高雄市新住民家庭服務中心執行成效之研究：兩種經營模式的比較

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 治政大高雄市新住民家庭服務中心執行成效之研立 ‧. ‧ 國. 學. 究：兩種經營模式的比較. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. en. hi. i n U. v. gc 研究生：蔡培鈺撰. 指導教授：施能傑博士. 中華民國 105 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌凡事開始，就會有結束。感謝在每個過程中給予協助的你們。論文得以完成，首先要感謝我的指導老師施能傑老師，在老師的指導之下，讓我得以釐清整體架構之安排，並且找到具體可行的執行方向。同時，非常感謝兩位口試委員，胡龍騰老師與方凱弘老師，提出許多寶貴的意見，讓論文得以更臻完善。另外也要感謝系辦助教，怡瑩學姊與漢琪學姊在學習過程中的協助。. 政治大中心的協助，讓論文資料愈形豐富、完整。同時，特別感謝閔婷與建佑，情義相立. 在資料蒐集的過程中，所幸有高雄市政府社會局以及高雄市新住民家庭服務. 挺地協助我執行訪談以及發放問卷。此外，亦要感謝高雄市政府研考會的肯定與. ‧ 國. 學. 經費支持本研究之撰寫。. ‧. 在就讀碩士班的過程中，分別參與了由施能傑老師、方凱弘老師所主持的研. y. Nat. 究計畫，因此能有機會近身觀察老師們執行研究的過程，並且從中了解到實事求. er. io. sit. 是的研究態度以及實務運作的邏輯。研究團隊之間的分工合作與互相協助，一起奮戰的情誼更是令人格外珍惜。此外，也要感謝揚中學長、志宏學長、明莉學姊、. al. n. v i n 鐙文學長在學習過程中所給予的幫助與建議。在生活中，因為有同窗好友郁婷、 Ch engchi U. 晨虹、文婕、庭吟、建佑、婉容的分享與砥礪，使得碩班生活增添了許多色彩。另外，也要感謝通識中心永鋒助教與我的好夥伴家卉在擔任課程助理時所給予的協助。同時，也要感謝莊文忠主任、姍珮學姊、聖潔學姊以及系辦小朋友在我於世新行管系服務的過程中所給予的指導與幫忙，有你們真好。最後，我要感謝我的家人，因為有你們的關心與支持，我才能夠順利的完成學業。. 2016.07 於台北木柵. I.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 摘要本研究利用 Parasuraman, Zeithaml & Berry 所提供之服務品質缺口模式藉以探討不同經營模式下高雄市新住民家庭服務中心所提供的服務品質是否有所差、「婦女成長課程」、「親職教育暨親子活動」、「多異。透過研究發現，「電話訪問」元文化推廣活動」、「中心設施設備」等五項服務的服務品質皆存有微幅的缺口，顯示服務仍有可強化之處。值得一提的是，公辦公營服務中心之服務品質又比公辦民營服務中心的服務品質為高，顯示就本個案而言公部門所提供的服務品質確. 政治大. 實不亞於民間團體提供者。另一方面，透過 Schneider 所指明政策「人力、資源、. 立. 組織可行性」、「理論完整性」、「政策運作範圍」與「對其他機關所產生之負面影. ‧ 國. 學. 響」等政策執行觀察要素，以及 Ewalt & Jennings, Jr. 所指認出「組織結構」、「環境條件條件」、「參與者行為」及「實務工作者行政作為」等實務影響因素配合質. ‧. 性訪談，據以勾勒出高雄市新住民家庭服務中心之執行網絡，並進一步針對服務. y. Nat. sit. 成效進行檢視。研究結果發現中心人力資源普遍不足、過份倚重量化政策評估指. n. al. er. io. 標、部分個管社工未具處理家暴案件專業知能、委辦團體更迭過程中導致部分服務中斷等問題。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：服務品質缺口模式、政策成效、執行網絡、新住民家庭服務中心. III.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 目錄第一章緒論.............................................................................................1 第一節. 研究背景與動機.................................................................................... 3 第二節研究問題................................................................................................ 4 第三節研究方法................................................................................................ 6. 第二章文獻探討 ....................................................................................7 第一節第二節第三節第四節. 政府社會服務提供模式........................................................................ 7 社會服務品質...................................................................................... 10 服務品質評估模式.............................................................................. 16. 政治大政策執行成效...................................................................................... 22 立. ‧ 國. 學. 第三章研究設計 ..................................................................................27 第一節個案介紹.............................................................................................. 27. ‧. 第二節研究方法.............................................................................................. 39. 第四章服務中心服務品質調查 ..........................................................45. y. Nat. n. al. er. sit. 問卷回收與樣本特性.......................................................................... 45 新住民家庭服務中心服務使用情形.................................................. 48 服務預期、服務感知與服務品質分析.............................................. 51 服務預期、服務感知與服務品質比較.............................................. 57. io. 第一節第二節第三節第四節. Ch. engchi. i n U. v. 第五章服務中心執行成效 ..................................................................67 第一節新住民家庭服務中心執行網絡.......................................................... 68 第二節新住民家庭服務中心執行成效.......................................................... 73 第三節服務中心服務成效與服務品質分析.................................................. 82. 第六章結論與建議 ..............................................................................85 第一節第二節第三節第四節. 研究發現.............................................................................................. 85 政策建議.............................................................................................. 88 研究限制.............................................................................................. 90 後續研究建議...................................................................................... 91. 參考文獻...................................................................................................95. V.

(8) 附錄...........................................................................................................99 附錄一高雄市新住民家庭服務中心服務內容.............................................. 99 附錄二執行成效調查問卷............................................................................ 101 附錄三第一階段訪談大綱............................................................................ 108 附錄四第二階段訪談大綱............................................................................ 109 附錄五田野觀察筆記.................................................................................... 110. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 表目錄表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6 表 4-1. 高雄市新住民家庭服務中心服務範圍一覽表 ........................................... 33 各中心個案管理服務提供情形 ................................................................... 36 各中心支持網絡服務提供情形 ................................................................... 38 本研究之評估服務內容 ............................................................................... 42 研究者參與之活動與課程 ........................................................................... 43. 政治大人口統計變數之次數分配表 ....................................................................... 46 立問卷信度分析 ............................................................................................... 48 新住民家庭服務中心近三年服務使用次數 ............................................... 50 公辦公營服務中心服務之重要度 ............................................................... 52. 學. 表 4-2 表 4-3 表 4-4. 各縣市新移民服務中心之經營模式 ............................................................. 5 商品品質與社會服務品質差異表 ............................................................... 12 利害關係人對於社會服務品質的關注焦點 ............................................... 15 政策執行要素 ............................................................................................... 24 我國六都新移民家庭服務中心之經營模式 ............................................... 31. ‧ 國. 表 1-1. 公辦公營服務中心服務之滿意度 ............................................................... 52 公辦公營服務中心服務品質之缺口（實際-期望） .................................. 53 公辦民營服務中心服務之重要度 ............................................................... 54 公辦民營服務中心服務之滿意度 ............................................................... 55 公辦民營服務中心服務品質之缺口（實際-期望） .................................. 56 公辦公營與公辦民營服務中心服務重要度之比較 ................................. 59 公辦公營與公辦民營服務中心服務滿意度之比較 ................................. 61 公辦公營與公辦民營服務中心服務品質缺口之比較（實際-期望） .... 62 訪談對象一覽表 ........................................................................................... 67. 表 5-2. 新住民家庭服務中心服務項目 ................................................................... 68 高雄市五處服務中心所共同提供之服務項目 ........................................... 69 新住民家庭服務中心評估指標 ................................................................... 76 高雄市新住民家庭服務中心資源支持服務內容 ....................................... 86. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 5-3 表 5-4 表 6-1. ‧. 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 5-1. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(11) 圖目錄. 研究流程圖 ................................................................................................... 41 公辦公營服務中心服務重要度與滿意度 ................................................... 54 公辦民營服務中心服務重要度與滿意度 ................................................... 56 新住民家庭服務中心之服務品質 ............................................................... 64 新住民家庭服務中心政策網絡 ................................................................... 70. 政治大政策執行成效評估要件 ............................................................................... 74 立. 學 ‧ y. Nat. io. sit. 圖 3-3 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 5-1 圖 5-2. n. al. er. 圖 2-2 圖 2-3 圖 3-1 圖 3-2. 服務品質模式 ............................................................................................... 17 品質機能展開之品質屋建構 ....................................................................... 21 政策執行因素之互動關係 ........................................................................... 25 高雄市各新住民家庭服務中心負責區域 ................................................... 34 高雄市各區新住民人數 ............................................................................... 35. ‧ 國. 圖 2-1. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(13) 第一章. 緒論. 我國近年來婚姻移民的人數逐漸上升，截至 2015 年底止，台灣外籍配偶人數近 51 萬人，約佔台灣總人口 2.2%，已接近台灣原住民族的人數（台灣原住民人口約 54.6 萬人）。其中非大陸港澳地區配偶占 32%，大陸港澳地區占 68%1。然而在過去的媒體形塑下，「外籍新娘」逐漸被汙名化，使得這群新住民不論在家庭或就業上都比一般台灣民眾面對更大的困境。當新移民來到一個陌生的環境時，除了需要家人的協助與支持外，更需倚靠社區資源與既有網絡之串連使其能. 政治大. 更快的適應新環境，特別是當其所使用的語言不同於本國語言時，更是容易產生. 立. 生活上的困擾。是以，從何協助新住民便成為一項必須加以關注的議題。. ‧ 國. 學. 高雄市新住民之總人數乃為六都中次多2，因此新住民相關業務也必然成為高雄市所需積極關切的議題。本研究個案高雄市新住民家庭服務中心截至 2015. ‧. 年 12 月止共有 5 個新住民家庭中心，並設置 19 個據點為在地民眾提供服務，高. y. Nat. sit. 雄市新住民家庭服務中心為全國唯一兼採公辦公營與公辦民營兩種形式提供服. n. al. er. io. 務者，而這也引起研究者的好奇，何以高雄市兼採兩種服務模式？其各自之服務成效為何？. Ch. engchi. i n U. v. 參考目前國內文獻，針對新移民家庭福利服務措施，雖有從成效評估觀點切入，與自制度面進行探討者（陳琇惠、林子婷，2012；陳定銘，2008；高淑清， 2004；翁毓秀，2006），然以服務提供模式為討論焦點的相關研究可謂付之闕如，且目前尚無針對高雄市新住民家庭服務中心進行服務成效的相關研究。是以，本研究擬以經營模式差異的觀點針對高雄市新住民家庭服務中心之服務項目進行評量，藉以瞭解服務提供模式對於服務成效的影響。. 1. 請參照內政部統計處（2015）。內政統計查詢網。根據內政部 2015 年統計資料顯示，六都新住民佔總新住民人數之百分比分別如下：新北市： 19.4%、臺北市：11.3%、桃園市：10.9%、台中市：10.4%、台南市：6.3%、高雄市 11.6%。由此顯見在六都中新北市新住民人數最多，高雄市次之，台南市則最少。 2. 1.

