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台灣現行公部門工作價值之規範與實踐-以環保署土壤及地下水汙染整治基金管理會為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系 碩士論文. 台灣現行公部門工作價值之規範與實踐-以環. 政 治 大 保署土壤及地下水汙染整治基金管理會為例. 立. Norms and practices of the value system of public. ‧ 國. 學. sectors in Taiwan : in case on soil and groundwater. ‧. pollutions remediation fund management board of the. y. Nat. n. al. er. io. sit. Environmental Protection Administration. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授: 蕭武桐博士 研究生: 蔡宛君. 中華民國一○三年七月.

(2) 謝辭 2000 多個日子的研究生生涯終於於此刻畫下句點,回想起之前 不斷跑圖書館寫論文的日子仍歷歷在目。這些日子來感謝指導蕭武桐 老師不斷地跟我討論寫作方式和鼓勵,讓我寫的過程中掌握很多方 向。而後期因為已經開始在工作,寫論文的時間相對被壓縮,也承蒙 老師和師母幫我很多忙,才得以完成。也十分感謝口試委員蕭乃沂老. 政 治 大. 師及楊志誠老師給予論文很多建議和指教,讓修改論文的路途上獲益. 立. 良多。. ‧ 國. 學. 爸爸、媽媽、妹妹家人們在這段時間給我很多包容和鼓勵,也感. ‧. 謝親朋好友文菁、雅芸在論文產出的路上為我打氣,讓我無形中多了. Nat. n. al. Ch. engchi. er. io. 公務員,沒有您們,就不會有這份研究產生。. sit. y. 很多力量。最後,感謝陳副執秘協助安排受訪者,也謝謝願意受訪之. i n U. v. 蔡宛君 謹識 於政治大學公共行政系碩士班研究室 2014. 1. 年 7 月 30 日離校前夕.

(3) 目次 中文摘要…………………………………………………………………3 英文摘要…………………………………………………………………4 第一章. 續論. 第一節. 研究背景…………………………………………………6. 第二節. 研究目的與研究問題……………………………………9. 第三節. 研究範圍與研究限制……………………………………11. 立. 文獻探討. 學. 第二節. ‧ 國. 第二章. 政 治 大. 第三節. 工作核心價值之概念與意涵……………………………25. 第四節. v 我國現行制度下公務員工作價值之期望規範和作法…31 l ni. 第五節. 我國公務員各層級之工作價值…………………………36. 組織文化及其變遷之概念與意涵………………………13. ‧. 公務倫理之概念與意涵…………………………………19. io. sit. y. Nat. n. 第三章. a. er. 第一節. Ch. engchi U. 研究設計與實施. 第一節. 研究架構…………………………………………………38. 第二節. 研究方法…………………………………………………40. 第三節. 訪談綱要…………………………………………………42. 第四節. 訪談倫理…………………………………………………44 2.

(4) 第四章. 研究結果分析. 第一節 公務員對工作價值之意見描述分析……………………46 第二節 公務員在廉正工作價值面向實踐之現況分析…………55 第三節 公務員在忠誠工作價值面向實踐之現況分析…………61 第四節 公務員在專業工作價值面向實踐之現況分析…………65 第五節 公務員在效能工作價值面向實踐之現況分……………76. 政 治 大. 第六節 公務員在關懷工作價值面向實踐之現況分析…………79. 立. ‧ 國. 第五章. 學. 第七節 小結………………………………………………………88 結論. ‧. sit. y. Nat. 第一節 研究發現…………………………………………………91. er. io. 第二節 實務建議…………………………………………………94. n. a. v. l C 第三節 後續研究建議……………………………………………96 ni. hengchi U. 參考文獻………………………………………………………………99. 3.

(5) 中文摘要 在現今的社會,公務倫理已成為公務員行政行為的基本準則, 如何有效提昇公部門之工作核心價值觀讓行政行為有所適從,是各國 政府所應重視的問題。工作價值是人員對工作有動力去執行所負職務 的主要因素之一,尤其公部門因為牽涉到民眾的福祉,因此了解工作 價值的內涵和實行方法格外重要。本研究即以環境保護署土壤與地下. 政 治 大. 水基金會數為公務員為主要研究對象,希冀探討現行政府主要推行之. 立. 廉正、忠誠、專業、效能、關懷五項工作價值實際在公部門實踐的情. ‧ 國. 學. 形,不同階層公務員在工作價值之實際實踐方式是否有不同之想法或. ‧. 作法,以期在研究工作價值實際做法的同時,能對相異層級之看法和. Nat. io. sit. y. 態度做初步的了解與探討。. er. 藉由研究訪談同單位不同階層共八位公務員,初步發現在工作價. al. n. v i n Ch 值所欲實踐的五項項目,實際上公務員執行時略有些微差異,受訪公 engchi U. 務員多知曉工作價值代表意義及應該恪守的相關規定,唯在實踐方法 上相對不同,不同階層公務員間執行工作受限的感受程度及所擔負的 任務不同而有明顯差異。. 4.

(6) 英文摘要 In today's society, official business ethics has become a basic guideline of public administrative action, how to work effectively enhance the work core values of the public sector in order to make administrative behavior has fit in is the government should pay attention to the issue.How to let people. 政 治 大. have an incentive to perform the job duties is one of the main. 立. factors of the work value, especially for the public sector. ‧ 國. 學. because it concern with people’s well-being ,therefore it is. ‧. extremely importance to understand the meaning and practice of. Nat. io. sit. y. the work value.On this study, the Soil and Groundwater. er. Remediation Fund Management Board of Environmental Protection. n. al. Administration as the C main h eobject ofi. ngch. iv n observation, U. hoping to. discuss the implementation and practice of integrity, loyalty, professional, efficiency, consideration the five work value of the government, and to evaluate the thinking and practice of the work value on different ranking of government’s employee. In order to study the practice of work value, in the same time to do preliminary understanding and discussion the views and 5.

(7) attitudes of different ranking. This research conducted interview of eight different ranking government’s employee. Preliminary findings there is a slight differences in the implementation in the desired practice of the five working value. Interviewed government’s employee were aware of the significance of work value and. 政 治 大. obligation of following the relevant regulations, but only some. 立. differences in practices. There are significant differences on. ‧ 國. 學. different ranking of the government’s employee especially on. ‧. the extent of binding and different missions.. io. sit. y. Nat. n. al. er. 關鍵字 : 工作價值、廉正、忠誠、專業、效能、關懷. i n U. C. v. hengchi Key word : work value、ethic、loyalty、professional、 effectiveness、consideration. 6.

(8) 第一章 緒論 邁向二十世紀後,治理之公共事務範圍擴大使公部門組織大幅成 長,行政權也日益擴張,公務員抱持之工作價值直接影響其裁量與決 策,因而現行的政府組織,公務倫理已為公務員對其行政行為最基本 之準則,如何有效提昇公部門的公務倫理之工作核心價值觀以維持正 當行政關係,亦是各國政府所應重視的問題。. 治 政 第一節 研究背景與動機 大 立 ‧ 國. 學. 台灣自從推動民主化以來,持續以民意為重要依歸,為此,公務. ‧. 員需惕勵自身的公務道德修養,使其能誠實地對人民提供服務,創造. sit. y. Nat. 廉能效率政府,避免陷入貪瀆。在未見廉正成果之前,研究如何有效. er. io. 建構優質工作核心價值顯得格具意義。而公部門文官掌握公共政策的. n. a. v. l C 制定和執行權,所擔負的倫理和其所抱持的工作價值對政府的服務產 ni. hengchi U. 出因而造成直接影響,為確保公務員的處世行為,此為公務員應所掌 握的原則。 在民主的系絡當中,人民對公務員的期許除專業能力,尚包括其 之操守,此為構成行政工作核心價值的兩部分。此兩層面類似 Meier (2000)提出之回應力與能力,所謂的回應是重視彈性、倫理和公正 性,能力則涵蓋了績效和信賴。(轉引自公務人員保障培訓委員會, 7.

(9) 2011)公務人員因具有專業性和服務標的對象之普遍性,為塑造公務 人員為民服務,以民為主的良好形象,需先樹立良好的工作價值觀。 (楊正寬,2003)如此將更能提升績效與服務品質。 傳統大多探討規範性之工作價值,Robert.B.Denhardt 的新公共 服務之後,因課責之多元化帶動工作價值觀的監督及強化。ㄧ個優質 的行政機關不僅是品質和規範的遵守,也需滿足人民的需求和期待,. 政 治 大. 講求更高的服務道德。每一時代所遵行的工作價值並非定數,其轉變. 立. 反映為普遍民意對公務人員和公務人員對自身角色期望的改變。(吳. ‧ 國. 學. 定,1990)因此本研究欲理解現行公務員工作價值觀之自律規範,進. ‧. 而延伸對其應遵行價值觀之實踐情形及目前的執行和監督上有何困. io. sit. y. Nat. 境。. er. 研究者之前任職於環保署之駐署人員,有感於環保署之文官在工. al. n. v i n Ch 作價值心態上似乎有必要從傳統被動遵守的心態,轉化為主動積極之 engchi U 實踐,為此本研究擬以環保署土 壤 及 地 下 水污 染整 治基 金 會單一 處室為研究個案。 環保意識日益高漲,為實現土壤及地下水資源永續存在,及早預 防整治土壤和地下水污染,不造成環境負擔,進而維持環境品質和民 眾健康,公 家 機 關 需 採 取 相 關必 要 應變 措施 以 減 輕或 避免 污染 發 生,而建 立 健 全 的 經 費 管理制 度,有助 預防 汙染 的推 行。依 8.

