他最低的要求。 4. 無論做為投票所之建築的使用歷史以及原功能為何，都必須符合下 列標準： a. 必須有停車的地方 b. 如果無障礙路線與原建築物路線不同，則必須明確標示 c. 無障礙的行進路線 d. 水平、堅固與防滑的路面 e. 投票空間的通暢 f. 路線與投票空間都必須有足夠的明亮度 值得一提的是，在上述佛羅里達選舉法的部份內容摘述中，第101 章的許多 法規都是在2001 年 USCCR 的調查結束以及 2002 年 HAVA 頒布後才制定的。由 此可見，佛羅里達州為了克服2000 年美國總統選舉時所面臨的種種問題以及協 助身心障礙者投票，制定了不少的法規來要求州政府在選舉中提供更完善的服 務。

第二節、英國經驗

英國雖然經常是號稱世界上最老牌的民主國家，擁有令人稱羨的民主傳統與 政治制度，但是，就身心障礙者的投票權問題來講，英國也是在近期才有更為具 體與重要的發展。這種發展一方面藉由相關法律的修正與實施，讓身心障礙者在 政治上的參與權利更為確定與方便，另一方面則透過與民間身心障礙者團體的互 動，逐步在實踐過程上保障身心障礙者的投票權益。同時，不同於美國的是，英 國的法律規範是屬於不成文法的範疇，因此有關身心障礙者在政治上的權利問 題，有些時候也多見諸具體的實施辦法，在身心障礙者實地進行投票時，才有相 關的辦法或規定配合。 就法律層面來講，與身心障礙者投票權利有關的法律規範主要有兩個，一個 是「人民代表法」(Representation of the People Act )；另一個則是 1995 年實施的 「身心障礙歧視法」(The Disability Discrimination Act 1995, 簡稱 DDA)，並於 2005 年重新修訂。就「人民代表法」來講，嚴格來講本身並不是針對身心障礙 者投票權益的特別法案，相反的，人民代表法早於十九世紀中葉（1832）即公佈 實施，但當時主要的內容是針對一般民眾政治參與問題，例如對選舉制度的說明 以及選舉國會議員權利的規定等進行規範，並且隨著時間與環境的變化，在內容 上進行不同的增修（例如對於女性選民選舉權的保障）。相當程度來講，此部人 民代表法如同英國民眾政治參與的權利法案，而也是因為此種特性，其內容強調 英國民眾所具有的政治權利，不應當因為民眾各種的特性，諸如性別、地域、財 富、教育，以及身心障礙等差異而有所不同。而在這些規範當中，針對身心障礙 者投票權益的討論，主要集中在1983 年所修訂的人民代表法，以及後續 2000 年 的修訂當中。 相較於「人民代表法」強調政治權利的保障，DDA 則是針對身心障礙人士 專屬的法令規範，此法名稱雖然是「身心障礙歧視法」，但實質內容則違反歧視 法，在於保障身心障礙者之各方面的權益，避免因為身心方面的障礙而受到社會 的歧視，當任何一個公私部門所提供的任何服務或機會對於身心障礙者有任何歧 視的可能性時，就會被視違反的DDA 的規定，而公私部門也需要進一步對於可 能對身心障礙者造成歧視的地方進行改變，更具體的內容也有針對身心障礙的定 義，以及身心障礙者的界定，以及視覺對障礙者與聽覺障礙者等特定身心障礙類 別所提供的必要協助(在英國的公部門資訊辦公室，Office of Public Sector Information，的網站當中皆可以找到 1995 年版本的與 2005 年版本的 DDA ， http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1995/ukpga_19950050_en_1)。因此，DDA 本身也 融合了原有主張不因性別或是種族差異所造成的社會歧視，同時也將促進平等權 益的項目納入了身心障礙者在教育領域與交通服務等方面。就性質上來講，DDA 所強調的身心障礙者與一般人具有同樣的基本政治、社會、經濟、福利、教育等 權利，以及政府與民間部門對於身心障礙者權益的保障，也可以算是民權法案的 一種。此法在 2005 年也經過補充修正，而近期的發展則是 DDA 的相關精神與