(14) 壹、新移民的弱勢情境自 1990 年代以後，台灣外籍配偶人數漸增，其中不乏是懷抱美夢的外籍配偶，希望能夠來台灣改善生活條件並且建立健全家庭，然而這群新住民在台灣社會中，不但不被視為台灣發展的正面力量，反而逐漸被視為許多當前與未來社會問題的濫觴。夏曉鵑（2001：163-164）曾經指出媒體有意無意的推波助瀾，強化了上述台灣社會對這群「新移民」的印象。她曾引述一段媒體對於跨國婚姻的描述印證這樣的觀點：「台灣男性與東南亞女性之間的跨國婚姻是兩造低學歷的結合，這. 政治大面印象深刻烙印在台灣社會民眾心中，加上新住民來台之初所需面對語言、文化立. 種結合被建構為一種嚴重的社會問題，將危及下一代的人口品質。」當如此的負. 工作甚至是家庭等問題，都在在使得他們的處境艱難。. y. ‧. Nat. 貳、公辦公營與公辦民營的新移民服務. 學. ‧ 國. 乃至氣候差異的調適，以及發生適應不良時，必須進一步面對所可能併發之人際、. er. io. sit. 我國社會福利事業有由公部門提供與委外經營等兩種經營形式。目前社會福利事業的蓬勃發展加上中央政府將社會福利事業下放至地方政府執行的情形，使. al. n. v i n 得許多地方政府的福利輸送從以補助辦理為主的方式，逐漸改採透過競標之「契 Ch engchi U 約外包」方式委託民間部門提供服務（黃源協，2005：49）。然而將服務委外提. 供也勢必將遇到包括契約管理、風險承擔、文化衝突等挑戰。誠如上述，過去由政府提供的服務項目，現在轉型由民間提供，在正面端即是希望能夠汲取私部門與非營利部門具彈性與效率的作為。然而從另一個角度去看，在與公部門合作的過程中如未能一拍即合，即可能導致履約管理、風險承擔、服務品質的不確定性。目前我國的新住民業務乃由中央政府統籌預算分配，地方政府負責執行，然而此項作法與其他國家是不盡然相同的。以美國為例，2014 年歐巴馬總統以行政命令通過重大移民改革法案，允許非法移民獲得合法居留資格，引起州政府強力反彈，由此可見州政府對於中央政府干預新移民政策的不滿。我國在處理新住 2.

(15) 民相關事務時，往往基於人權的因素與人道的考量而由政府干預處理，且地方政府傾向仰賴中央的決策與資源分配，也因為台灣所具有的特殊性，使得新住民服務由公辦公營或委外辦理更具討論性。. 參、新住民政策成效評估鑑於我國新住民人數漸增，我國中央政府亦針對新住民制訂相關政策，在各項政策方案中，新住民家庭服務中心之設置乃提供新住民所需之個人與社會支持性服務、個案管理、關懷訪視，以及整合各地方社區資源等功能。. 政治大得知。新住民政策之規劃與執行乃涉及政治與福利之間的連結，唯有在所提供之立而此些服務方案之執行成效則可透過業務執行成果與服務品質之檢視加以. 服務滿足服務對象的需求前提下，才能吸引更多的資源挹注組織發展。由此顯見. ‧ 國. 學. 服務成效之評估有其必要性，且對於社會服務組織與專業發展亦有重要影響。. ‧ y. Nat. sit. n. al. er. io. 第一節研究背景與動機. Ch. engchi. i n U. v. 對許多外籍配偶而言，嫁到國外的婚姻並非原先預設的生涯規劃，這些外籍配偶有的為工作賺錢、有的為父母強迫、有的為喜歡嫁給外籍人士而前往國外尋夢、也有的為了改善家庭經濟，而嫁到她們認為多金的臺灣來（高淑清，2004:151），然而在追尋嚮往的生活過程中，卻也遭遇到許多原先所未預設的困境，其中包含社會污名化、婚姻暴力、就業問題等。夏曉鵑（2000：85-86）直指跨國婚姻是核心與邊陲兩地，被資本主義發展排擠至邊緣地位的勞動者，為求延續生存而形成的結合，然而邊緣者的結合並不能浪漫化為「地球村」理想的體現，因為此現象實為資本主義發展下的產品，並使抽象的國際政治經濟關係，具體化為人與人之間的不平等社會關係。依此可見. 3.

(16) 外籍新娘在台灣的社會性弱勢，其實是背負著國與國或族群間歧視意向的「原罪」，我們對於來自東南亞及大陸的新娘印象，正是用我們對這個國家的看法來理解與定位他們的特質（王明輝，2004：329）。再更進一步從傳統男性養家的福利觀點來看新移民婦女的公民權，會發現這種邊緣者與邊緣者結合的婚姻關係，很容易讓新移民婦女落入性別與族群的雙重壓迫（潘淑滿，2004：93）。綜上所述，我們不難發現到新住民需要面對許多嚴峻的課題，而當這群新住民面臨困境時，若其家庭無法提供支援，或甚者其家庭乃為問題的來源時，誰可提供協助？答案或許是警察、里長等在基層為民眾提供服務的第一線人員，然而. 政治大新住民提供服務。除了政府之外有哪些非營利組織或私部門可為民眾提供服務，立若欲為新住民提供更為周延且完善的服務則需交由一套具整合性的服務機制為. 其與政府之間又如何進行合作？此乃為本研究的動機之一。. ‧ 國. 學. 此外，在既定的思維中我們傾向認為由政府所提供的服務品質不若私部門具. ‧. 有效率與品質，然而在以服務取代導航的服務型政府思維下，服務品質已儼然成. y. Nat. 為公部門所亟欲關切的重點之一。是以，由政府所提供的社會服務品質為何，與. n. al. er. io. sit. 由私部門所提供之品質是否具有差異？此乃為本研究動機之二。. i n U. Ch. v. engchi 第二節研究問題新住民家庭服務中心主要由中央統籌資源，下放各地方政府執行細部業務。惟，各地方政府經營新住民家庭服務中心的模式不盡相同，主要可以分為公辦公營與公辦民營兩種樣態（表 1-1）。值得注意的是，在各地方政府中，唯有高雄市兼採公辦公營與公辦民營，高雄市目前共有 5 個新住民家庭服務中心，分別為路竹新住民及婦女家庭服務中心、鳳山新住民家庭服務中心、高雄市新住民家庭服務中心、岡山新住民家庭服務中心、旗山新住民家庭服務中心，其中路竹、鳳山. 4.