(10) 據 土 壤 及 地 下 水 汙 染 整 治法 訂定 徵 收財 務之 機制,分 別向 製造 商 及 輸 入 者 針 對 指 定 公 告 物 質, 徵 收土 壤及 地下 水污 染整 治 費,並 運 用 徵 收 費 用 成 立 土壤及 地 下水 污染 整治 基金,由 基金 管 理 會 擔 當 管 理 等 事 宜 。土 壤及 地 下水 污染 整治 基金 管理 會 (簡 稱 土 基 會 )主 要 負 責 基金收支運用、預算和決算之審議及後續執 行之評核。土 壤 及 地 下 水 污 染整 治 基金 管理 會設置 12 職等執行秘. 政 治 大. 書一人,奉環保署署長之命,綜合辦理事務,另置 11 職等副執行秘. 立. 書兩人,組長、副組長及承辦人員若干人,辦理所任事務,土基會大. ‧ 國. 學. 約有數十人。. ‧. 就土基會的層級配置人數來觀,相當符合本研究欲抽樣訪問之人. Nat. 的蒐集與分析,進而提供具體之建議。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. 數,研究運用文獻探討法、次級資料分析法、深度訪談法來進行資料. i n U. v. 第二節 研究目的與研究問題 所謂的核心價值指的是最根本、最關鍵的工作價值,隱含著某種 程度的哲學。以往的研究多從被動規範面著手,探討如何防微杜漸組 織工作價值觀可能面臨之問題,並訂定官箴加以規範。然除學科上的 分析,實務經驗和實際應用亦是不可或缺的。. 9.

(11) 馬政府上任後,以廉能政府為施政目標,考試院於民國 98 年 6 月 18 日通過《文官制度興革規劃方案》以「廉正、忠誠、專業、效 能、關懷」為基礎,希望再造國家的新文官,提升公務員之行政績效 與回應力,創造優質的服務文化。本研究擬以此五大工作核心價值為 主要論述,透過深度訪談實際探討其實踐情形和作法,進而發現相關 實行困境,提出相關修正建議藉以豐富文官之公務倫理內涵。 以往的工作價值研究多以工作價值所造成的工作信賴度及工作 價值和組織氣候所形成的成員工作態度為主要的研究方向,在理論和. 政 治 大. 實務的驗證上相當有貢獻。但在實務的細節作法部分卻鮮少有研究提. 立. 出(曹國雄,2004). ‧ 國. 學. 大部分研究屬於客觀研究途徑,從工作量表的編製、統計,進而. ‧. 比較探索不同標的團體之工作價值觀是否有所差異(洪瑞斌、劉 兆. y. Nat. 明,2003)。然而卻很少研究就工作價值項目之具體實行作法做探討,. er. io. sit. 以層級為區分探討工作價值之研究顯屬少見,基於上述理由,本研究 以五項工作價值為基準,層級間為變項,歸納研究目的如下:. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 1.理解台灣現行公部門五項工作價值之主要相關規定標準。 2.理解簡任、薦任、委任(原因)三層級之公務員在五項工作價值實踐 之方式和作法上的差異。 本研究之研究重點主要針對研究目的探討之現行五項制度做基 礎,以環保署土壤與地下水基金會之公務員為例,佐以公務員之實際 做法,希冀比較出不同層級間公務員是否有所差異,因此提出相關研 究問題點如下: 10.

(12) 1.台灣現行制度對工作價值之規範和期望為何? 2.以環保署土壤與地下水基金會三階層公務員為例,實踐廉正、忠 誠、專業、效能、關懷工作價值之具體作法為何? 3.不同層級公務員間在工作價值之想法或實踐方式是否有所差異?. 第三節 研究範圍與研究限制. 政 治 大. 本節欲探討本研究範圍與相關研究限制。範圍涵括研究對象、研. 立. 究內容與研究時間如何界定;研究限制分為研究、訪談者與受訪者限. ‧ 國. 學. 制等因素。. ‧. 壹、研究範圍. y. Nat. sit. 一、研究對象:本研究以行政院環保署土壤與地下水基金會處室. n. al. er. io. 內之現職公務員為研究範圍(約 9 位),委任三位、薦任三位、簡任二 位為訪談之對象。. Ch. engchi. i n U. v. 二、研究內容:針對廉正、忠誠、專業、效能、關懷五項工作價 值之具體實踐行為進行訪談。 三、研究時間:訪談的時間從民國 101 年 10 月開始至民國 102 年 1 月為止,後續時間將對收集之訪談資料進行分析。 貳、研究限制 一、研究上限制:若訪談數再增加其他政府單位,將能使更切合 實際問卷題目,雖有針對高階、中階、低階文官之差異分類,代表性 11.

(13) 仍差強人意,無法將單一處室的實踐方法推論至其他處室及機關的實 踐情形。 二、訪談者之限制:研究者本身因時間和財力上的關係,未能進 行參與觀察其實際實踐作法的紀錄,只能憑訪談者之口述進行分析。 三、受訪者之限制:受訪之公務員因為受訪題目牽涉到社會普遍 較敏感之倫理與工作價值議題,可能有隱惡揚善之情形,未能探知回 答之真實性程度,影響效度。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(14) 第二章 文獻探討 工作價值觀為倫理觀念的具體概念,而組織文化則為更外環圍的 環境,組織文化的假定和價值觀會形塑當前公務倫理的主要規範,組 織文化由淺入深包含三個層次「器物層」→ 「價值層」→「基本假 定層」(Schein,2010),倫理規範需要透過價值觀來尋求共識,這也 是組織文化的第二層次。因此,工作價值觀和公務倫理、組織文化其 實是相輔相成且互相影響。. 治. 政 組織文化及其變遷之概念與意涵 大. 第一節. 立. 組織文化在 1980 年代因為環境的變化迅速,而表現在組織內不. ‧ 國. 學. 同文化的互動結果,將影響組織所採取的行為模式,因此興起研究組. Nat. sit. y. ‧. 織文化在其行為間關連和影響的熱潮。 壹、組織文化定義和層次. er. io. n. al 自從 Pondy & Mitroff(1979)在《超越開放系統組織:組織行為 iv. n U engchi 研究》發表組織文化模型後,組織文化就成為組織管理重要的一環。. Ch. (Pondy & Mitroff,1979,p.3)透過組織文化可解析組織的脈絡、型 塑組織成員的行為,闡述更豐富清晰的分析。(郭建志,2003,p.83) 有關組織文化的定義眾說紛紜,但大致上共通點皆為組織文化是由建 構所形成的,並且是由組織全員所共享的以提供組織成員的認知詮釋 和行為指導。(秦琍琍,2001) Deal & Kennedy(1983,p.4) 認為組織文化為組織所共有的價值 13.

(15) 觀,有一定的凝聚力;Robbins(1993,p.602)則指出組織文化為組織 共有的信念、習慣和價值等,會持續影響成員的認知、態度及行為; Edgar Schein(2010)做了更清楚的定義,認為組織文化是由特定組織 團體發展出來的一種行為基本假定,用來適應外在和內在環境的維持 與整合上,其主要可分為基本假定、價值觀、器物三個層次。 基本假定代表的是習焉不察潛意識的運作,與其他層次比較相對. 政 治 大. 的內隱;向外一個價值層次為用來判斷外在環境的準則,可以提供行. 立. 學. ‧ 國. 為的基礎方向;最外層的器物層次為成員的行動表現,相對外顯。. ‧. 器物 科技、藝術、語言, 相對外顯之層次. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. 價值觀 可在環境中由共識 來檢驗之意識層. engchi. 基本假定 內隱,潛意識的對人 性、環境、事務看法 之本質. 資料來源:Schein,1992 14. v.

(16) 本研究的焦點為組織文化中的價值層次,因此以 Schein Edgar(2010)的定義為出發點,結合上述論述,將組織文化定義為「組 織文化是為組織共同建構並且是由組織共享的認知和行為指導」 組織文化變化的程度,端看組織文化的多面性與多層次性。大部 份的組織變革,其實都依循 Kurt Lewin(1951)「解凍→改變→結凍」 三階段變革進行。三步驟過程是將變革看成組織文化平衡的改變,引. 政 治 大. 入變革,並為了確保能再形成穩定的狀態,需要再加以凍結。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 解凍(unfreezing) 激發改變的動力,認 清需要新的注入。. n. engchi. i n U. 為。. 再凍(refreezing) 穩定變革,使組織回 到新的平衡狀態。. 資料來源:Kurt Lewin,1951. 15. er. io. Ch. sit. y. Nat. al. 改變(changing) 創造出未來願景, 使組織成員發展新 的認知模式和行. v.