規定，已經逐漸被併入另一個範圍更廣，並且即將在2010 年底逐次實施的「平 等法案」(Equality Act )，此一「平等法案」並非全新的法案，而是逐次將早期有 關 社 會 經 濟 平 等 問 題 的 相 關 法 案 整 合 進 來 ( http://www.direct.gov.uk/en/DisabledPeople/RightsAndObligations/DisabilityRights /DG_4001068)成為英國主要的反歧視法案。 就一般性的規定來講，在人民代表法當中，已經有明文規定選務單位與人員 必須在投票所當中提供大尺寸的選票樣張，以及提供相關的輔助設備給視力障礙 的選民使用等，而更具體的作法則是讓身心障礙者可以透過其他人的協助進行投 票。依照其規定，當一個身心障礙者想投票但因為障礙原因而無法親自投票時， 可以找人代為投票，但在找人代為投票之前，經過負責的投票所選務官（presiding officer，類似我國目前的投票所主任）簡單的確認程序14，而當這些問題都確定 之後，身心障礙選民可以要求選務官員替他在選票上圈選，或者選務人員可以以 其他方式來協助身心障礙選民投票。而有關身心障礙者由他人代為投票的規定， 在2000 年的人民代表法當中，也更為詳細的舉出兩種代理投票的形式：第一種 形式是因為障礙而不能親自投票的身心障礙選民，可以由其同行人之協助進行投 票，此時選務官員必須先確認該身心障礙選民有出具書面聲明或是口頭說明其因 為障礙問題而無法自行投票，需要有同行人的協助下才能投票。第二種形式則是 該書面聲明是由同行人代為填寫，但此時，同行人必須是身心障礙者的父母親， 或是兄姐，或是到達投票年齡的弟妹，或是配偶等親屬，且在該此選舉時，這些 親屬沒有協助超過一名以上的身心障礙者投票，才可以代為投票。而整個過程當 中，代為投票的同行人之資料，必須載身心障礙者事前的選舉登記時便已經在選 民名單資料中載明，並且填妥相關的申請表格。 除了人民代表法與身心障礙歧視法之外，屬於政府單位（選舉事務改革事項） 相關的具體作法也是協助提升身心障礙者投票權的重要依據，這些作法也是著眼 於整體民眾投票參與的提升。例如考量如何因應英國民眾日益惡化的投票率下降

問題，英國政府根據「選舉程序工作小組」（Working Party on Electoral Procedures）

所提出的系列研究報告，以及選舉行政法 (Electoral Administration Act 2006)的相 關規定，對於前述人民代表法的內容都有重要的補充規定。而在實際的運作過程 當中，執行單位也透過各種工作說明與要求，直接對負責選務的政府人員要求如

何協助身心障礙者投票，這些要求內容也反映出前述DDA 對身心障礙者權益保

障的精神與內容，並將其應用到選舉過程中，比較具體者，如選舉委員會(Electoral Commission)在 2009 年所出版的「有效選舉管理要點」(Essentials of Effective Election Management: Planning for UK Parliamentary General Election, 2009)一份 資料當中，直接標示出所有選民在投票過程中平等近用(equal access)的工作要 14_{投票所選務官可以詢問並確認該身心障礙者一些與投票相關的規範問題，但是這些問題並不是} 考驗身心障礙者是不是有相當程度的選舉知識，或是對選舉資訊瞭解的程度，而是確認該身心障 礙者的選民身份（有無登記為選民），以及其是否有無重複投票等問題，如果這些回答無法令選 務官員滿意，則選務官員可以不提供選票給身心障礙者。

求，該要點的精神與內容實際上承襲了DDA 相關的精神與內容，強調對身心障

礙者與一般人完全等同的投票權益。同樣的，在2010 年所出版給投票所選務人

員參考的「投票所人員手冊」(Handbook for Polling Station Staff: Supporting Local

Government Election in England and Wales, 2010)之附錄當中，也相當明白的寫出 選務人員要如何協助身心障礙者投票，例如停車場要保留特別的空位給身心障礙 者，停車場位置必須儘量與投票所接近以利身心障礙者進出，對於不同身心障礙 類別的選民有清楚的通道標示，使用輪椅的障礙者進出投票所時的特設斜坡道， 投票所大門開關的必要空間，必要時排除可能讓身心障礙者發生危險的任何設施 （如地毯），或是在等待時提供座椅等。而如果有身心障礙者因為障礙因素而無 法進入投票所投票，可以由兩名選務人員在場下，將選票交給身心障礙選民投 票，而當身心障礙選民投完票之後，再將選票折疊後投入票箱。該手冊也說明了 選務人員面對身心障礙者要求由同行友人代為投票，或是由選務人員代為投票的 相關規定，對於視障者如何教導其使用模版(template)投票，以及對於聽障者在投 票時所應有的協助等。 然而，儘管有相當數量的法令規範保障身心障礙者的權益，就身心障礙者在 投票參與的實際經驗上，卻仍舊有許多待改善的空間。政府與民間各單位經常針 對身心障礙者投票時所遭遇的各種問題進行調查並提出建議，其中最受到民間與 政府注意的便是以促進英國身心障礙者權益的慈善組織視野(Scope)所做的一系 列身心障礙者近用性評估，並據以提出改進的建議(http://www.scope.org.uk/)。視 野最近的一次身心障礙者投票時的近用性調查是在2010 年 5 月針對 400 個國會 議員選區，超過1000 個投票所進行調查評估，調查包含 17 個題目，涵蓋四個主 體：肢體近用性、資訊近用性、態度與顧客服務，以及個人權利的保障等。整體 調查結果顯示現階段英國選舉對於身心障礙者投票權益的保障仍有許多不足之 處，報告指出有67%的投票所的設備，都有一個或是一個以上的近用性障礙，會 影響身心障礙者的投票。這一個比例與2001 年以來的調查結果相比，進步非常 有限。在這次的調查當中，以針對整體的身心障礙者投票規定與實施狀況進行檢 討，並具體點出投票過程中一些特定的重要問題。 例如在選民登記問題上，目前的方式是先由選務單位將選民登記單交由該家 戶的主要負責人（此種負責人也包含了私人房屋以及宿舍住所的管理人），該負 責人必須填寫其家戶內的成員，而如果其忘記做此一動作，或是故意忘記，則在 此家戶內的身心障礙者或是居住所內的身心障礙者便無法投票，甚至也有一些身 心障礙者被私下登記因而被盜用其選票。就視野所建議的觀點來講，重點是應該 可以讓身心障礙者可以在必要時使用不同的認證身份，以及可以讓身心障礙者選 擇不同形式的選民登記。再者為肢體障礙者的近用性問題，主要是有關投票所位 置的問題，投票場所的選擇對身心障礙者的投票是相當重要的，因為其意味了身 心障礙者能否秘密地在投票所內投票，或者必須在街頭填寫選票。在2010 的大 選當中，在全國所有的投票場所當中，有70%的地方選務機關有對其所屬的投票 場所近用性進行評估，這些評估當中，有89%的評估是正面的，顯示有依照選舉