(17) 與高雄市新住民家庭服務中心皆為公辦民營，其餘則為公辦公營。. 表 1-1. 各縣市新移民服務中心之經營模式. 經營模式. 縣市. 合計. 公辦公營. 基隆市、新北市、嘉義市、宜蘭縣、澎湖縣、金門縣、連江縣、花蓮縣、新竹市. 9. 公辦民營. 臺北市、臺中市、臺南市、桃園市、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、嘉義縣、屏東縣、. 12. 台東縣、雲林縣公辦公營與公辦民營兼具. 高雄市. 1. 資料來源：整理自衛生福利部社會及家庭署。取自. 政治大. http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=148&pid=667。檢索日期：2015/12/23。. 立. 高雄市透過 5 個新住民家庭中心的設置為全市之新住民提供服務，而這也使. ‧ 國. 學. 得新住民家庭服務中心之設置儼然為高雄市之新住民服務提供某種程度的連結. ‧. 整合作用。同時，也因為新住民家庭服務中心在各地方之新住民業務所扮演的重要角色，使得服務中心所能提供給新住民的資源服務及其服務成效成為一項值得. y. Nat. io. sit. 深究的問題。在傳統上我們所認知的公部門服務或許不若私部門來的具有效率，. n. al. er. 然而在近年來政府「服務取代導航」的思維改變下 (Denhardt & Denhardt, 2000)，. Ch. i n U. v. 其所提供之服務品質或許已突破過去民眾對於公共服務提供的既定印象。是以，. engchi. 本研究希望能夠釐清公辦公營與公辦民營之新移民家庭服務中心其服務成效之差異。研究問題包括：一、高雄市之新住民家庭服務中心之具體服務內容為何？二、高雄市之新住民家庭服務中心之執行網絡為何？三、服務對象對於不同經營模式的新住民家庭服務中心服務品質評價為何？四、高雄市之新住民家庭服務中心之服務成效為何？. 5.

(18) 第三節研究方法本研究除了針對相關文獻進行整理外，亦透過問卷調查、深度訪談與實地觀察之方式瞭解高雄市新住民家庭服務中心之實務運作與服務對象對於服務內容之評價，並藉以針對其服務內容與服務品質進行政策成效之評估。. 壹、次級資料與文獻分析法本研究將針對政府社會服務提供模式、政策執行成效、社會服務品質與服務. 政治大文等。透過持續對於文獻資料的檢視，更新並強化本研究文獻之完整性。立. 品質評估模式等相關文獻進行蒐集，資料來源包含官方資料、學術期刊、專書論. ‧ 國. 學. 貳、問卷調查法. ‧. 針對接受服務的新住民進行問卷發放，本研究將採用已為實務界與學術界所. sit. y. Nat. 廣泛使用 SERVQUAL 量表 (Mittal & Lassar,1996; Too & Earl, 2010) 作為本研究. al. n. 品質之評價。. er. io. 之服務品質衡量基礎進行問卷設計。並透過問卷結果分析以瞭解新住民對於服務. Ch. engchi. i n U. v. 參、深度訪談法本研究除將持續蒐集相關文獻外，為了確實瞭解利害關係人對於政策的看法，亦採用半結構式訪談法，與政策主管人員及實務工作者進行訪談，據以瞭解政策執行系落與政策執行者之服務經驗。. 肆、實地田野觀察透過開放的場域直接觀察研究對象之間的互動，並且與研究對象進行結構性較低的訪談。藉以提供研究者對於研究場域與研究對象深入的理解。. 6.

(19) 第二章. 文獻探討. 新住民女性來台後往往擁有多重身份，其在家庭中可能扮演母親、妻子、媳婦的角色，同時亦可能為勞動市場中的一份子。除了原生國籍外，其與一般台灣民眾並無差異，然而其卻可能面對生活適應、支持網絡缺乏、婚姻缺乏互信、就業、子女教養、婚姻暴力、身分取得不易等問題（翁郁秀，2006：67-68），且此些問題有可能會雙重發生在新住民身上，導致愈形弱勢的情境。而上揭問題則有賴政府、社區、家庭給予支持。. 政治大. 鑑於此，我國政府與民間團體皆有為新住民所提供的福利服務措施，其中不. 立. 乏有政府部分業務委託民間團體執行、公辦公營以及公辦民營服務場館與服務等. ‧ 國. 學. 不同樣態的經營模式。在不同的經營模式下，各行動者之間的互動與網絡連結，所帶來的政策執行成效乃為本研究所欲關注的焦點。. ‧ sit. y. Nat. n. er. io. 第一節政府社會服務提供模式 al v i n Ch engchi U. 以社會責任的角度觀之，公辦公營的社會服務乃為保障弱勢族群免於遭受市場推諉照顧的最後一道防線。同時，也因為社會服務具備扶助弱勢的特點，使得政府並無法將社會福利事業完全移交由民間市場提供，而是直接由公部門或是透過公私合夥的方式提供服務。. 壹、社會服務委外提供之緣起我國針對社會福利民營化的相關規範，可追溯自內政部於 1983 年所頒佈之「加強民間推展社會福利實施計畫」，該規範明訂各縣市政府為推動社會福利工作，得以補助、獎勵或委託民間合法社會福利機構共同辦理，此乃為我國原由政 7.

(20) 府提供的相關福利服務轉由民間團體負責之濫觴。因社會福利事業涉及專業，因此交由民間提供服務，即可免除政府需培養相關專業人力的成本，藉由倚靠民間資源並且促成民間參與公共政策，達成公私協力的效果。以我國社會服務公私協力的案例而言，高雄市前金新移民家庭服務中心（2016 年 1 月起更名為高雄市新住民家庭服務中心）以初期公民合營逐步民營的方式為民眾提供服務。在中心設置初期，由高雄市政府提供場館及主要設備，並設置公部門人員進駐館內從事政策規劃、大型活動辦理之業務。業務承辦民間團體則提供人力，負責需長期陪伴輔導與具專業性之個案管理、關懷訪視服務，. 政治大由民間經營，透過專屬空間的設立提供新住民休憩聯誼之場所。立. 由公部門與私部門人員一起在場館內為民眾提供即時性的服務。而現在則完全交. ‧ 國. 學. 貳、社會服務提供模式之決策考量. ‧. 社會服務由政府逕行提供，由府內人力自行承辦，雖可擁有跨單位快速協調、. y. Nat. 溝通的公辦優勢（白秀雄、方孝鼎，2009）。然民主意識的高漲與公民參與的浪. er. io. sit. 潮促使政府部門將非核心服務委由企業或非營利組織提供，也因此帶動政府與民間部門的相互合作。而公私合夥的形式，又依政府與民間的合作方式而有所區分。. al. n. v i n 主要分為部分公營，部分民營（由政府提供建物，政府與民間共同經營管理）、 Ch engchi U 公辦民營（由政府提供建物委託民間經營管理）、初期公民合營逐步民營、特約. 興建營運模式與補助民間機構提供服務等樣態（施能傑、李宗勳，2003）。此外，亦有以購買服務契約以取得社會服務之方式。如內政部所屬北區兒童之家即將三足歲以上學前幼童日間教育業務委由民間進行提供。有關社會服務直接公營或交由委外提供的決策點或可從理性決策的觀點與政治的角度進行分析。首先，在理性決策的觀點下，與民間簽訂服務契約提供公共服務，除可使民眾在市場機制中取得具有效率與效能的服務外，同時承包商為了獲得契約，也會縮減成本與強化服務。另一方面，從政治考量的觀點來看，在 1980 年代新公共管理的崛起後，簽約外包儼然成為政府服務擴張、減少公共支 8.