(17) Schein. Edgar (2010)指出組織文化有其多面性與多層次性,每. 層面或層次的改變速度皆不相同。器物層的變遷,最顯而易見,但是 價值觀與基本假定的變化,卻是相對隱匿的。組織文化需耗費許多時 日與心力才能改變,因此行政主管在規劃改革時,應審慎的規劃及演 練。 貳、組織文化類型. 政 治 大. Deal & Kennedy(1982)以組織可能遭受任有關之風險程度和組織. 立. 學. ‧ 國. 成員用以判斷組織決策之回饋程度將組織文化分成四種類型,日後常 為組織文化研究所引用:. ‧. y. Nat. 工作玩樂併重文化 硬漢式文化. 資料來源: Deal &. a 過程文化. 公司賭注文化 iv l C n hengchi U Kennedy,1982. n. 回饋慢. er. io. sit. 回饋快. 風險低(Low risk) 風險高(High risk). 一、硬漢式文化:喜歡冒險挑戰高風險的工作,喜歡立即行動。 二、工作玩樂併重文化:以短程即見的工作為主,低風險的行動。 三、公司賭注文化:公司需緩慢謹慎的做決定,且此決定無法立 即看見其效果。 16.

(18) 四、過程文化:僅專注在過程而非結果,程序和細節為最重要的 目的。 Robert E Quinn & Michael McGrath(1985)則以組織文化的目 標、風格和特性,將組織文化分為四種類型: 一、理性文化:專注在生產力和績效,組織有明確的目標和權力 來源,以其他組織為對手上對下的指導去達成目標。. 政 治 大. 二、發展文化:藉由爭取外界資源的支持,使組織的價值得以擴. ‧ 國. 學. 張,進而帶動轉變。. 立. 三、共識文化:對成員充分授權,徵求全體共識,以促成團隊工. ‧. 作提升合作士氣。. sit. y. Nat. er. io. 四、層級文化:重視內部系統的穩定與維持,藉由法規制定和層. n. a. l C 級節制來控制可預期的行動。 參、組織文化功能. hengchi. i n U. v. 張緯良(2007)針對組織文化之六項功能分述如下:. 一、引導功能:組織文化能使組織整體和成員行為邁向組織界定 之目標。組織文化是軟性的道德約束,透過分享既有之共同價值使全 體之價值觀能內化至個人價值觀,進而讓成員自我適應,指引著組織 行為。 17.

(19) 二、約束功能:組織文化對每位成員的內在想法和外在行為皆有 約束規範的功能。組織文化並非僵硬的規定,軟性約束建構了組織的 文化氛圍、行為準則及道德規範。. 三、凝聚功能:當某樣價值觀讓組織成員達成共識時,員工因有 共同目標及願景,將產生凝聚之向心力,推動組織不斷改革。. 四、激勵功能:組織文化具有讓成員由內而生創新進取精神的功. 政 治 大 能,能激發員工的積極性和嘗試精神。以內在激勵成員,將人作為起 立. ‧ 國. 學. 點思考,不是被動滿足員工之心理需求,而是透過組織文化的形塑,. ‧. 主動激發組織成員的進取精神。. y. Nat. er. io. sit. 五、輻射功能:組織文化一旦形成基本假定後,不僅會在組織內 發揮功能,對組織成員有所影響,也會藉由各管道對社會間接產生影. n. al. i n U. C. v. hengchi 響。組織文化輻射的管道主要分為宣傳和人際交流兩方面,將有助改 善公眾關係,並同時對社會文化的發展有莫大影響。. 六、調適功能:組織文化會協助新進成員儘快適應組織,使個人 價值觀和組織全體價值觀做調和。面臨變革之際,組織文化也需提供 成員儘快適應變革後步調的能力,以消除成員之壓力和不適感。. 除了正面的功能,也有ㄧ些學者提出負面功能的看法。(吳昌期, 18.

(20) 2006) 一、阻礙組織變革:安於現狀將降低成員的創新思考能力,因而 限制組織發展。 二、全體排斥和外界的交流活動。 三、次級文化分化組織力量,不利組織和諧。 Robbins,S.P (1993,p.606-607)也認為強勢的組織文化會影響組. 政 治 大. 織內部效能,不利組織和諧。組織應注意的是積極發揮組織文化的正. 立. ‧. ‧ 國. 學. 向功能,避免負向功能的產生,使組織更具競爭力。. sit. y. Nat. 第二節 公務倫理之概念與意涵. er. io. Max Weber (1930)在《新教倫理與資本主義精神》談到「新教倫. n. a. iv. l C 理」,其實是一種新教經濟倫理的概念,強調資本主義與基督教背景 n. hengchi U. 其實存在關聯性與重要性,如何去體現實踐上帝的榮耀?就是在經濟 活動中加入宗教倫理,使人之行為能合乎理性行動。Weber 強調的「經 濟倫理」對倫理研究和價值研究後續發展有極大的貢獻。正如 Weber 在書中的名言「沒有企業家就不會有資本主義,没有道德規範就 不會有企業家,没有宗教信念就不會有道德規範。」(于曉譯,Max Weber 原著,2008) 19.

(21) 公務員對政府倫理失靈具有批判性,一個人越往高層攀升越是難 以忍受政府的倫理墮落。公務員與私部門職員之間的差異,最常反應 在公務員的價值與認知的行為上(蕭全政、林鍾沂、江岷欽、黃朝盟, 2003) 倫理屬於哲學之一部分,與道德之界定和準則相關,亦會影響人 行為之持有價值,及特定環境下應服膺的規定。公部門經常面臨雙環. 政 治 大. 困境,將選項中可能面臨之衝突價值加以統整歸納,制定行為準則的. 立. 共識,這就是倫理的考量。為提升倫理氣候,除包括內部干預和激勵,. ‧ 國. 學. 亦可採用或參考已發展出的普遍倫理準則。(K.G Denhardt,1988). ‧. 壹、公務倫理定義和層次. y. Nat. er. io. sit. H.G.Frederickson(1997)《The Spirits of Public Administration》提到倫理包含哲學和道德的概念,主要在判斷是非 a. n. iv l C n hengchi U 對錯的抽象標準,但隨著不同環境與情況則可能有不同之標準出現, 應當要與系統環境相互對照。因此, K.G.Denhardt(1988)將公務倫 理定義為在合理之規範內,奠基於社會價值,並訴諸責任,針對政策 制定標準所定之批判和質疑,其能依倫理標準因應社會的核心價值並 隨時調整,以決定接下來之行動。正如曾國藩曾說:「風俗之厚薄希 自乎?自乎一二人之心之所嚮而已」公務員之行為在在關係著國家的 形象。為此,民主國家政府必須避免循私並依據基本的道德標準運 20.

(22) 作,力行行政之精神,增加行政之正當性。 倫理是指個人的社會行為的善惡的判斷基準,也即是需依據社會 之觀感採取適宜的行動。如套用專門職業人員身上,即指個人的行為 是否跟職業相關的基準一致。行政倫理所要求的行為,並不是全部能 由法律規定,但倘若沒有法的制約,自由的情形下社會秩序也無法維 持,也就是法規的正當性是行政倫理給予的。(原田三郎,2003). 政 治 大. 公共組織需有使命願景,建立民眾的信任,增加社會資本。因此. 立. 倫理面向的各項價值,是政府系統運作要素的主產品,應該要被重視. ‧ 國. 學. 思考。公務機關若以倫理之使命感當作激勵誘因,則人員傾向產生奉. ‧. 獻的態度,反之則容易產生疏離的精神,可見倫理面向不容輕視。(吳. io. sit. y. Nat. 瓊恩,2004). er. 公務員倫理不只是知識的問題,也聯繫著行動。因此公務倫理應. al. n. v i n Ch 定義為公務員行動的準則。重要的是在現行民主體制,欠缺國民信賴 engchi U 的政府是無法持續的。(原田三郎,1989) 公部門行動比個人或私部 門將對社會全體帶來更大的影響,對社會的責任也因而產生。 根據海闊富(1987)的看法,在行政上依據層級和影響力的高低, 可分為三個層次:(轉引自蕭武桐,2001) 一、公共政策倫理:政務官制定政策涉及之倫理觀念 二、行政決定倫理:公務員作為與決策涉及之倫理觀念 21.

(23) 三、個人倫理行為:公務員個人行為涉及之倫理觀念 林鐘沂(2012)則提出了另一套看法: 一、功利論:邊沁主義主張之功利主義,政府行動為促進絕大多 數人之利益。 二、義務論:康德之符合倫理的行動需出自於正確的動機,公務 員自身的心態、行為和依循法規的結合。. 政 治 大. 三、德行論:出自於內在的動機與本質,當三者三合一做結合時,. 立. ‧ 國. 學. 需以德行為主,才能將個人及全體全都納入考量。 貳、公務倫理研究途徑. ‧. sit. y. Nat. John A Rohr(1989)倫理的三種途徑有類似研究方向:. er. io. 一、高層次途徑:公共行政學者所倡導之社會道德,也就是所謂. n. a. v. l C 的人本心理學和倫理哲學,將會形成行政哲學的典範。 ni. hengchi U. 二、低層次途徑:公務員在執行職務的過程中所遭逢的各項倫理 難題,提出相關法規的制定以讓公務員遵循。 三、政體價值途徑:以憲政整合公務倫理之價值,將價值和整體 層面相互結合。 基於對公務倫理切入之角度不同,亦有不同之研究途徑,一般而 言歸納為以下四類:(顧慕晴,1998) 22.