行政法的規定進行評估，但從另外的角度來講，即便是有這樣的規定，在有評估 回報的投票所當中，仍舊仍有11%的比例是有近用障礙的，至於那些沒有回報評 估結果的30%的投票場所來講，情況可能更不樂觀。 第三、而在進入投票所後，身心障礙者也會遭遇不同的困難，對身心障礙者 來講，現有投票方式由投票人在選票上勾選的方式可能會有困難，尤其是有視覺 障礙的選民來講，可能無法辨識選票，或者對有學習障礙者來講需要更為簡單的 語言來進行說明，且在有些情況下，選票也會因為這些障礙而受到損壞。2000 年的人民代表法當中，要求選區選務官在每一個投票所至少要有一個較大印刷版 本的選票，以及一個模版投票設備，以便身心障礙者在投票時的參考，以及在 2006 年的選舉行政法進一步增加點字設備(Braille）以及其他的近用設備，這樣 的規定雖然有助於身心障礙者的投票近用程度，但仍有反應指出使用這些設備的 困難，以及對於平等近用的投票過程仍舊有所不足。 第四，如果身心障礙者需要由他人代理投票時，也有出現一些困難。法規雖 然提供身心障礙者同行人可以代為投票的規定，在調查過程中仍舊發現有許多的 身心障礙者因為負責投票所投票事項的投票所選務官不知道要如何判定是否應 當由同行者代為投票，導致身心障礙者無法投票，或是經過一番折騰之後才能投 票。這一問題也透露出選務人員對於身心障礙者投票基本上所抱持的負面態度， 造成身心障礙者投票的障礙。 第五，其他缺席投票的使用與試驗15，對身心障礙者來講也有不同程度的困 難，例如電子投票可以在投票所內設置特別的電子投票亭讓身心障礙者投票，或 者是使用遙控技術，如手機、數位電視與電話，以及安全的網路平台等。視野的 評估結果指出，在投票所當中特別設置電子化的投票亭，仍舊會對身心障礙者造 成近用性障礙，尤其是針對電子投票的硬體設計與軟體的可使用性，以及需要使 用智慧卡(smart card)或是密碼的使用的問題，對身心障礙者都是挑戰。再者，透 過電話進行投票的困難在於身心障礙者無法記憶打電話過程中，所收聽到的相關 資訊或是選項，或是對其指示用語無法瞭解，而簡訊形式的投票被認為有過多的 驗證程序，同時也對簡訊的長度有所限制。數位化電視對於視障者或是協調障礙 者有所困難，以及對資訊提供過慢，可能導致服務不在或是需要轉換螢幕的問 題。而郵寄投票雖然行之有年，並在2000 年的人民代表法中擴大到包含身心障 礙者在內的所有選民當中，此一改變同時也大幅提昇的選民透過郵寄投票參與選 舉的比例，但其公正性也在英國仍舊受到相當程度的質疑，這一部分仍有待解決。 最後，在視野的評估報告中特別值得注意的地方是針對前述投票所選務人員 的能力與態度問題。其指出雖然人民代表法中賦予身心障礙者投票權利，但是， 有關身心障礙者的障礙程度的判定，仍舊引發身心障礙者是否有能力投票的問 15_{在2000 年的人民代表法當中要求在英格蘭與威爾斯地區可以試行電子化的投票方式，視野的} 調查也特別針對此一部分提出評估。