(21) 出以及弱化政府角色的策略之一 (DeHoog & Salason, 2002)。事實上在社會福利政策堪稱完備的歐盟，亦倡導由民間提供社會服務與刺激市場自由競爭的重要性 (Žalimiené, 2006; 轉引自 Kondrotaité, 2012: 39)。. 參、社會服務事業公私合夥的潛在問題近來社會福利的多元輸送，使得政府不再是唯一的服務提供者。在政策設計上政府社政單位更從唯一的規劃者，轉為整合各方利益的協調者（李翠萍，2006： 3）。由政府與民間共同合作提供社會服務，儼然變成現今服務提供的主流方式。. 政治大人，會在政策的各個階段中重複的出現，並且建構出互賴、互依的網絡。然而在立. 在政策執行的過程中，政府社政單位、非營利組織、接受服務者等利害關係. 近來公私協力的浪潮下，各界傾向將關注焦點置於接受政府業務委託的非營利組. ‧ 國. 學. 織，而忽視公部門在政策執行過程中的功能（李翠萍，2006：8）。事實上，在走. ‧. 向市場化的趨勢當中，非營利部門必須認清自身的條件與性質是否合適，而政府. y. Nat. 亦有責任協助非營利部門釐清發展方向（江亮演、應福國，2005：67）。. er. io. sit. 此外，公部門與私部門之間的關注並不全然相同。政府所關心的可能是委外服務的範圍與性質，以及非營利部門在供應服務上的問題。而對於非營利部門而. al. n. v i n 言，如何遊說行政人員持續挹注資金給主要計畫，與是否在政府的專業化管理文 Ch engchi U. 化下改變其非營利角色的定位問題則為其所關注的焦點（DeHoog & Salason, 2002: 337; 江亮演、應福國，2005：67）。另一方面，社會福利相關業務往往難以吸引民間團體進行契約競逐，且多半缺乏實質競爭力（劉淑瓊，2008）。Kondrotaité (2012) 則進一步指出應創造更多的條件讓非營利組織和私人組織競爭供應的契約，並透過競爭之過程提升其品質。換言之，非營利組織和私人組織會為了得到契約而提升服務品質，而政府端則必須設法提高場域內供應服務者的數量與素質，創造一個更具競爭力的市場，以刺激社會服務品質之提升。. 9.

(22) 最後，在實務執行上，公辦民營之經營模式理想上可以使服務使用者獲得效率、多元、可近性的服務，並促使政府部門革新進步（江亮演、應福國，2005： 63）。但是在某些未臻理想的契約關係下可能導致受託單位無法提供應有的服務，其服務人員亦在挫折中快速折損（白秀雄、方孝鼎，2009）。如欲解決此等問題則需透過在公私合夥的過程中充分授權、協助與尊重非營利組織之觀點，同時必須保障服務人員之權益，以免造成社會服務方案推動與執行成效的減分（陳定銘， 2008）。. 政治大第二節社會服務品質立. ‧ 國. 學. 我國政府針對新住民之需求而制定若干社會服務方案，以協助新住民適應新. ‧. 環境並期許此些新住民能夠順利融入家庭與社會。在政策方案執行的過程中，服. y. sit. io. er. 估標準之一。. Nat. 務對象所感受的服務品質將成為該項社會服務方案能否切合標的團體需求的評. 黃源協（2005）更曾為文指出服務品質的提升，將是台灣福利服務輸送的重. al. n. v i n 要發展趨勢之一。然而「服務」有別於「商品」，其具有無形性 Ch engchi U. (intangibility)、. 異質性 (heterogeneous) 、不可分離性 (inseparability) 等特性 (Parasuraman, Zeithaml & Berry, 1988)。又社會服務主要以弱勢群體為標的團體，使得社會服務之品質界定往往具有高度主觀性且不易衡量。惟當服務品質成為研究所關注的焦點時，則必須對於服務品質本身有清楚的. 界定。此外，如何做好社會服務品質與使標的團體感受到服務的價值亦為在討論社會服務品質時所必須加以關注的議題。本研究以下針對社會服務要素及社會服務品質的特性與內涵說明之，並進一步針對多元的政策利害關係人進行描述。. 10.

(23) 壹、社會服務要素社會服務乃為一幫助弱勢之志業，其囊括了所有正式與非正式的助人活動。社會服務既為民眾服務，從提供服務端到接受服務端，無論是組織內部的員工或是外部的顧客均需參與服務過程，以確實結合顧客需求和服務流程 (Kondrotaité, 2012; Hadiyati, 2014)。在這樣的系絡下，參考我國〈內政部設置外籍配偶家庭服務中心實施計畫〉、〈老人福利機構設立標準〉法規與 Kondrotaité (2012: 401) 所指涉之社會、健康照護、教育服務要素，綜整社會服務要素主要包括有：一、社會支持系统：由中央至地方政府，除提供簽證居留、汽車考照、就業訓練、. 政治大民家庭服務中心所提供的個人與社會支持性服務。立. 教育學習等服務外，更協助籌組聯誼性社團，使社會支持更為緊密。如新住. 二、企業家精神的發展：除了政府外，非營利組織或是企業更是提供社會服務之. ‧ 國. 學. 大宗，其應發揮企業社會責任為社會貢獻己力，如捐贈資金或成立基金會。. ‧. 此外，此些服務團隊需具有企業家精神，勇於創新與改革，發揮其所具有之. io. er. 非營利組織，即可在服務上展現企業家精神。. sit. y. Nat. 彈性、創意等優勢為民服務。如參與新住民家庭服務中心經營的民間團體與. 三、跨部門的團隊活動：透過跨部門的交流增進彼此瞭解，同時達成專業與專業. al. n. v i n 間的溝通與調和。如新住民家庭服務中心與地方行政系統的整合與資源連結 Ch engchi U 活動。. 四、社會服務計畫的宣傳：將社會服務與社區活動予以宣傳，讓有需求的民眾能夠得到相關資訊。如新住民家庭服務中心針對多元文化所進行的宣導活動。五、社會服務的供給發展：關注正式與非正式組織對於社會服務供給之質量，並盡可能進一步進行資源之分享與整合。六、完備的公共設施：公共設施之安全性、容量與設備均需有完善的設計以供使用者安心使用。如安養機構應有無障礙設施之提供。七、服務人員專業度：服務人員應具有足夠的專業與耐心回應與協助顧客。八、適當的人員配置：社工人員、行政人員、或服務人員應依服務人數予以適當 11.

(24) 配額。如安養機構之護理人員應隨時保持至少有一人值班。. 貳、社會服務品質特性市場上所販售的商品具有實體，甚至有試用與不滿意退費的機制以確保商品品質能夠符合顧客期待，而服務則不然。誠如上述，服務品質具有無形性、異質性、不可分離性等特性，也因為這些特性，使得服務品質較商品品質不易評估。有關商品品質與社會服務品質之差異如表 2-1 所示。在無形性的特性上，使得大部分的服務難以被評估且難以瞭解顧客如何接受服務和評估服務品質 (Zeithaml,. 政治大致性難以確認。換言之，服務人員本身所產生的服務差異使得服務品質難以認定。立 1981; 轉引自 Parasuraman et al., 1985)。在異質性的特性上，服務人員行為的一. 最後一項特性，不可分離性，因為顧客會在服務過程中進行參與，而使得服務人. ‧ 國. 學. 員無法完全掌握服務品質。是以，顧客與服務人員需在服務過程中進行溝通與討. y. Nat. 服務對象服務目標提供效益利害關係人動機. al. 社會服務品質. 有形可移動的產出和消費不同時發生消費者參與較少可事先測量並獲得保證. 無形、異質且易變動的產出和消費同時發生服務使用者參與較積極不易事先測量並獲得保證. 一般社會大眾以追求利潤為目標滿足需求後帶來利潤涉入的利害關係人及動機較為單純. 社會上的弱勢族群以關懷弱勢者和公民為目標滿足需求後可能造成資源排擠涉入的利害關係人及動機較為複雜. n. 無形性分離性消費者參與程度品質保證. 商品品質. io. 差異面項. sit. 商品品質與社會服務品質差異表. er. 表 2-1. ‧. 論，並藉以確實提供符合顧客所需的服務。. Ch. engchi. 資料來源：修改自黃源協（2005：52）。. 12. i n U. v.