(24) 一、價值途徑:顯示行政機關所追求之終極目標原則,政府機關 與公務員具體實踐之方式為何?例如:忠誠、廉正、回應性等。觀念的 落實達成需仰賴公務員之行政行為,故須訂定一套守則,要求其遵 行,故形成規範層次。 二、規範途徑:公務員所應該具備與避免的行為,可從相關法律 規章、社會觀感和行政倫理之理論中尋找歸納。. 政 治 大. 三、衝突途徑:現代多元社會中價值觀諸多迥異,公務員如遇倫. 立. 理困境時,採取之方式為研究者所需關注的議題。進行倫理決策之. ‧ 國. 學. 前,先行掌握困境之狀況,尋找癥結處、規劃方案、排序執行之優先. ‧. 順序以解決爭端。對倫理困境之敏感度、認知程度與倫理判斷與決策. Nat. io. sit. y. 的能力為首要的。. er. 另一派學者認為倫理教學之目的在培養德行、美感、誠實等決策. al. n. v i n Ch 能力之提昇,透過學習得到倫理的知識與原則,不一定能確保人的行 engchi U. 為合乎倫理,反而產生知法犯法的現象。由德行之培養,自然主動做 出合乎倫理之行為,而非畏懼懲罰而遵行。前派之看法為多數人之見 解,因其較能應用來解決現存之問題。 四、控制途徑:在探討積善懲惡違反倫理行為之機制。其認為總 會有少數人有意無意違反行政倫理規定,且會有影響他人之擴散效 果。若無相關控制機制存在約束,則行政倫理無法真正落實。 23.

(25) 此四途徑缺一不可,若無工作價值,則行政倫理缺乏導引,規範 也將淪為空談,衝突可以解決倫理的困境,但又需最後之約束底線最 控制,故四種皆具備才能發揮功能。 所謂的進階的公務倫理,在提醒公務員除了手法之外,更能創造 社會利益,藉工作創造工作價值。(廖永靜,2009,p.7)但關於行政 的價值問題,不應只看行政責任,對個別成員要求的行政倫理也須重. 政 治 大. 視,且從消極禁止的方向,至積極的專門能力的開發、對民眾的回應、. 立. 藤博己、沼田良、佐藤克廣,2009). 學. ‧ 國. 主動對法令修正等,會引導公務員走向行政倫理。(今村都南雄、武. ‧. 日本在國家公務倫理法具體針對公務上所會遇到的贈與、接待等. Nat. io. sit. y. 倫理行動基準做規範,主要在確保執行的公正性,避免招致國民的疑. er. 惑和不信任感,確保其信賴度。另美國公共行政學會所規範的倫理守. al. n. v i n Ch 則,一為服務公共利益、二為遵行憲法與相關法律、三為表現個人正 engchi U. 直清廉、四為推動倫理組織、五為努力達成專業卓越才能。而我國在 「公務人員任用法」 、 「公務人員中立法草案」 、 「公務員服務法」 、 「公 務人員任用法」等對於公務倫理皆有相關規定,例如:利益迴避、依 法行政不規避拖延、嚴守行政中立、不善用職權、誠信廉潔、謹慎勤 勉等,以收除弊興利之效。 倫理是屬社會規範,而規範需要以價值為基礎建構,因此欲理解 24.

(26) 全貌,也需從價值觀面作了解。(陳德禹,2011,p.50)顯示公務倫理 引導出工作應遵行之價值,是帶有思想之秩序,故倫理之規範需從組 織整體文化、環境背景作調整。. 第三節. 工作核心價值之概念與意涵. 公務倫理之內涵可粗分為外部的道德標準和行為操守,及內部之. 政 治 大. 倫理價值的提升,而所謂的工作價值即由內部倫理之延伸。價值是人. 立. 生追尋,如認為事物具有價值,人自然而然會去追求它、實現他。(蕭. ‧ 國. 學. 武桐,2001)Rokeach(1973)指出價值觀是持久的信念,對主體來說,. ‧. 某一行為或狀態的偏好優於另一項,也就是反映出選擇判斷即引發行. Nat. io. sit. y. 為的基準。在工作脈絡下,持有之價值觀會涉及一個人選擇工作相關. er. 之行為準則。價值觀也為涉及認知、情感和意象持久之偏好信念,其. al. n. v i n Ch 會受文化及歷史背景因素影響抉擇標準,因此也代表人的取捨過程。 engchi U (楊國樞、余安邦,1994) 綜合以上,價值觀的概念稍嫌抽象,雖從古至今學者各有定義, 但其實大同小異代表的是最終選擇的狀態。 Robbins(1993,p.604)工作價值觀指工作自身或希冀工作實踐 之意向。Super(1970) 定義工作價值觀為個人內心需求與工作時所追 求的特質,如訂定符合工作價值觀之工作,人員將獲得滿足感。因此 25.

(27) 提出了 15 種工作價值觀,找出工作價值對個人之重要程度,而這十 五項基準,日後更成為工作價值觀量表之主要衡量項目: 一、利他主義:工作的價值或目的,在於能為他人或民眾服務, 盡自身之心力。 二、美的追求:工作的目的在於創造世界的美好價值,增加美感 氛圍。. 政 治 大. 三、創造力:工作的價值在發明新產品、設計新事物或有新想法。. 立. 四、智性刺激:工作能促使人獨立學習、分析解釋與處理事情的. ‧. ‧ 國. 學. 機會。. 五、成就感:由工作中得到做好及完成工作的成就感。. Nat. sit. er. io. 阻礙。. y. 六、獨立性:工作能容許以自己的方式去執行,不受他人控制或. al. n. v i n Ch 七、聲望:工作使你受到他人由心的尊敬並廣為人知。 engchi U 八、管理:工作的職權是規劃分配工作給其他人,能引導或控制. 別人。 九、經濟的報酬:工作能獲得優厚的報酬,使個人有足夠的財力 購買想要的物質。 十、安全感:工作能讓生活安定有保障。 十一、工作環境:工作是在溫度宜人、清潔舒適、安靜的環境下 26.

(28) 進行。 十二、上司的關係:在工作中能和主管平和融洽的相處。 十三、與同事的關係:在工作中能和同事相處融洽愉快。 十四、生活方式的選擇:從工作中能尋找出自己想過的生活,亦 即私人生活不會受工作干擾。 十五、變異性:工作非一成不變,而是可以嘗試多樣性。. 政 治 大. Rokeach(1973)將工作價值觀分為目的性價值與工具性價值,目. 立. 的性價值涉及個體追求的最高層次,工作性則類似外在價值追求特定. ‧ 國. 學. 行為的形式。國內學者針對此兩類有清楚陳述(蕭武桐,2001). ‧. 一、目的性價值:. y. Nat. er. io. sit. (一) 個人價值指自身的幸福美滿、舒適、愉悅度。 (二) 社會價值指外在世界給予的安全感、稱讚和成就感。 a. n. iv l C n hengchi U 二、工具性價值: (一) 道德價值指勇氣、服務和責任感。. (二) 能力價值指創意、獨立思考、有潛力。 工作價值觀是對工作概念所形塑之價值觀基準,因此工作價值觀 可被界定為個人希望達成之工作信念,選擇工作相關之行為與價值觀 偏好的準則。(Lyons,K. and Lawrence,S.,2006)其代表的是一種內部 趨動力,指引人行動方向,提供次序性的建議,並對個人工作態度和 27.

(29) 工作行為造成影響(唐大鈞,2001)本研究將沿用 Super(1970)的定 義,將工作價值觀視為與工作相關之目的,過去因為研究目的與對象 的不同,衡量的面向也有各種標準,但觀其內涵其實殊途同歸。現今 最普遍的分類為內在工作價值觀與外在工作價值觀,內在價值指心理 層面的滿足,外在價值觀則指物質層面的滿足(Lyons,K. and Littlechild,B.,2006)。. 政 治 大. 目前國內仍以 Super 的三種價值觀分類為主要基礎。(李宏才,. 立. 2012). ‧ 國. 學. 一、內在價值:智慧、創造力、審美、獨立思考。. ‧. 二、外在價值:安全感、成就感、聲望、待遇。. y. Nat. er. io. sit. 三、附加價值:管理者、工作環境、人際關係。. n. 台灣之工作價值學者夏林清、游慧卿(1984)為便於分析之因素, a v. i l C n hengchi U 對 Super 之工作價值量表進行些微修正。. 一、自我表達面向:智慧、創造力、審美、獨立思考等項目。 二、外在報酬面向:工作環境、薪資待遇、成就感、安全感。 三、人群面向:人際關係。 四、社會認可面向:聲望、管理之方式。 五、利人面向:利他主義。. 28.

