第二章 中國大陸旅遊法制之發展沿革
第三節 中國大陸旅遊法之立法過程
第一項 立法停滯期
1978 年中國大陸改革開放，人民開始有出國旅遊的機會，而相應而生的《旅 遊法》也在開放初期即被列為立法項目之一。1982 年國務院相關部門即已開始起 草《旅遊法》草案，然而由於中國當時的旅遊業發展尚處於起步階段，各方咸認 為立法時間點尚未成熟，且各方對於旅遊立法所涉及的重要問題意見也不一致，
《旅遊法》的立法工作因此被擱置。之後直到 1990 年，方由時任國家旅遊局局長、
黨組書記劉毅負責協調與修改，於 1993 年形成送審稿20。惟 1993 年形成送審稿後，
中共中央決定以建設「社會主義市場經濟」為國家發展主軸，為適應新的發展，《旅 遊法》起草工作再一次被擱置。
然而隨著改革開放後，中共採取漸進式的財產制度與市場化改革，經過了計 劃經濟與市場經濟的磨合陣痛期後，中國的經濟體制有了前所未有的快速發展，
經濟的成長帶動了整個中國大陸社會的消費水準，也連帶拉動旅遊產業的提升，
中國大陸旅遊產業也從改革開放初期的純粹外交接待功能，逐漸成為國家新的經 濟增長點，在國家經濟快速躍升下已，進而轉變為國家經濟的重要產業支柱。旅 遊產業的興盛帶動了中國大陸與世界各國家地區的互動與交流。
大量中國旅遊人口每天在中國境內與世界各國間流動，也產生了許多旅遊糾 紛與消費糾紛，而由於中國文化水準的提升仍未能跟上其經濟水準的發展，以致 中國人民到世界各地旅遊時，常引起該地區人民的反感，也間接傷害到中國的國
20 參見李小健，＜旅遊法誕生記＞，《中國人大》，第 9 期，2013 年，頁 10-14。
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家形象。此外中國旅遊業之所以能夠迅速發展，旅遊市場的價格競爭亦是重要因 素21。由於激烈的競爭關係，致使旅遊團費越減越低，甚至出現「零團費」、「負團 費」的旅行團，人民旅遊所需代價的降低，也大量提升人民旅遊的機會，而旅遊 機會的提升也讓旅遊市場越漸廣大，然而在此劣幣驅逐良幣的惡性循環下，不僅 損害旅遊者的合法權益，也不利於整個旅遊產業的良性發展。
在這樣多重因素影響下，於第十一屆全國人大常委會中，《旅遊法》終於進入 立法程式後階段的草案審議工作。這一屆的起草工作是由全國人大財經委員會所 主導，其中以研究轉變發展方式、推動經濟結構調整、實現科學發展和貫徹中央 應對國際金融危機一攬子計畫措施為核心，並結合全國人大代表的審查意見以及 國務院相關部門所舉辦的多次地方立法座談會中所收集到的意見與建議。
第二項 立法啟動期
2009 年 12 月 18 日，全國人大財經委員會領頭組織國家發展改革委員會、國 家旅遊局等 23 個部門和相關專家成立《旅遊法》起草組，並召開起草組的第一次 全體會議。之後在兩年多的時間內，《旅遊法》起草組先後舉行 5 次的全體會議，
分別到全國十數個省、區、市和有關國家進行研究考察，招開了數十場座談會、
研討會和聽證會，逐漸形成 3 個階段性草案和數十個修正稿，並多次徵求有關部 門意見。直至 2012 年 3 月 14 日，全國人大財經委員會第 64 次全體會議始通過《旅 遊法》草案。於 2012 年 8 月 27 日，《旅遊法》草案提請第十一屆全國人大常委會 第 28 次會議初次審議。在草案說明中即提到旅遊業的跨越發展，大幅度的帶動中 國經濟的成長，推動了經濟結構的調整，增加了勞動就業，擴大了消費需求，帶
21 參見侯作前、李海龍，＜中國大陸旅行社低於成本報價與銷售的性質及規制研究＞，月旦財經 法雜誌，第 28 期，2013 年 3 月。
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動了旅遊資源保護和開發利用，促進了區域城鄉協調和社會事業發展，豐富了人 民的精神文化生活，增進了中國人民與世界各國人民的相互瞭解和友誼。
經歷了近 30 年的峰迴路轉，《旅遊法》草案終於進入立法審議階段，於 2012 年 8 月 27 日由全國人大常委會第 28 次會議進行初次審議。初次審議後，全國人 大常委會的法制工作委員會便將草案廣發至全國各省、自治區、直轄市和中央有 關部門、企業以及各學術單位、研究機構徵求意見。在中國，法律制定之前的審 議階段，會先將草案上傳到「中國人大網」上公佈一段時間，以公開徵求社會大 眾意見，《旅遊法》亦不例外。從 2012 年 8 月 31 日網路公開徵求意見，至 9 月 30 日截止，共收到 544 名社會大眾所提供的 2270 條意見與 20 封來信22。
第十一屆全國人大法律委員會綜合以上各方意見後，整理出了《旅遊法》草 案的二次審議稿，並於 2012 年 12 月的第 30 次會議中，提請人大常委會進行「再 次審議」。然而，在該屆人大常委會會上，並無順利通過《旅遊法》的立法，僅停 留在「再次審議」階段。
直到 2013 年 3 月，第十二屆全國人大正式上任，新的全國人大法律委員會，
根據全國人大常委會的審議意見與各方意見，開始進行逐條審議。由於制定《旅 遊法》將影響為數眾多的旅遊相關產業人員的生計與經營模式，因此在立法過程 中仍引起不小反彈，雖然制定出《旅遊法》的大方向不變，但個別條文的限制內 容卻是各家必爭之地。為此，全國人大常委會法制工作委員會即在立法前的審議 階段花了不少功夫邀請全國人大代表、旅遊者和旅遊經營者、專家學者招開數次 座談會，以盡可能地廣納建言，將《旅遊法》修得更為完善。
22 參見李小健，＜旅遊法誕生記＞，《中國人大》，第 9 期，2013 年，頁 10-14。
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2013 年 4 月 23 日《旅遊法》草案在全國人大常委會第二次會議時，由全國人 大法律委員會提請進行第三次審議。在審議過程中，參與討論人員皆普遍認為，
草案經過常委會三次審議，已充分吸收常委會審議意見和各方意見，無論針對性 與操作性皆已相對成熟，稍做調整後即可於本次會議通過23。4 月 24 日上午，全國 人大法律委員會再度針對草案逐條審議，並做了 40 餘處的修正後，於 4 月 25 日 下午，全國人大常委會第二次會議以「150 票贊成，5 票棄權」的百分之百贊成率 通過，《旅遊法》同時也是第十二屆人大常委會通過的第一部法律。在全國人大常 委會的新聞發佈會上更以「三十年磨一劍」來比喻《旅遊法》的立法過程。