(25) 綜上所述，Parasuraman 等人 (1985: 42) 對於服務品質提供了以下三項命題： 1. 服務品質較商品品質難以評估；2. 對服務品質的看法導因於顧客預期和實際服務表現的比較；3. 品質的評估並非藉由服務獨立的產出，更涉及服務遞送的過程。針對公共服務品質，Rieper & Mayne (1998) 則認為公共服務品質有以下層次的分別：1. 微觀層面，涉及服務遞送的產出；2. 中觀層面，涉及服務的結果；3. 宏觀層面，涉及公共價值 (Rieper & Mayne, 1998: 118)。而本研究則將社會服務品質綜合整理為「在服務輸送過程中需符合公共利益；由服務對象對於服務預期和實際感受後的比較而產生。」. 政治大 between everything and nothing?” 一文所指：「如果品質意味著一切，那麼它也意立事實上服務品質的概念並不容易清楚界定。誠如”public service quality —. 味著沒什麼。其進一步指出那些想要針對品質進行定義者（像是符合規定要求）. ‧ 國. 學. 時常會對某些重要的議題進行巧妙的規避 (Pollitt, 2009: 379-380)」。亦即，對於. ‧. 服務品質的定義並無法囊括所有的面向，且可能針對某些特定的、敏感的議題進. y. Nat. 行迴避。然而，即便如此我們仍不可忽視服務品質在絕大多數的時候確實可作為. n. er. io. al. 參、社會服務品質之內涵. sit. 服務提供者與服務接受者之間的溝通橋樑。. Ch. engchi. i n U. v. 我國社會福利政策具有以弱勢為優先與全民性之特點。換言之，以利潤的獲得作為服務品質追求的價值並不盡然適用於社會服務品質的系絡之中。社會服務與商品服務雖然看似相同但卻具有本質上的差異，社會服務作為一種助人的工作並不以利潤的獲得作為主要誘因，此點與商品服務品質的追求動機大相逕庭。是以，如欲深入了解社會服務品質之內涵單就商品服務品質的角度觀之將略顯不足，而在 1990 年代則出現以民主角度去論述社會服務品質的觀點。民主觀點除了擇取其他的觀點對於品質提出「符合目的」(fitness for purpose)、「回應性」(responsiveness)、「授權」(empowerment) 等價值外，更指出現代福利的主要目的是給每個人一個公平的生活機會（Pfeffer & Coote, 1991; Coote, 1994; 13.

(26) 轉引自黃源協，2005：55）。該觀點分別從服務使用者與服務組織的角度出發，為品質觀念進行詮釋，主張使用者應能夠參與服務之形成、輸送與評估。此外，讓員工參與品質改善之過程與提升內部員工知能亦為建構回應體系的策略之一 (Kondrotaité, 2012)。除了接受服務者有權利參與服務決策規劃外，服務組織亦須針對顧客的需求建構出回應的體系，同時須建立品質文化於組織之中，藉以達成對於服務品質追求之目的。而此民主觀點的立論與我國〈建國一百年社會福利政策綱領〉之宗旨：「邁向公平、包容與正義之新社會」更是不謀而合。該綱領以公平、包容與正義作為. 政治大一、公平的新社會首在保障弱勢國民，減少社會不公之情形；立. 我國社會福利政策未來發展之核心價值，並指陳出此些價值規範包括3：. 二、包容的新社會在於消除一切制度性的障礙，保障所有國民參與社會的權利；. ‧ 國. 學. 三、正義的新社會在於提供所有國民平等的發展機會，以國民福祉為優先，針對. ‧. 政治、經濟、社會快速變遷下的國民需求，主動提出因應對策。. y. Nat. 由此顯見，當前社會福利的發展與對於社會服務品質的追求已邁向民主觀點. er. io. sit. 的方向演進。惟若欲探討此些價值能否真正體現於實務運作之中，則有賴明確定義品質面向與了解利害關係人所關注之品質焦點並且進行持續的觀察。. n. al. 肆、社會服務利害關係人. Ch. engchi. i n U. v. 對於商品而言，品質的改善可為消費者提高信心，並提高消費或使用並進而增加獲利。然而就社會服務而言，如提高服務的品質雖可帶來使用者對於服務的滿意，卻也可能造成資源的排擠（黃源協，2005：51）。而這也或許是導致在過去社會服務品質較商品服務品質少被關注的原因之一。從這微妙的差異可以進一步發現到商品與服務品質的不同，亦使利害關係人對於品質的關注焦點產生差異。因此，當我們在討論社會服務品質時必須特別關注多元的利害關係人的需求（黃源協，2005：63），也唯有在理解此些利害關係人對於服務品質所關注的焦點（如 3. 請參閱衛生福利部（2014）。中華民國建國一百年社會福利政策綱領。 14.

(27) 表 2-2）時，才能夠確實做好服務品質與彰顯服務品質之價值。表 2-2. 利害關係人對於社會服務品質的關注焦點. 利害關係人. 社會服務品質. 政治人物與公務人員組織管理者實務工作者服務使用者教育者與研究者. 成本效益組織和員工的績效管控服務知能與服務提供之間的滿意程度服務預期和實際感受的滿意程度將品質視為可以讓其在不穩定環境中保證其專業存活的機制. 資料來源：修改自黃源協（2005：52）。. 政治大. 首先，政治人物與公務人員對於品質的追求乃源於成本效益，其必須做出符. 立. 合效益的決策並對民眾負責，以確保其政治地位與追求之後連任或升遷的可能。. ‧ 國. 學. 組織管理者需負擔營運的成本，對於品質的追求則源於績效管理，一個有效率與. ‧. 效能的組織團隊相對有可能帶來較高的服務品質。實務工作者所關注的即是所具有服務知能能否符合被服務者的需要。李聲吼、盧禹璁、謝振裕（2010）亦曾在. y. Nat. io. sit. 其研究結果中針對社區實務工作者所提出其服務知能有待培養的建議，由此顯見. n. al. er. 實務工作者的相關知能必須持續精進以提升服務品質。服務使用者則由所預期的. i n U. v. 服務與實際感受的服務對於服務品質進行判斷。最後，作為福利專家的教育者與. Ch. engchi. 研究者則將對於品質的追求視為可以使其在不穩定環境中保留其專業存活的機制。為提高品質，教育者與研究者會持續精進其專業學識，同時在必要時以其專業之立場提供具可行性之建議。. 15.

(28) 第三節服務品質評估模式透過以上的討論可以發現到服務品質蘊含著諸多的內涵，並不容易採用單一角度而得以窺知全貌。是以，一套具有可行性且合適於個案的服務品質評估模式顯的相形重要，以下針對服務品質評估模式進行討論。. 壹、服務品質缺口模式服務品質缺口模式乃由 Parasuraman, Zeithaml & Berry 三位學者共同提出，. 政治大質觀念化模式」，指認出提供服務者與顧客端對於服務品質的五項缺口，以及影立. 取其各自之英文名開頭，因此又稱作 PZB 模式。其在 1985 年首先提出「服務品. ‧ 國. 學. 響服務品質的 10 項決定因素。接著提出「服務品質延伸模式」，詳細列出五項缺口的影響因素，並且藉此影響因素針對顧客感知進行研究，進一步發展出名為. ‧. SERVQUAL (“service+quality”) 的測量服務品質量表。此外，更透過 SERVQUAL. sit. y. Nat. 量表操作將原先 10 項決定服務品質的因素縮減為 5 個 (Parasuraman et al., 1988;. n. al. er. io. Parasuraman et al., 1991)。以下將針對此二大模式進行討論。. 一、服務品質觀念化模式. Ch. engchi. i n U. v. 在 Parasuraman 等人於 1985 年探索性研究中，透過與知名服務業的深度訪談以及與顧客進行焦點團體座談的方式進行研究資料的取得，並且透過研究分析指認出以下五項服務缺口 (Gaps)（如圖 2-1）：缺口一：顧客期望的服務與管理者對顧客期望的認知差距；缺口二：管理者對顧客期望的認知與管理者將認知轉變為服務品質規格之間的差距；缺口三：管理者將認知轉為服務品質規格與實際服務傳遞間之差距；缺口四：實際服務的傳遞與顧客外部溝通之差距；缺口五：顧客期望的服務與實際認知的服務間的差距。 16.

(29) 口碑溝通. 顧客. 個人需求. 過去經驗. 期望的服務缺口五知覺的服務. 服務提供者. 服務的遞送過程（含接觸前後）缺口一. 缺口三. 政治大將認知轉變為服務品質規格. 缺口二. 學. ‧ 國. 立. 缺口四. 與顧客的外部溝通. 管理者對顧客期待的認知. 圖 2-1. ‧. 資料來源：Parasuraman et al., 1985: 44。. 服務品質模式. sit. y. Nat. al. er. io. 缺口一到四皆為討論提供服務端的差異，只有缺口五是談到接受服務端預期. v. n. 服務與實際感受的差異。此外，差距一到四之間皆存有函數關係，亦即其之間的. Ch. engchi. i n U. 函數變化將會影響到缺口五，也就是顧客端的感受。. GAP5=f (Gap1, Gap2, Gap3, Gap4). 此外亦透過訪談彙整出十項服務品質構面：可靠性 (Reliability)、回應性 (Responsiveness)、勝任性 (Competence)、接近性 (Access)、禮貌 (Courtesy)、溝通性 (Communication) 、信用性 (Credibility) 、安全性 (Security)、瞭解顧客 (Understanding/ Knowing) 及有形性 (Tangible)。. 17.