(30) 六、變異面向:變異之程度。 104 人資學院(2011)更集結各家學者之大宗,細分為十六項工作 價值觀。 一、個人發展:所學和工作有高度相關,有機會能發揮所長。 二、工作成就:具挑戰性的工作,並能從執行工作上獲得認同感 和成就感。. 政 治 大. 三、工作多元化:工作豐富化與工作擴大化。. 立. 四、工作自主性:主管能授權給部屬去決定事務或者有參與決策. ‧. ‧ 國. 學. 的機會。. 五、規範明確性:有清楚的 SOP 或規範可供遵循,不致無所適從。. sit. y. Nat. 六、同事關係:工作上的同事能彼此協調合作,維持良好的人際. n. er. io. 關係,增加歸屬感。 a l. Ch. engchi. i n U. v. 七、工作穩定:公司營運狀況處於穩定狀態,不會隨時任意調動 職位或倒閉等問題。 八、公平正義性:付出的勞力和獲得的報酬成正比,工作賞罰分 明。 九、工作環境:提供安全舒適的工作環境,藉以提升工作時效率。 十、工作時間:工作時間固定,非經常超時或責任制加班。. 29.

(31) 十一、上司重視部屬意見:主管能重視部屬的建議與或想法。 十二、上司讚賞與鼓勵:當工作表現優良時,能獲得主管的稱讚 或是獎勵,讓員工感受到被肯定。 十三、薪資:提供足夠的薪水以因應生活開銷。 十四、福利:良好配套的福利措施。 十五、工作升遷:暢通的升遷管道。. 政 治 大. 十六、出差:輪流出差,時段可以溝通協調。. 立. 工作價值之體現可對應積極應為之公務倫理行動與消極不應為. ‧ 國. 學. 之行為,也涉及其道德之期待,且以其對應之倫理意涵亦須重視。(蔡. ‧. 良文,2006)現行制度對公務員的規範會影響其工作上的行為和執行. y. Nat. er. io. sit. 方式。(陳淑桹,2009)抽樣調查工作價值觀與組織文化理念相符之受. n. 訪者,將會有工作認同與價值內化之作用。工作價值觀與的取向對組 a v. i l C n hengchi U 織公民行為有顯著的關聯性,顯示工作價值重要性可見一般。(陳美 倫,2010)以臺北市四百多位政府公務員為研究對象,進而得出單位. 之組織文化與工作價值觀會進而影響公務員之行政倫理,三者之間息 息相關。 觀以往公務員工作價值觀相關研究,李清標(2005)研究發現警察 人員對該工作價值具認同性,將會藉遵行獲得肯定與成就感。莊惠敏 (2002)工作價值與工作投入度相關,故建立合乎之工作價值觀,可以 30.

(32) 影響工作態度。伍姿蓉(2010)從工作價值觀角度出發,抽樣調查員警 之內外在價值觀及工作壓力,以探討如何提升員警的職業滿意度。何 照義、陳永明(2002)研究公營事業台電員工工作價值觀與組織變革之 相關,瞭解員工普遍認為不認同之工作價值觀為何? 另,邱華君(2014)對於公務人員工作實務上之工作價值,抽樣中 央機關三百多位公務員問卷分析,認為應有管道指導其生涯規劃,積. 政 治 大. 極加強公務倫理核心價值之貫徹。蔡秀娟(2004)引用過往田蘊祥. 立. (2003)的考試院實證研究,發現受訪公務員工作價值觀同質性高,僅. ‧ 國. 學. 在薪酬晉升有顯著差異。. ‧. 綜合以上,目前對工作價值觀之研究皆是問卷分析,發現工作價. y. Nat. er. io. sit. 值觀對公務員之認同感和行為有高度影響,並有引導之作用,正如 T.L.Cooper(1990)提到的工作價值問題是公共行政的核心靈魂,政府. n. al. i n U. C. v. hengchi 政策產生會連帶影響價值的產生,價值的氛圍也會進而影響公務員之 行為。. 第四節. 日本及我國現行制度下公務員工作價值之規. 範 日本及我國的公務員制度因同樣屬於亞洲國家,國情相近,其公 務機關所推行之工作價值有相對的參考性,而因其實行時間較早,也 31.

(33) 可做為未來我國推行工作價值的借鏡。就公務員之角色定位而觀, 日本公務員制度以第二次大世界大戰為界,根據 1946 年開始實 施之日本憲法,日本公務員從天皇時代之從屬關係演變為為全體 國民之服務角色。 (西尾勝、村松岐夫,1994)公務員跟我國一樣 有分政務官及事務官,並根據年功序列和能力有區分不同階層, 不失為我國在推動公務員工作價值獲取智識的重要渠道。. 政 治 大. 根據公務員制度調查會提出的公務務員基本改革方向(1999)日. 立. 本公務員制度檢討的課題,主要分為開放性、簡單效率性、透明性、. ‧ 國. 學. 能力的重視、實際績效重視和自主性幾點。因應行政課題複雜程度的. ‧. 能力提升,公務員需要較高的能力和適應性高,中高位者則需要寬廣. Nat. io. sit. y. 的視野和管理能力,如此才能提供公務員能力使其得以發揮。. er. 國家公務員應以民眾全體為主,得到國民的信任,需有適當的服. al. n. v i n Ch 務規範,防止公務員從事不法和不當的行為。為讓公務員有足夠的自 engchi U. 覺規範的具體內容和懲戒基礎、手段明確性和透明性,以及根據相應 職務所確立的服務規範是重點。日本國家公務員倫理法更開宗明義的 說明本法律是鑑於國家公務員是國民全部的受託者,所以國家公務員 的職務需要保持一定的倫理措施,執行職務需公正,防止國民的疑惑 和不信任,確保國民的信賴再建。(能率増進研究開発センター,1999) 文官制度是政府公務人員之相關規範,因其有需配合環境、順應 32.

(34) 普遍民意等特性,制度的良窳端看能否依當時社經環境需要,建構國 家所需的文官制度為民眾提供服務。因此,國家對文官制度應持續改 革、與時俱進。公務員須找回輔進公務機關服務大眾的初心,自我覺 醒,才能設身處地為民眾著想,找出內在工作價值,並能進而自我反 省。(蕭武桐,2006) 當今二十一世紀,全世界面臨全球化、資訊科技發展迅速、經濟. 政 治 大. 環境相互連結、知識經濟時代來臨等強烈的衝擊,國家已無法置身事. 立. 外,有為的政府必須掌握時代之脈動,有效回應人民之需求,以公共. ‧ 國. 學. 利益為施政重心,造福全民,提供及時且高效率、高效能的施政計劃. ‧. 與服務。藉由諮詢機制,做好民意與行政的橋樑,將民意落實於政策. y. Nat. n. al. er. io. 蕭乃沂,2006). sit. 中,提升兩者的一致性,建立實質之民主政治。(黃東益、陳敦源、. i n U. C. v. hengchi 為使政府達到上述機能,文官制度之興革實屬刻不容緩,首先應 遵循我國憲法所明定選用公務員之基本規範,其次,以公務員相關法 規為基本根基。近年來各國政府再造帶動文官制度興革,以及不斷修 正之改革方式,宜截長補短,加以斟酌我國的時空環境後調整運用。 (文官資訊服務網,2011) 考試院於民國 98 年 6 月 18 日通過《文官制度興革規劃方案》, 此方案以廉正、忠誠、專業、效能、關懷為核心工作價值,制定一連 33.

(35) 串相關規範及作法,而此五項價值也對公務員工作價值觀形成基本的 規範。(銓敘部,2011) 壹、廉正:清廉公正、行政中立執行公務、自動利益迴避,兼顧 各方權益之均衡,營造全民良善之生存發展環境。廉潔自持、秉持公 義、不收賄徇私、保守機密隱私、保持公務員之形象。 為了維持對於行政體系的信賴程度,自律讓防止腐敗和保持行政. 政 治 大. 中立是不可或缺的,國民的信賴程度儼然是從清廉度開始產生的。因. 立. 此政府是否為了公益而行動,是否有讓腐敗、浪費和不當支出最小化. ‧ 國. 學. 的能力就成為評斷的基準。當然除了針對廉潔系統的強化之外,對特. ‧. 定威脅的處置也或許是必要的。(平井文三譯,OECD 原著,2010). Nat. al. er. io. 織之榮譽感、誠實並具有道德感與責任感。. sit. y. 貳、忠誠:遵守憲法及法律規範、忠於國家及全體人民、重視組. n. v i n Ch 叁、效能:運用有效方式簡化行政流程、力求降低成本。但也需 engchi U. 注重決策品質、以正確的方式處理對的事、妥善配置資源、協調溝通 各部門與利害關係人、主動積極的執行,以提高行政績效,達成工作 目標,提高國家競爭力。 肆、專業:掌握全球化趨勢,積極充實職務所需知識技能,熟悉 相關法令政策措施。實踐終身學習,持續創新,保持專業並與時俱進 之敬業精神。 34.

