在政策執行與官僚結構關係中，基層官僚（Street-level bureaucracy）一直未被重 視，直到1980 年在政策執行「由下而上」的研究途徑中，李普斯基（Michael Lipsky）
開始關切基層官僚對於公共政策執行的影響性。Lipsky（1980）認為，「基層官僚」
（Street-level Bureaucracy）係指在行政體系中與民眾接觸的第一線行政人員，如警 察、消防員、教師、社會工作者等。他們的工作相當複雜且困難，並站在公務體系最 前端面臨著廣泛與不確定的問題及情況，同時必須面對民眾的壓力，因而常有過度負
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荷的情況，然而在這樣艱辛的情形下，基層行政人員是被期待同時滿足組織、社群與 廣泛的社會目標，因此，其執行意願、態度、作法等，均會影響政策的執行成效。
Lipsky認為，基層行政人員的自主性、裁量權的運用與民眾互動頻繁，基層行政 人員行為的總和等於整個行政機關的行為。因此，基層行政人員無異是實質上決策的 制定者。基本上來說，基層行政人員在公共服務上扮演以下的角色：
一、影響民眾對政府施政範圍與內容的認知。
二、具有認定公共服務或懲罰的資格。
三、所施行的措施影響民眾對政府的觀感。
學校具有科層結構的性質，教育組織亦屬基層官僚結構，義務教育體制下的教師 及行政人員必須無選擇面對顧客（學生），因此教育政策或改革成功與否和教育基層 行政人員大有關連，學校基層行政人員的運作有下面特性：
一、基層官僚機構（國民中學）所面對的是大量的工作負荷，其運作往往與
理想有差距。
二、基層官僚機構對於所服務的顧客（學生），是沒有選擇的權利。
三、基層官僚體系雖位居底層，但對所服務之顧客（學生）生活影響甚大。
同時基層官僚機構（國民中學及教育人員）的表現受民眾關注，顧客（家長）試 圖立法或以民間利益團體的壓力，使其運作能夠自動化、標準化與正式化，以減少基 層人員自我主張的機會與權限。
現今教育行政規劃與政策制定均強調科學、本位，重視專業分析等導向，如果忽 視基層行政人員（國中教育人員）的想法及作為，將會使得許多充滿理想的教育政策 或 改 革 成 為 口 號 ， 若 將 Michael Lipsky 基 層 官 僚 如 同 政 策 制 定 者 （ Street-level Bureaucrats as Policy Makers）的觀點，應用在改進教育行政或教育政策的規劃與制定 上，可以得到下列啟示：
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一、改進教育行政或教育政策的規劃與制定：為利教育行政或教育政策的規劃 與制定，並確保政策執行妥當無虞，更應從基層行政人員方面著手，方可有助 於改進政策缺失，並提昇政策執行成效。
（一）顧客（學生）的數量：倘若顧客數量大過於基層行政人員所能負荷，
自然無法提供顧客優質的服務，同時也無暇在研擬周延教育行政或教育政策上。
（二）處理各項資料的蒐集與分類：基層行政人員因位於組織底層，除面對 顧客需求，同時也還要面對上級指導及所交辦的事務，工作負荷量之重可見一 般。若能強化基層行政人員資訊科技能力，以利快速處理各類資訊，除可節省多 餘時間，更可有效提昇工作效率外，自然對於教育行政或教育政策的規劃與制定 之專業性及客觀性提昇大有裨益。
（三）人員對基層行政人員應予以信任並勇於授能（Empowerment）：欲提 高基層行政人員工作成效，且強化教育行政或教育政策的規劃與制定的有效性。
首先要充分信任基層行政人員，且授權基層行政人員，令其勇於任事；再者透過 參與決策或進修研習等方式，提高成員工作能力，使其能承擔起重責大任。
（四）人員對於政策執行的順服度：除了應有良好的獎勵與懲罰機制外，最 好在政策制定階段就能提供參與表達意見的機會，而在正式執行前，亦應透過有 效的溝通，使彼此能充分瞭解政策方案的內涵與執行方法等，若能如此必能提高 基層行政人員對於政策執行的順服度，相信對於日後教育行政或教育政策的執行 更加順遂無虞。
基層官僚理論主要是要上級行政人員能多多聽取底層行政人員的心聲，並給予適 切的獎勵及懲罰機制，有效激勵基層行政人員以提高政策執行的成效。畢竟基層官僚 才是真正的政策決策者，尤其當一個政策訂定後，必須靠基層官 僚將計畫與政策轉化 為執行計畫，負責執行並提供服務與人民，特別是，目前正如火如荼進行的教育改革，
各項改革政策如無基層行政人有所完整的瞭解，自然無法支持，更遑論勇於任事，教 育改革政策執行自然不力。藉由基層人員共同參與，不但實踐了民主政治運作，更是 基層官僚解決疏離感、支持組織政策的重要方式，更可藉此解決政府在宣導、溝通及
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貫徹政令上的困難，使政府在推動政策及執行上容易獲得廣大民眾的支持，減少因群 眾的抗爭而產生行政成本的浪費。
綜合上述，國中教育人員為執行免試入學方案之基層官僚，但在官僚組織的行政 體制之下，因其職務的定位，在行政運作的過程中仍需接受來自上級人員或機關的影 響 (如在本機關受各級主管的監督，在縣市政府則需接受招生委員會的指揮與監督列 管。) ，因此國中教育人員在面對處理法定職責與實際工作上的權力落差時，其對免 試入學方案的看法及滿意度均會影響著執行成效，對達成政策目標有著密不可分的影 響力。