(30) 二、服務品質延伸模式 1988 年由相同作者發表 ”SERVQUAL: A Multiple-Item Scale for Measuring Consumer Perceptions of Service Quality” 一文，該研究除發展出 22 個問項的服務品質量表 (SERVQUAL) 外，並針對 SERVQUAL 的應用有初步的討論。在該研究中，透過 SERVQUAL 工具的萃取將原先十項服務品質構面精簡為以下五項構面 (Parasuraman et al., 1985: 47; Parasuraman et al., 1988: 23)：有形性 (Tangible)：實體的設施、配備和個人的儀表；可靠性 (Reliability)：能夠準確並可靠的執行承諾過的服務；. 政治大保證性 (Assurance)：員工擁有知識與禮貌，以及啟發信任與自信的能力；立回應性 (Responsiveness)：有幫助顧客和提供服務的意願；. 同理心 (Empathy)：對顧客的關切，瞭解顧客需求。. ‧ 國. 學. 此外，更進一步針對影響缺口的因素進行盤點，並透過 SERVQUAL 量表進. ‧. 行服務品質的測量。使服務提供者對於服務品質影響因素，與顧客之服務預期和. sit. y. Nat. 認知有更深入的了解，依此推動服務改善的相關行動 (Parasuraman et al., 1988;. io. er. Parasuraman et al., 1991)。. 惟，有部分學者針對此SERVQUAL的應用產生質疑。Carman (1990) 提出以. al. n. v i n 事後資料衡量顧客預期服務的邏輯性錯誤、負面語句的問項容易混淆受訪者等質 Ch engchi U 疑，以及對於不同性質的產業特性，其衡量的問卷項目會有增減之建議。. Parasuraman等人也分別1991年與1994年針對此些質疑與SERVQUAL量表進行回覆與包括對於問卷採以正面陳述的修正。然就整體而言在衡量服務品質上，PZB 模式與SERVQUAL量表仍為學界與實務界其所廣泛應用測量服務品質的工具 (Mittal & Lassar, 1996)。. 18.

(31) 貳、品質機能展開 (quality function deployment; QFD) 品質機能展開從字面上觀之，即是由「品質」、「機能」、「展開」三個要素所構成。「品質」為提供服務端與接受服務端對於服務的要求。「機能」乃為接受服務端之需求。「展開」即是為了要完成服務品質所進行的一連串活動，其中包括評估顧客需求、將顧客需求進行分類與指認出優先需求等階段 (Kondrotaité, 2012: 397-398)。品質機能展開的構想源於 1960 年代後半，最早的文獻則見於 1972 年由赤尾洋二所發表之〈新產品開發與品質保證—品質系統展開〉一文。QFD 所強調的. 政治大質的影響進行評估（赤尾洋二，1991；Kondrotaité, 2012: 397）。總的而言，QFD 立. 核心價值乃為傾聽顧客心聲 (voice of customer; VOC)，並且針對顧客對於服務品. 為一系列有系統的品質管理程序，而品質屋 (house of quality, HOQ) 則為執行. ‧ 國. 學. QFD 的架構與成果。. ‧ y. Nat. 一、品質機能展開的優勢與侷限. er. io. sit. QFD 主要具有能夠將顧客的需求融入產品設計中的特點。惟在進行 QFD 程序之初會較費功夫，因為需要針對顧客需求進行資訊的掌握與分析，然整體而言，. al. n. v i n 正確的掌握顧客需求並且將之反應在商品或服務上，確實能夠達到降低成本與增 Ch engchi U. 加收益的效果（赤尾洋二，1991；Ficalora & Cohen, 2010）。. 鑑於 QFD 從顧客端進行品質管理的觀點恰巧符合目前「顧客導向」的思維，使其現已被廣泛的應用於品質管理。典型的 QFD 應用包括課程設計、企業內部策略、產品策略、改善電話回應服務等（赤尾洋二，1991：5-6；Ficalora & Cohen, 2010）。在我國也有許多應用 QFD 的相關研究，其中包含非營利組織、地政機關、銀行業、餐飲業等若干領域。林士彥（2005）以臺北市立動物園教育中心作為個案，應用 PZB 模式與 QFD 技術建構組織各部門執行服務品質需求的關鍵品質技術和管理制度，並據以建立出屬於個案的分析管理架構。李春長、林雨築（2006）同樣以 PZB 模式結合 QFD 技術，探討地政機關服務品質技術及管理重點，透過 19.

(32) 研究發現服務品質缺口與重要品質技術改善項目。劉明德（2006）透過問卷調查分別取得 QFD 的顧客需求與銀行業者策略，透過嚴謹的研究設計，除了確認目標市場的顧客需求與銀行業者的經營策略外，同時得出經營策略排序，提供業者針對市場區隔進行現金卡的行銷。屈妃容、陳佩伶、謝昆霖（2009）則是透過二維的 Kano 服務品質評估模式結合品質機能展開之競爭分析元素，得出知名餐飲店陶板屋內部應加強的服務品質重點。不過近來，由於在真實的世界中少有組織願意將其資訊公諸於世 (Ficalora & Cohen, 2010: 357)，因此即便是 QFD 的創始國日本，其對於 QFD 的應用卻也. 政治大. 僅停留在品質屋的運用上，並無法將 QFD 的所有可能性加以發揮。. 二、品質機能展開作法. 立. ‧ 國. 學. 在規劃一項新計畫時，即可採用 HOQ 並進行 QFD 之推動及分析，如圖 2-2。. ‧. 如欲完成 QFD 之操作首先須透過訪談或問卷發放之方式瞭解顧客對於服務之需. y. Nat. 求 (voice of customer, VOC)，並將訊息記錄於品質屋左方，以作為分析之依據. er. io. sit. （Ficalora & Cohen, 2010; Hauser & Clausing, 1988; 赤尾洋二，1991；新藤久和， 1991）。有關資訊的取得，楊錦洲（1997）建議，如果顧客人數不多則可逐一進. al. n. v i n 行訪談，若人數較多則可選擇少數顧客進行訪談，再輔以電話訪問及問卷調查。 Ch engchi U 在了解顧客需求後，接著必須針對顧客需求擬定相對應的服務項目。在此階. 段需將顧客回應進行紀錄，並且訂定可行之服務目標。發展出提供服務者 (voice of developer, VOD) 的服務項目清單 (substitute quality characteristics, SQCs)，並將資訊記錄於品質屋上方（Ficalora & Cohen, 2010; Hauser & Clausing, 1988; 赤尾洋二，1991；新藤久和，1991）。此外，為提供決策單位瞭解各項服務項目彼此間的關係性，以做為各項服務的提供與否之依據，因此針對各項服務項目進行相關性分析，並在屋頂部分 (roof matrix) 填入技術相關矩陣 (technical correlations matrix) （Ficalora & Cohen, 2010; Hauser & Clausing, 1988; 赤尾洋二， 1991；新藤久和，1991）。 20.

(33) 待完成服務項目之擬定後即可建立顧客需求與服務項目之關係矩陣，亦即將顧客需求透過關係矩陣轉換成實際提供的服務項目（Ficalora & Cohen, 2010; Hauser & Clausing, 1988; 赤尾洋二，1991；新藤久和，1991）。最後，綜整以上步驟所得之資訊，以及與其他競爭組織比較分析所得之資訊，據以擬定服務項目，並且進一步透過分析各項服務項目之優先順序而進行資源分配（Ficalora & Cohen, 2010; Hauser & Clausing, 1988; 赤尾洋二，1991；新藤久和，1991）。. 相關分析（服務項目的相關性）. n. er. io. al. 競爭分析. y. Nat. 服務項目優先順序 (品質技術優先順序). 企劃品質. sit. 關係矩陣（顧客需求與服務項目之相關性）. ‧. 顧客需求（品質要求）. 服務項目（品質技術）. 學. ‧ 國. 立. 政治大. v i n C品質機能展開之品質屋建構 hengchi U. 資料來源：修改自 Hauser & Clausing, 1988; Ficalora & Cohen, 2010:114. 圖 2-2. 服務品質缺口模式係透過對於服務提供者與服務接受者之間對於服務提供的認知與感受進行服務品質之評斷，廣為實務界所使用，本研究亦以該模式所提供的理論架構之一部作為高雄市新住民家庭服務中心服務評價的理論基礎。惟，除了服務品質缺口模式外，亦可透過品質機能展開模式根據服務提供者對於服務重要性之認知與服務使用者之服務評價，進一步針對服務提供進行優先順序之排列，以達服務資源之有效配置。. 21.