(36) 透過全球思維的確立,正視全球化的現象,並思考權變的措施, 才能發展工作價值,提供本身的競爭力。(楊志誠,2009)當組織具有 專業性,即能讓組織的專門性得以確認,也就是重質的統御與水平的 調整能有一定的統合。為了能實施各個機關的功能,針對各個組織的 業務所需求的專門知識和情報明確化,針對組織外的人才進行招募篩 選和針對組織內成員的熟練度、新技術的提升是必要的(曽我謙悟, 2013)。. 立. 政 治 大. 伍、關懷:以全民福祉為重提供服務,對人民之需求及困境,能. ‧ 國. 學. 用同理心解決並及時提供必要之協助,增進人民對政府的信賴感。另. ‧. 需培養多元文化與人文關懷素養,以包容之心協調各群體間相互尊. Nat. io. sit. y. 重,傾聽民意體察民生、提供便民的服務。陳怡祁(2010)認為本著關. er. 懷精神,處處為民眾設想,則公眾關係良好,民眾對政府信任感也油. n. al. i n C 然而生,進而發展出和諧關係,提升形象。 hengchi U. v. 要凸顯現行民主國家下的公務員素養,應能兼顧法治、民意、職 場倫理等多層面,成為有操守之公務員。陳建寧、吳坤平(2010)之研 究隨機抽樣 200 位高雄縣市政府公務員,結果視廉潔為第一優先,有 愈多對工作價值的評斷讓公務員有所依據越佳,服務民眾仍以依法行 政為大前提。. 35.

(37) 第五節. 我國公務員各層級之工作價值. 我國之公務員根據公務員服務法第 24 條廣義定義為「本法於受 有俸給之文武職公務員,及其他公營事業機關服務人員,均適用之。」 然公務員之選擇任用,需考選部以國家考試之方式錄取,獲得資格 者,方為廣義之公務員。 根據公務人員任用法第五條及第六條規定,公務人員官等和職等. 政 治 大. 之任用分委任、薦任、簡任,職等涵蓋第一到第十四職等,以第十四. 立. 職等為最高職等。委任為第一至第五職等為職級較低,初考或普考通. ‧ 國. 學. 過者,薦任為第六至第九職等,藉由內部升等考試升遷;簡任為第十. ‧. 至第十四職等。徐有守(1996)表示官等是以人為本體考量,按公務員. Nat. 高低意識之存在。(白佳慧、游麗鈴,1998). n. al. er. io. sit. y. 之資格條件能否勝任。我國採官等職等並立制,官等與職等間有相互. i n U. C. v. hengchi 以中文字定義觀之,委任之涵義有任用與託付,完成交付之事項 之義。要經過相當的工作經驗,才能成為薦任。薦任的任用方式為主 管推薦,呈請中央政府任命,有推舉之義。簡任則有選拔挑選優秀人 才之意,代表不同層級公務員所需擔負之責任及行政重點也不同。(王 國良,2011)由於薦任人員的學歷、素質普遍較高,因此許多規劃性、 原創性的專案業務,都落至這群公務體系中間分子身上。(李佩芬, 2014)不同層級公務員工作負擔也相異,基層公務員之常需多合一應 36.

(38) 付複雜的工作項目,也就是重點工作並需經常第一線回應社會反應之 考驗。(王永吉,2014) 觀行政院所屬機關核心價值及中高階主管職務管理核心能力選 定分析研究,發現十二職等高階公務員受重視之價值項目主要在於 創新、前瞻規劃、策略願景等,而九職等中階公務員主要在於事務 處理和人際關係兩項,顯示不同層級間重視之工作價值有所不同。 (行政院,2004). 立. 政 治 大. 蔡良文(2006)提出公務員工作核心價值之育成,也應一併重視. ‧ 國. 學. 簡薦委任對於對應行政倫理之意涵,簡任主要在於創新、前瞻;薦任. ‧. 主要在於協商、多元管理;委任主要在於傾聽、訂立計劃執行目標、. Nat. io. sit. y. 團隊合作等。陳正料(2008)曾以高高屏之地方公務員為研究對象,. n. al. er. 發現高階主管對核心價值之認知遠中低階公務員為低,創新之工作. Ch 價值效果最顯著,其次為專業。 e. ngchi. i n U. v. 綜合以上,相異官等層級在工作價值觀之想法有所不同,可作 為研究變項之價值甚高,本研究因此以簡任、薦任、委任三個層級為 分類,探求相異層級之公務員隊伍項工作價值觀想法及實踐方式上是 否有所差異。. 37.

(39) 第三章 研究架構 本章主要在介紹相關研究架構與方法,從架構推展出選用之方法 及訪談對象之選擇和訪談大綱。. 第一節. 研究架構. 本研究之目的主要在探討組織文化環境下,公務倫理之工作價值 規範與實踐,並以公部門公務員之工作價值做出發,去探究具體實行. 政 治 大 並受組織文化所影響,因此本研究之架構圖為: 立. 層面為何及不同層級間的落差程度,工作價值是由公務倫理所推衍的. ‧. ‧ 國. 學. 公部門工作. n. al. 落差. Ch. sit. io. 價值規範 委任. 公部門. y. Nat. 薦任. 公部門工作價值 規範的實踐結果. engchi 程度. 公務倫理. er. 簡任. i n U. v. 公部門 組織文化. 圖:本研究繪製. 38.

(40) 一、簡任薦任委任 將公務員以官等分三層級訪問,研究實踐方式之差異。 二、工作價值與實踐結果 工作價值即由內部倫理之延伸,工作價值之相關規範會影響公務 員之行為準則。以往之文獻對公務員對工作價值理解與實踐情形甚少 著墨,故以此為訪談重點。 三、工作價值落差程度. 立. 政 治 大. 根據對工作價值規範的解讀不同和不同層級間工作事務的相. ‧ 國. 學. 異,對工作價值的實踐方法也會有所差異,希冀藉由訪談工作價值作 法,分析不同層級之工作價值相異性。. ‧ sit. y. Nat. 四、公務倫理. n. al 面,跟工作價值之規範和實踐相關。 Ch. 五、組織文化. engchi. er. io. 組織文化延伸出公務倫理之概念,在公務倫理之內外在價值層. i n U. v. 組織文化是為組織共同建構並且是由組織共享的認知和行為指 導,從中會影響組織中公務倫理和工作價值概念之制定和執行,本研 究將組織文化之焦點聚焦在 Schein(2010)提出之第二階段價值觀層 次。. 39.

(41) 本研究變數主要為三個層級,重點將聚焦為工作價值規範和實踐 之程度,並以簡、薦、委三級間分層比較,不同階層之公務員在工作 價值之想法和具體化實行情形是否有所差異。. 第二節. 研究方法與對象. 以往針對工作價值觀之研究多從量化問卷形式進行,對實務上具 體實行情況甚少著墨,本研究重點主要著重在公務員工作價值實際實. 政 治 大. 踐行動的方式,因此採質性方法的文獻分析法及深度訪談法:. 立. ‧ 國. 學. 壹、研究方法. ‧. 一、文獻分析法. Nat. sit. y. 文獻分析法,是尋求資料並加以記錄和分析的研究方法。當研究. er. io. 者對第一手和第二手資料進行蒐集、檢驗後,便可以從過去所獲得之. n. al 結論,解釋相關研究議題的現況,預測未來之發展走向(葉至誠, iv. n U engchi 2000)。因此,本研究將蒐集近年來有關台灣組織文化、行政倫理、. Ch. 工作價值之國內外各類文獻資料,例如:期刊、雜誌、論文、文章、 書籍等,進而分析台灣現況,並將理論和實務面進行分析、比較。 二、深度訪談法 深度訪談指的是無法以普通訪談取得的資料,本研究透過面對面 深度探討被訪談者的真實想法,以無結構訪問為基礎,以利了解訪談 對象的感受,得到更充足的資訊。(文崇一,楊國樞,2000)為實際了 解研究範實踐情況之具體意見,從行政院環保署處室內之文官約八位 40.

(42) (包含有比照職等之約聘雇人員),簡任二位、薦任三位、委任三位對 於現行台灣規範制度下之工作價值實際實踐情行及相關困境等做訪 談,並藉此了解不同層級間之文官在公務倫理之實際做法上是否有所 異之處。. 貳、研究對象選擇 本研究對象為單一處室,為求代表性,將從處室中選擇簡任二 位、薦任二位、委任四位作為訪談對象,亦即藉由相同訪談問題來比. 政 治 大. 較分析層級間的工作價值實際實踐方式是否有落差。本研究訪談順如 下。. 立. ‧ 國. 學. 一、簡任[A 群組]:官等藉於 10-14 職等,政務官之下,薦任之上, 在處室中屬於決策者和領導者的角色。. ‧ sit. y. Nat. 二、薦任[B 群組]:官等藉於 6-8 職等,簡任之下,委任之上,在 處室屬於中介者,同時有一部份決策的權力和執行的義務,並要擔任. er. io. 層級間政策溝通協商的橋樑。 a. n. iv l C n hengchi U 三、委任[C 群組]:官等藉於 1-5 職等,簡任之下,在處室中主要 是扮演推行執行公務的角色,也是第一線的官僚人員。. 41.

