中國大陸旅遊法之立法目的

從《旅遊法》的立法背景與過程中可知，《旅遊法》立法過程顛躓崎嶇，正經 歷了中國大陸政治與經濟體制的變遷與改造，面對中國大陸在世界旅遊版圖上已 佔有重要地位，要能在國際上增進本身之競爭力，建置一套健全完善的法律保障 體系，是邁向一個旅遊大國、強國所必要的踏腳石，務須從更宏觀的角度對旅遊 產業的發展給予長久的發展規劃與完善的規範管理。《旅遊法》第一條規定：「為 保障旅遊者和旅遊經營者的合法權益，規範旅遊市場秩序，保護和合理利用旅遊 資源，促進旅遊業持續健康發展，制定本法。」因此本文從《旅遊法》的第一條 以及草案說明、立法審議資料與相關文獻整理出以下幾個《旅遊法》立法目的：

第一項 保障旅遊者與旅遊經營者的合法權益

由於過去中國大陸的旅遊法規偏重在行政上的監督管理，對於旅遊者也就是

23 參見李小健，＜旅遊法誕生記＞，《中國人大》，第 9 期，2013 年，頁 10-14。

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消費者的權益則缺乏相關立法的保護，致使旅遊者在旅遊活動上發生權益侵害事 項時，無法尋得適當的救濟管道，更遑論得到有效的權利救濟。因此在《旅遊法》

的草案說明中就明言針對旅遊者，強調以人為本、安全第一的權益保障。但此保 障並非是在旅遊者與旅遊經營者兩著的天平上偏重旅遊者，而是兩者的合法權益 皆同等重要。在中國大陸旅遊實務上，如旅遊者與旅遊經營者權益發生衝突時，

旅遊管理部門往往因旅遊者之於旅遊經營者處於相對弱勢地位，而做出有利於旅 遊者的決定。然而本條意旨所揭示者，即為調和平衡旅遊者與旅遊經營者雙方之 合法權益，如雙方權益皆屬合法時，在決定上則不得偏重任何一方，而應公平公 正的解決紛爭（楊富斌、蘇號朋：2013，12）。

第二項 規範旅遊市場秩序

在《旅遊法》立法前雖然有部分法規的適用對象包含旅遊市場，惟這些規範 並非特別針對旅遊市場，此外，由於旅遊市場的越見廣大，加之旅行相關產業為 迎合旅遊者瞬息萬變的旅遊喜好，而有越來越多樣化的旅遊產品與旅遊服務，隨 之所衍生的法律糾紛皆因無適切的《旅遊法》規範，而造成立法不足、效果不臧 的結果。從而要求立法規範旅遊市場的聲音成為推動《旅遊法》出臺的最大力量，

尤其在草案說明中關於旅遊市場規範部分即提到，《旅遊法》為針對社會上反應最 為強烈的旅遊市場秩序混亂和旅遊者維權困難問題的解決，特別就「零負團費」、

「強迫購物與另行付費」、「旅遊產品和服務品質不高」以及「旅遊者維權困難」

部分，訂定了相應的條文，以改善目前的旅遊市場亂象問題，形成健康有序的旅 遊秩序。

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第三項 保護和合理利用旅遊資源

中國大陸在地理上有著 957 萬平方公里世界第三大的領土²⁴，包含所有想的到 的地形以及各式各樣的自然物種；在歷史上有著五千年的過往所帶來的豐富的名 勝古蹟與精彩的人文風情。這些優點吸引著國內外每年數億人的造訪旅遊，然而 這些資源是有限的，必須有合理的利用與保護規劃，才能夠持續的提供旅遊使用。

中國大陸制原訂有《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《文物保護法》、《環境保護法》、

《森林法》、《草原法》、《風景名勝區管理條例》、《自然保護區條例》等 20 多部的 法律法規，針對自然、人文資源做出保護規範。

對此《旅遊法》第 21 條即規定：「對於自然資源和文物等人文資源進行旅遊 利用，必須嚴格遵守有關法律、法規的規定，符合資源、生態保護和文物安全的 要求，尊重和維護當地傳統文化和習俗，維護資源的區域整體性、文化代表性和 地域特殊性，並考慮軍事設施保護的需要。」，而與上述這些法律規範做銜接，要 求旅遊者及旅遊經營者須加以遵守。然在旅遊規劃與促進這部分的法律適用上，

由於《旅遊法》的位階較高，在遇有規範衝突的情況下，法律之適用，自應以《旅 遊法》為準。

由於旅遊風氣大盛，各個景區景點皆為了增加收益而積極開發旅遊資源，監 管不力的情況下，即產生過度開發使用、設施缺乏維修、旅遊資源遭破壞而無法 回復等後果，旅遊品質因此下降而屢受批評，如國家發展改革委員會社會發展司 司長王威便在《旅遊法》新聞發布會上提到，中國大陸擁有很多名山大川與非常 好的旅遊資源，如果沒有好的規劃，往往會造成很大的損失。有些地方就被稱為

24 前三名分別是俄羅斯、加拿大、中國大陸。

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「一流的資源、二流的開發，最終成為三流的產品。」從而《旅遊法》不僅被賦 予在後階段的旅遊資源保護監督功能，在前階段的旅遊資源開發利用上，亦要求 需符合旅遊永續發展的重要意旨。

第四項 促進旅遊業持續健康發展

由於在 2008 年金融危機後，中國大陸依靠投資和出口發展經濟的方式已難以 為繼，而旅遊產業擁有涉及範圍廣泛、消耗資源少、帶動係數大、創造就業多與 綜合效益好等優點，發展旅遊產業成為中國大陸持續維持經濟發展、實現科學發 展的必由之路²⁵。因此在 2009 年的《國務院關於加快發展旅遊業的意見》即確立 將旅遊業培育為國民經濟的戰略性支柱型產業的指導思想、實現旅遊業可持續發 展的基本原則以及努力達成在 2020 年時在規模、品質與效益上由旅遊大國提升為 旅遊強國的發展目標。

於此內外因素結合下，維持旅遊產業得以持續的健康發展成為中國大陸發展 旅遊產業最重要的前提，而此前提則須建構在前述三個立法目的的實踐上。換言 之，前述提及的旅遊者與旅遊經營者的合法權益皆能受到保障、旅遊市場秩序的 完好與旅遊資源受到善待、且合理利用便是旅遊業得以持續健康發展、甚至是中 國大陸經濟維持高成長率的必要條件。此亦是《旅遊法》之所以將促進旅遊產業 持續健康發展列為立法目的的原因，毋寧也是最終的目的。

25 全國人大常委會委員尹中卿在旅遊法立法新聞發布會上之發言。

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