(34) 第四節政策執行成效政策執行評估的目的乃為檢視執行成效是否符合預期，與提供未來進行修正的基礎。Pressman & Wildavsky 於 1973 年發表「執行」一書，提出美國華府所規劃的方案在奧克蘭執行失敗的案例，敘明政策執行評估的重要性。於此之後對於政策執行始有廣泛的研究討論。. 壹、政策執行理論與實務. 政治大由下往上執行模式與第三代整合執行模式，以及第四代政策執行模式。其中，由立 Sabatier、Goggin & DeLeon 等人分別提出第一代由上往下執行模式、第二代. ‧ 國. 學. DeLeon 於 1999 年所提出的第四代執行模式，綜合一至三代政策執行的缺失，提出未來政策執行研究的重點，其中包括揚棄傳統由上而下或由下而上執行模式的. ‧. 二元論思維、重視執行過程而非執行結果，強調多元參與的民主、理論與實務結. sit. y. Nat. 合的研究檢驗，以及兼採質化與量化的研究工具等面向 (DeLeon, 1999: 322-330)。. al. n. 在政策執行過程中。. er. io. 總之，在 DeLeon 所提供的執行模式架構中，更多了權變應用、參與對話的概念. Ch. engchi. i n U. v. 國內學者對於政策執行的應用研究亦相當豐富。施能傑（2000）針對「加強地方文化藝術發展計畫」進行執行評估，採用 Schneider (1982) 提出的 5 項執行作為觀察指標，為政策內容與計畫目標進行總體檢。並指出政策主管單位對於文化中心領航力改善之期待，與文化中心在實際執行時傾向辦理直接可見的文化活動之差異。胡龍騰（2011）針對我國施政績效資訊運用的實務情形以問卷調查資料進行分析，綜整出績效制度的落實過度依賴主管、施政績效資訊透明化意願偏低、欠缺資訊透明化之制度性誘因，以及施政資訊運用廣泛度不足等實務上的資訊運用情形與限制。透過針對績效評量與管理制度執行過程的檢視，理解目前我國實施施政績效評估政策所面臨到的困難，並提出對於績效管理邁向「實質意涵」. 22.

(35) 期待。在該等研究中透過對於政策內容與政策執行困難的盤點，提出未來執行相關政策時可加以調整或省思之處，均屬理論與實務結合之作。貳、執行評估指標 Schneider (1982) 曾為文提出政策實務的測量架構，其首先指認出成功的政策執行要素包括有：考量人力、資源、組織的可行性、理論的完整性、會影響政策運作與政策活動的範圍，以及對於其他機關所產生的非預期（負面）影響等四項要素，茲分述如下 (Schneider, 1982: 717-718)。一、可行性：政策執行是否提供包括人力、資源、組織等政策要素。. 政治大. 二、理論完整性：機關運作與政策核心概念是否一致。並可合理期待政策目標是. 立. 可以被達成的。. ‧ 國. 學. 三、影響政策運作與政策活動的範圍：機關的行動是否直接指向標的人口。機關所從事的活動，以及顧客、花費或其他運作是否在可接受的層次。. ‧. 四、負面影響：政策執行是否對執行機關或其他未直接涉入政策執行的機關產生. sit. y. Nat. 負面影響。. al. er. io. 在實際進行政策評估時，即可參考 4 項執行要素搭配機關實務的 6 項決策考. v. n. 量點：機關內外部的環境條件、實際擁有參與決策權益者的意向、具有可行性的. Ch. engchi. i n U. 政策選項、評估標準之選定、選擇某些評估標準的原因、決策過程所需花費的時間 (Schneider, 1982: 121)，進行政策評估計畫的擬定。政策設計乃為政策成功與否的關鍵因素，一項成功的政策早在政策設計之初即須妥適規劃。Ewalt & Jennings, Jr. (2004: 457-458) 透過實證資料進行理論檢驗，進一步指出行政行動與行政承諾可為政策目標與政策產出提供重要的連結。在 Ewalt & Jennings, Jr. (2004: 451-452) 所提出的福利政策執行架構中，除了社會政治環境、參與者的屬性與行為、組織行政結構等因素外，實務工作者所具體呈現的行政作為，如服務選項的提供、服務內容的發展，以及管理者的作為，如溝通、目標、態度與價值信念等因素皆會影響到政策設計和執行，並進而對政策成效產. 23.

(36) 生影響。Riccucci, Meyers, Lurie & Han (2004) 針對公部門管理者在福利政策改革中第一線實務工作執行進行研究，指認出組織行政結構與公部門管理（如人員訓練、績效檢視、人力資源、領導特質和個人特質等組織績效管理）對於政策執行的影響，並提出公共管理者確保政策得以順利執行的關鍵因素：員工個人目標與機關目標優先次序相符。然在該研究中，第一線工作者傾向認為資格認定乃為最重要的目標，此與機關福利改革的目標並不相符。若欲達成此項目標則有待管理者確實提出相關的制度性誘因與條件。透過以上討論，可以發現到在政策執行過程中，組織之行政結構、政策之完. 政治大行動，以及可能對其他機關所產生的影響乃為所必須加以關注的焦點。立. 整程度、公部門之績效管理、社會環境之氛圍、政策運作之範圍、政策參與者之. ‧ 國. 學. 政策執行要素政策執行要素. io. n. al. 人力、資源、組織的可行性理論的完整性影響政策運作的範圍對其他機關所產生的非預期（負面）影響.     . 組織行政結構社會政治環境參與者的屬性與行為行政作為管理者的作為. Ch. y. Nat Ewalt & Jennings, Jr. (2004).    . ‧. Schneider (1982). sit. 作者/年份. er. 表 2-3. engchi. Riccucci, Meyers, Lurie & Han   (2004). i n U. v. 組織行政結構公部門績效管理. 事實上，無論是政策過程評估或是政策結果評估，皆為判斷政策執行成效的關鍵指標。同時，在政策的賡續辦理與政策終結等議題之上更扮演的不可抹滅的角色。另一方面，在政策執行實務中，或因缺乏相關知識、能力、動機，甚至是政策主張本身的問題，皆有可能導致政策失敗 (Schneider, 1982: 724)，而這也是在進行政策評估時所須加以留意之處。 24.

(37) 參、執行力架構政策執行研究旨在了解政策執行成效與影響政策執行的因素。Schneider (1982: 724) 建議在進行執行研究時，首先應釐清主要的政策目標，接著適當的連結各目標，最後則需考量可能產生負面影響的結果。透過通盤性的考量以評估政策之成效。施能傑（1999：8）更進一步將影響政策執行力高低的影響因素界定為政策本身內容、執行組織網絡與政策標的團體間的互動。其中，在依法行政的基本原則上，政策內容必須於法有據，使政策標的團體有所依歸，無論在資源的分配或. 政治大關係未必明確的組織共同組成，其主要特色包括多元參與者、多層政府、多元權立. 是相對應的政策工具應有明確的規範。此外，執行組織網絡乃由眾多層級與隸屬. ‧ 國. 學. 力、公私協力（施能傑，1999：8），參與政策過程的個人可透過發展深入的知識 (developing deep knowledge) 、投入網絡 (investing in networks) 、長期參與. ‧. (participating for long periods of time) 等策略去影響政策過程 (Weible, Heikkila,. sit. y. Nat. deLeon & Sabatier, 2012: 17)。最後，必須確保內部的執行人員與外部的服務對象. er. io. 對於政策能有一定程度的了解與需求，以求政策順利推動。同時，應澄清政策標. al. v. n. 的團體不同階段性之需要，如經費面、人力面、技術面的需求，藉以提高政策之. Ch. engchi. 有效性、可行性，更能促進公共利益。. 政策內容. 政策執行網絡. 依法行政. 多元參與者多元權力多層政府公私協力. i n U. 依法行政. 對話互動. 回應內部執行者與服務對象之需求. 圖 2-3. 政策執行因素之互動關係. 25. 標的團體.

(38) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(39) 第三章. 研究設計. 自 1990 年代以來，來台新住民人數漸增，此波新住民來台之初並未有一套完整的服務體系為其提供生活適應上的服務。其所需之生活適應、法律諮詢等若干需求僅由關注到此議題的非正式組織進行服務。在經過各界人士的呼籲下4，逐漸地有愈來愈多的人關注到新住民處於弱勢情境下的許多問題。而政府端亦透過設置特種基金與相關計畫的方式為新住民業務注入資源。新住民人數居於全台. 政治大本研究基於上述之系絡，透過對新住民家庭服務中心的服務進行盤點，並對立. 次多的高雄市亦同等關注到此議題，配合中央計畫成立新住民家庭服務中心。. 其服務品質進行分析，利用深度訪談之方式，據以了解新住民家庭服務中心計畫. n. al. sit. io. 第一節個案介紹. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 執行成效。. Ch. engchi. i n U. v. 新住民家庭服務中心之資金補助主要源於「外籍配偶照顧輔導基金」，該基金自 2005 年開始實行，分 10 年籌措 30 億元進行新住民照顧輔導任務。內政部則依據此基金之補助5於 2006 年始在各地方設置「新移民家庭服務中心」。2015 年賡續辦理此項照顧輔導基金，修正基金名稱為「新住民發展基金」，並持續補助各地方政府辦理新住民家庭服務中心，有部分縣市隨之將服務中心更名為「新. 4. 在學界方面，夏曉鵑於 1997-2001 年間先後發表〈資本國際化與國際婚姻─以台灣的「外籍新娘」現象為例〉、〈女性身體的貿易：台灣/印尼新娘貿易的階級與族群關係分析〉、〈「外籍新娘」現象之媒體建構〉等論著，針對新移民的社會現象進行深入剖析。在傳播界，由梁修身導演於 2002-2016 年間執導上映《我家就是聯合國》、《別叫我外籍新娘》、《新娘嫁到》等電視劇，在《我家就是聯合國》一劇中更以高雄市旗津新住民家庭的個案作為拍攝之題材，喚起社會大眾與高雄市政府對於新住民議題之關注。 5 請參閱外籍配偶照顧輔導基金收支管理及運用辦法第 4 條規定。 27.