(43) 層級群組 編號. 受訪者. 訪談地點. 訪談時間. 簡任. 相關公務員. 環保署辦. 2013/1/21 面訪. A1. 訪談方式. 公室 A2. 相關公務員. 環保署辦. 2013/1/22 面訪. 公室 薦任. B1. 組長. 環保署辦. 2013/1/22 面訪. 公室 組長. C1. 公室 政 治 大 承辦人員 環保署辦 2013/1/21 立 承辦人員. 環保署辦. y. 2013/1/21 面訪. sit. 環保署辦. ‧. 承辦人員. 公室. n. 承辦人員 a. 環保署辦. 面訪. 2013/1/21 面訪. 公室. io. C4. 公室. Nat. C3. 2013/1/22 面訪. er. C2. 環保署辦. 學. ‧ 國. 委任. B2. 2013/1/22 面訪. iv l C n h e n公室 gchi U. 資料來源:本研究整理. 第三節. 訪談綱要. 本研究為一探索性研究,係採用質化研究方法,以研究目的找尋 相關文獻資料,依據文獻資料,作為設計訪談大綱之依據。訪談內容 42.

(44) 共分為六大類,除主軸之工作價值內涵、層級差異和困境外,其餘針 對文官制度興革規劃方案五項規範”廉正、忠誠、專業、效能、關懷” 之實踐個別做深度的探討,在訪談題目的詢問上,為比較不同層級間 公務員的實際實行情況,針對訪談對象的訪問內容大致相同,訪談題 目問法稍有差異。. A,B,C. 立. A,B,C. Nat. 忠誠. A,B,C A,B,C. io. 效能 關懷. al A,B,C A,B,C A,B,C n. 專業. A,B,C A,B,C A,B,C. A,B,C. 請問您自身的工作目標為何? 請問您 在執行上碰到之困境為何?如何解決? 請問您認為公務員工作上所需具有的 2 基本態度為何? 3 請問您認為不同層級間對工作的看法 有所差異嗎?原因為何? 4 請問當決策或執行上各方權益有所衝 突時,您會如何處理? 5 請問您認為公務員應保持什麼樣的形 象? 6 請問您對組織榮譽的看法? 7 請問對您來說,規範會是執行過程中 主要的考量因素嗎? v 8 請問對您來說,全球化意味著什麼? i n C9h e n g請問創新,就您的觀點而言是? hi U c 10 請問您個人有加強哪方面與工作相關 的進修? 11 請問您做決策的考量標準為何? 12 就您個人觀點,所謂的組織目標是? 13 請問對您來說民眾福祉所佔的決策或 協調考量地位為何?您實施便民之具 體行為為何? 14 請問多元文化對您而言意味著什麼?. 政 治 大. ‧. A,B,C. 1. 學. 廉正. ‧ 國. A,B,C. 問題面向. y. A,B,C. 題序. sit. 工作價值. 群組. er. 問題面向. 資料來源:本研究整理. 43.

(45) 第四節. 訪談倫理. 質性訪談以人為研究對象,研究者對受訪者有更多理解程度時, 如何也能兼顧訪談對象之隱私權是重要的(Mcsherry,1995)本研究因 涉及公務員個人內心對工作價值的想法和實際實行情形,在訪談倫理 上根據(Babbie E,1992﹚的《The Practice of Social Research》 研究倫理五大原則. 政 治 大. 一、受訪人的意願:避免強迫人員參與研究。. 立. 二、注意受訪人身心狀況:避免因研究傷害受訪者傷心狀況。. ‧ 國. 學. 三、匿名保密原則:個人資料不公開且保密。. ‧. 四、隱瞞與欺騙:研究進行不應刻意隱蔽欺騙受訪者研究目的與內容。. Nat. sit. n. al. er. io. 訪談內容。. y. 五、分析原則:分析與報告時說明研究的限制,並以客觀的角度分析. C. hengchi 本研究具體實施方法如下. i n U. v. 一、訪談前對欲受訪者電話詢問了解受訪意願後,郵寄訪談說書 二、說明訪談原因和訪談流程。 三、訪談採用一對一面對訪談,再次告知採用匿名原則並確認錄 音意願。 四、訪談中注意禮貌,避免使用引導性問題,讓受訪者自由表達 意見。 44.

(46) 五、訪談後郵寄逐字稿的繕打給受訪者確認無誤後進行分析。 綜合來說,本研究倫理注重在事前充分告知同意後進行,訪談尊 重研究者的隱私和保密原則,並注意潛在風險對研究者的傷害,進行 分析前給研究者再次確認逐字稿內容與訪談內容無相左之處,降低誤 植的機會。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 45. i n U. v.

(47) 第四章 研究結果分析與討論 本章針對受訪者的訪談內容彙整歸納,對八位受訪者實施簡薦委 三層級的分類,藉加入研究者之分析和詮釋,對工作價值之想法與實 踐方式進行理解,並將訪談意見歸納整理。研究分析分為「工作價值 之意見描述」、「五項工作價值面向實踐」,最後進行綜合分析「不同 層級間對工作價值的差異」「工作價值規範和實際實踐之落差」等兩. 政 治 大. 項。. 立 公務員對工作價值之意見描述分析 學. ‧ 國. 第一節. 公務員進來公務體系對工作有的期許和態度,經深度訪談發現公. ‧. 務人員對工作所具有的想法大致相同,也對應到五項工作價值之廉. y. Nat. er. io. sit. 正、忠誠、專業、效能、關懷,而在專業、關懷、效能、忠誠四項較 普遍受到重視的原因和進來公務體系的背景相關。 a. n. iv l C n hengchi U 在公務員自身的工作目標上,受訪者大都以專業和穩定為主要考. 量,這也是民眾對公務員最主要的印象,公務員因受科層體制影響, 需要依據法令規章和專業行事。受訪者大都希望結合自己過去學生時 代所學,並將學習的知識應用於公務員考試及後續工作上,也就是所 學和工作有一致性,如此將能表現自我所長和發揮自我潛能。. 我希望讓可以跟我的所學跟我的工作的內容是可以一致性,是有實踐的意味在裡面. 46.

(48) 這樣子。(C1-1) 原來念的是環保相關,然後後來看到這裡有工作機會就進來了。(C2-1) 跟我們學的部分其實有點關連性,我們早期念化工……接觸的就是這個部分,就做 了這個,算是跟學的有這麼一點點的關聯啦! (B1-1) 想要找跟本業有關的工作…..因為以前學的都是環工技術性的東西。(C4-1). 也有認為公務員工作類似經驗的傳承和知識分享,在學校或社會 接觸到各式各樣的訊息,累積各種經驗,適當的去理解解讀知識,進. 治 政 大 而應用於工作之中。新進公務員所接觸的業務方式則是建立在前人的 立 ‧ 國. 學. 實行經驗上,再加入自己新的方式,類似組織社會化從上一代傳到下 一代經驗的過程。. ‧ y. Nat. 會參考前人的作法為主這樣子。(C1-1). n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 我覺得最主要的都還是在經驗的傳承……過程裡面可能會有類似案例出現,那可能. i n U. v. 其次,從對象觀之,行政組織的標的人口為普遍的大眾,提供公 共福祉予廣泛的民眾,機關人員希冀公務員的工作能服務群眾,回饋 社會,公務員做的事情較普遍及於一般群眾,比起私人公司也較容易 實施公平正義。不斷提高為人民服務的本領,以追求真正服務的心 態,公正廉潔的形象,才是服務的精神。特別是擔任領導職務之公務 員、新進之公務員和基層第一線公務員等直接跟民眾福祉相關之公務. 47.

(49) 員尤其影響甚大,需額外注意。. 對社會上做的事情至少是普遍的,服務大眾的事情……那你如果做公務機關的話, 大概就會比較服務大眾,服務社會的這種心情。(A1-1) 公平正義其實還蠻重要的,從事這個工作……在公務體系為了去達成公平正義,我 不太會去考慮所謂的成本部分。(C3-1) 希望能夠走一些比較上位規劃性的東西。(C4-1). 政 治 大. 最後從科層制分析,公務機關強調的是理性、可靠和持續性,公. 立. 務員以專業分工服務政府,職務受到法律的保障,免除職務僅能照具. ‧ 國. 學. 體法規為之。受訪者的穩定主要在於有無工作的穩定,因為公務員是. ‧. 採終身雇用保障之關係,目的是保障公務員之工作機會,避免受到外. y. Nat. er. io. sit. 在政治、環境因素干擾影響讓員工產生不確定之心理。另外有些受訪 者也考慮到上下班時間和薪水的穩定性。不難看出穩定對公務員來說 a. n. iv l C n U 是一個重要的考量因素。 h e n g c h i. 公務員是一個很穩定的工作……但是公務員他其實就是時間是比較固定的。上下班 時間是很穩定的。(C2-1) 薪水上當然基本上是安頓家裡面的一個薪水(A1-1) 它是一個很平穩的工作(A1-2) 在法規底下…..做得比較穩定。(B1-1) 相對穩定……它比較沒有像民間一樣……不希望自己落得突然面臨失業的這樣一 個問題啦!(C4-1) 48.