(40) 住民家庭服務中心」。而這些外配中心之命名並無統一的名稱，如臺北市政府成立臺北市新移民婦女暨家庭服務中心，臺中市政府成立臺中市山線新移民家庭福利服務中心，而這些稱呼的背後各有不同的歷史與抉擇中想要達成的正名效果（戴世玫、邱智裕、趙順達、歐雅雯，2010）。. 壹、新住民家庭服務中心政策執行新住民家庭服務中心主要以個案管理之方式提供新住民訪視諮詢等服務，此外亦辦理各式支持性活動，以及提供新住民休憩與學習的場所。然由於我國近年. 政治大方間發展的需求（方凱弘，2012）。王明輝（2004：328）亦指出，地方政府扮演立中央財政狀況之困難，在可分配資源有限的情況下，勢必無法完全照顧到不同地. 社會支援系統的角色，目前外籍配偶所得的輔導與照顧，大概全憑地方政府是否. ‧ 國. 學. 重視，願意投入多少人力專業、經費以及輔導來協助與照顧外籍配偶。. ‧. 此外，在提供服務的過程中，亦產生包括人力不足、專業知能不足、電訪訪. y. Nat. 視資訊品質不佳、接觸案主不易等普遍性服務輸送的問題（白秀雄、方孝鼎，2009）。. er. io. sit. 細究其原因，各縣市齊頭式的經費分配、未確立的中央主管機關行政權分化、以及地方政府間不一致的服務提供方式，皆為造成的服務輸送困境等結構性之因素. n. al. （白秀雄、方孝鼎，2009）。 6. Ch. engchi. i n U. v. 陳琇惠、林子婷（2012）曾針對臺中市之新移民福利服務措施進行成效評估。在該研究中，除確認外籍配偶所需服務外，亦指出若干服務輸送的問題，以下分述之。一、服務人員流動率過高：新移民通常缺乏對服務資源的全盤認識，故當其熟稔的社工人員離職時，即可能會導致服務中斷。二、人力不足：正式員工僅有八位人力（含兩位督導）。此外，山線與大屯區服務中心更僅置一名社工人力，且此名社工同時肩負處理行政庶務及支援機構本身業務，無暇為新移民提供服務，間接導致開案之個案結案率低，無法達 6. 評估範疇包括臺中市新移民家庭服務中心與服務據點。 28.

(41) 到預期目標。三、未進行資訊整合：單位所辦理的活動與服務並未進行資源整合，以致服務項目重複，更有甚者出現各單位搶人參加活動的狀況。四、新移民家庭服務中心與服務據點對於業務歸屬之認知差異：臺中市共設置十個服務據點作為提供新移民家庭服務中心服務的轉介窗口。但實務上中心與服務據點少有聯繫，且服務中心與服務據點各自對於業務成果的歸屬與職務上的分工有所歧異。五、行政效率不彰：中心人員為完成若干評鑑，必須填寫許多內容大同小異的相. 政治大使計畫常被各主管單位推拖拉遲，影響行政效率。立. 關表格。此外，在申請計畫時，因未有單一窗口統一負責新移民關業務，而. 六、夫家的支持程度不足：關懷訪視與個案管理服務是服務中心的例行業務，然. ‧ 國. 學. 而在實務上卻常因夫家不信任的心理導致新移民無法順利與外界接觸。. ‧. 七、資訊傳遞與宣傳不足：未能將資訊放置在容易取得之處，同時也未能使用新. y. Nat. 移民所使用的語言進行編纂。. er. io. sit. 八、服務可及性不足：縣市合併之後，臺中市各項外配福利資源市區化與集中化，使得住在山線、海線或大屯區的外籍配偶需要進入市區才能夠尋得服務，增. n. al. 加其不便性。. Ch. engchi. i n U. v. 貳、公辦公營與公辦民營的新住民家庭服務中心目前我國 22 個縣市政府，包括 6 個直轄市政府在內，計有 35 個新住民家庭服務中心為全國新住民提供服務7。在六都之中，除高雄市之新住民家庭服務中心兼採兩種經營形式，與新北市採公辦公營之模式經營外，其餘四都則皆採公辦民營之方式提供服務。各地方政府所採行的經營模式並不一致，傳統上我們認知公部門與私部門各有其運作上的效益與缺失，並且可能進而影響政策成效。白秀 7. 請參考衛生福利部社會家庭署，〈各直轄市、縣（市）外籍配偶/新移民家庭服務中心一覽表〉。取自：http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=148&pid=667。檢索日期： 2015/12/23。 29.

(42) 雄、方孝鼎（2009：10）針對公辦公營與公辦民營的效益進行討論，認為前者由地方政府人員自行承辦，可收快速協調、良好行政溝通之效，且在經營服務據點上，亦具有公權力之優勢，有利於資源整合；而後者通常具有創意、熱情與彈性，且在實務上民間團體通常可與社政機關建立良好關係。惟目前並無官方相關資料或研究報告針對此議題進行研究。目前新住民家庭服務中心辦理之方式，乃由各地方政府因地制宜各自發展其經營模式。然經營模式的差異卻也或多或少造成服務輸送上的差異，而此差異更逐漸形塑出政府在新住民政策行政管理上見樹不見林的樣態，理想上新住民的服務不應因其所在地而. 政治大新住民服務出現業務內容與服務品質面的落差（白秀雄、方孝鼎，2009）。目前立. 有所差異。然實務上隨著經營形式的不同、乃至於地方政府財政上的差異，而使. 我國六都的執行方式如表 3-1 所示：. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(43) 表 3-1. 我國六都新移民家庭服務中心之經營模式. 直轄市. 經營模式. 中心名稱. 承辦單位. 臺北市. 公辦民營. 臺北市新移民婦女財團法人伊甸社會福利暨家庭服務中心基金會. 新北市. 公辦公營. 新北市新住民家庭新北市政府社會局服務中心. 桃園市. 公辦民營. 桃園市珍愛家園外中華民國基督教女青年籍配偶家庭服務中會協會心. 臺中市. 公辦民營. 臺中市新移民家庭財團法人天主教善牧社服務中心會福利基金會臺中市山線新移民社團法人台中縣生命線家庭服務中心協會. n. 公辦民營. 原罪方濟傳教修女會財團法人天主教聖母無原罪方濟傳教修女會社團法人台南市牧德關懷協會. y. sit. io. al. 公辦民營. 家庭服務中心臺南市第二新移民家庭服務中心臺南市第三新移民家庭服務中心. ‧. Nat 高雄市. 臺南市第一新移民財團法人天主教聖母無. er. 公辦民營. 臺中市大屯新移民台中市基督教女青年會家庭服務中心. 學. 台南市. ‧ 國. 立. 政治大. 臺中市海線新移民財團法人台中市私立弘家庭服務中心毓社會福利基金會. v. 高雄市新住民家庭財團法人和春文教基金服務中心會. Ch. engchi. i n U. 鳳山新住民家庭服財團法人天主教善牧社務中心會福利基金會. 公辦公營. 旗山新住民家庭服高雄市政府社會局務中心. 公辦公營. 岡山新住民家庭服高雄市政府社會局務中心. 公辦民營. 路竹新住民及婦女財團法人高雄市林柔蘭家庭服務中心社會福利基金會. 資料來源：衛生福利部社會家庭署。〈各直轄市、縣（市）外籍配偶/新移民家庭服務中心一覽表〉。取自：http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=148&pid=667。檢索日期：2015/12/25；高雄市社會局〈新移民家庭服務〉官方網站。取自：http://socbu.kcg.gov.tw/?prog=1&b_id=8。檢索日期：2016/01/27。. 31.