(50) 新政府運動之後創新即成為探討政府的一項要件,尤其公部門政 策能指引國家社會的前進方向,因此極需要創新精神,如果公務機關 能提升國家創新力,將更能適應瞬息萬變環境,提高國家競爭力。受 訪者認為相較於私人領域而言,公家機關也是值得去嘗試的新領域, 學習的機會很多,有一位受訪者認為中央和地方的公家機關原創性是 不一樣的,中央較有創新的機會。. 政 治 大 我發現這是一個很有趣也很新的領域,然後我是對新的領域會比較有興趣去了解這 立. ‧ 國. 比私人公司來講是比較不一樣的嘗試。(B1-1). 學. 樣子。進來這邊是學習新東西的一個地方。(C3-1). ‧. 我們會有很多開創性的東西要做,跟地方比較不一樣。我們單位給了我們蠻大的發. er. io. sit. y. Nat. 揮空間…..土基會算新的單位,很多東西從零到有,這是我們可以開創的東西(C4-1). n. al 公務員在自己的專業上大多有所要求,希望以過去所學為基礎來 iv. n U engchi 作為工作上的基本技能,秉持著服務的心去實施,在理想中穩定的前. Ch. 提之下去尋求創新,在工作目標和期望上簡薦委三層級的想法差異並 不大。 公務員可能因工作態度而影響工作績效,工作態度的形成可分為 主客觀因素,不易一夕改變,本研究主要探討主觀的部分,主觀因素 涉及公務員對工作價值認同的看法,如果公務人員主觀上無法認同某 一價值,對此點就不容易有主動積極的工作態度。公務人員的工作價 49.

(51) 值認同是領導者重要的挑戰,挑戰在於能否讓公務人員有共同的願 景,可以形塑公務人員的價值認同,進而改變工作態度。 受訪公務員覺得負責任的態度是最重要的,公務員需要有所擔當 才能負責。面對國家各種政策和建設,政府的責任在於推動和突破, 而這些工作均須依賴負責、有執行力之公務員共同努力完成。現今的 公務員,最要緊的是要能擔當而不推諉,也就是能完成自己分內的事. 政 治 大. 情為基本,發揮敬業精神,另外尚包括對自己的言談和行為負責。. 立. ‧ 國. 學. 最重要的應該就是負責任的心理準備……都會有不同的責任需要 去承擔去責。就是說對自己講出去的每一句話跟報告我覺得就是對. ‧. 自己份內的事情負責這樣。(C1-2). y. Nat. n. al. er. io. 個東西,我就必須要把這個案子做好。(C2-2). sit. 要認真然後要負責……對自己的工作內容負責,比如說我負責做這. i n U. v. 其實我覺得最簡單就兩個字負責,對你的工作…..不敢負責就不要. Ch. engchi. 當公務員,這個東西只要我出去了……我就會去承擔這個結果。(C4-2). 公務員的顧客導向行為首先應找出公眾所期望的品質和服務,顧 客需要就盡力去提供,找出顧客真正的需要,然後滿足。責任感也是 服務精神的展現,公務員最基本的目標在於服務民眾,公務員依專業 知識、技能,針對現象或問題予以判斷選擇,尋求解決方法。能夠以 同理心的觀點去理解民眾的需求,才能真正解決民眾的問題。 50.

(52) 要去有一種服務的心態,不是一種管理的心態,凡事都能去理解對方想要什麼….. 去滿足他去幫忙他,專業以外還要有一顆服務的心。(A1-2) 如果閃避很多責任,你就不會去為民眾服務……公部門其實你就是 要服務。(C4-2). 基於行政一體之原則,公務員有服從之義務,目的是為提升行政 績效,追求民眾利益。公務員服從長官指示的前提是在於職務而非在. 治 政 於人,服從只是方式的一種,如何增進人民權益才是目的所在。按公 大 立 ‧ 國. 學. 務員服務法第一條規定,公務員應遵守規範,盡心盡力,依法律命令 規定執行勤務,因此,公務員如身為屬官自然需服從法律和上級長官. ‧. 之指令,在公務體系之下公務員是被規範的一群,需要嚴守法律規範. sit. y. Nat. io. n. al. er. 和遵守上級交代的指示去行事。. Ch. engchi. i n U. v. 我覺得應該是說公務員很特別的是服從上級長官是最基本的一個態度吧……在不違 法的條件下…… 參考上級長官的指示,在不違法這些規範下來執行。(C3-2) 我覺得就是依法行政,在我們權力底下去做我們該的事情,第一個我覺得一定要有 法治的觀念……公務員就是被規範。(B1-2) 公務機關是一個很難推動的……你就像一個小螺絲,它反而不是你所想的理想性的 東西……容易變成某一個人的決策……一層一層上去,他們不太知道底下人的聲 音。(C4-2). 也有部分公務員認為公務員執行公務應具有主動積極的價值觀, 51.

(53) 並有接受挑戰和困難的勇氣。. 正面的接受挑戰我覺得也是蠻重要一個想法,就是說你的態度要積極的去面對…… 接受它然後去解決它。(B1-2). 公務員在對工作的負責,對法律規範和上級指示的嚴守,主動積 極為民服務的核心價值為主要公務員應有的態度。工作態度上簡薦任. 政 治 大. 主要的重點在於服務和服從兩方面,委任則主要在於負責執行好分內. 立. 的事情。. ‧ 國. 學. 公務員根據所任職務、才能表現、工作績效和資歷有相異級別、. ‧. 薪資和相應的級別標準。由於考量政府之政治、經濟因素,世界各國. Nat. io. sit. y. 公家機關大多實施分層負責機制,對公務員實施分層主要展現在部門. er. 間不同層級單位中的職位,需要不同的能力和資歷,職務的性質也有. al. n. v i n Ch 所差異,因此區分為簡薦委三層。受訪公務人員認為簡薦委三層級間 engchi U. 對工作的差異在於政策執行的階段,上位者主要在政策的決策,在決 定上所要考量的因素較廣較多,下位者主要在政策的執行,主要是細 節、技術性的。而因為要跟利害關係人接觸,基層人員溝通也是重要 的一環。也有受訪者認為上層的決策是由下面的技術性的細節來支 撐。. 52.

(54) 上位者其實就是在政策的擬定,他只是希望說政策可以很順利地推展出去,那但是 我們這種在基層的工作人員,就必須要去貫徹上面的政策或是在上位者的理念…… 我們基層人員看到就是比較小的部分,我必須要怎麼樣去跟環保局去溝通去推展我 的業務,所以我們基層人員會比較注重在溝通。(C2-3) 差異還蠻大的……高階的長官他可能考慮的範圍更大,一個是廣度的部分,越上面 越要考慮全國。(C3-3). 至於位於中層的公務員,主要認為自己在協調的地位上佔了舉足. 政 治 大 輕重的地位,也因為扮演的是溝通的橋樑,所以要消化上層的意見, 立 ‧. ‧ 國. 學. 思考如何執行,然後適切地傳達給下層並監督執行成效。. 我會認為一定是有不同的形式跟觀念……以我來講可能在承上啟下,中間幹部要去. y. Nat. er. io. sit. 達成長官交付的工作然後督導下面……部屬的心裡也要去考(B1-3) 一定是要不一樣,我們一定從小的細節的地方看起,做為中層跟高層在決定政策走. al. n. v i n Ch 向,一定需要細節的資訊……上位者是看大的部分,但他不能脫離這些細節的支撐 engchi U (C4-3). 在不同看法方面,有簡任公務員認為不同層級間對工作的看法差 異可以靠內部協調溝通解決,因為環保的工作較為能夠將相關資料數 據化,所以不同層級間差異性偏小,整體來說層級對工作的想法差異 並不明顯。. 53.

(55) 大家分層負責不一樣而已,遇到問題內部可以充分討論做決定……不是說長官講的 都對,除非科學數據可以拿出來檢驗……環保的工作還蠻科學的,我倒是覺得差異 性不大。(A1-3). 多數受訪者認為,不同層級間對事情的角度和看法不同,而這也 是政策決策和執行上所必要的,上級考慮的面向較多且廣,中階則擔 負協調的功能角色,下面則負責執行,並把資訊呈給上級做決策。至. 政 治 大. 於少數簡任的看法,認為不同層級間的差異可以透過溝通協調彌平,. 立. 所以層級兼差異不大。顯示層級間對不同層級是否有差異之認知大多. ‧ 國. 學. 相同,而在簡任公務員的部分則少數有不同見解。. ‧. 綜合以上,雖然工作價值觀比工作態度來的深層且潛在性時間. y. Nat. er. io. sit. 較長與工作,但是期望的工作態度卻可以決定工作價值。在工作期望 重視服務和創新的公務員在態度上也偏向服務和主動積極的部分,以 a. n. iv l C n hengchi U 簡任、薦任為主,而在背景重視穩定的公務員態度上趨於有責任感, 以委任為主。運用所學的的專業部分則無顯著的階層差異。至於不同 層級間的差異性,簡任認為差異較小,薦任和委任皆認為差異主要在 於深度和廣度的不同,顯示多數公務員認為層級間仍存在著明顯差 異。. 54.

參考文獻

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