第六章 結論
第二節 評估與未來展望
過去中國大陸旅遊的法制化係屬分散式立法，《旅遊法》的出台是中國大陸旅 遊法制建設法典化的成果。《旅遊法》是個政策性法律，其具有「促進旅遊」的目 的。從而透過過去幾年來的旅遊政策，可以梳理出中國大陸一直以來的旅遊發展 方向，也進而可以理解到《旅遊法》將如何的促進旅遊。關於中國大陸旅遊發展 政策，主要有以下幾檔：國務院關於進一步加快旅遊業發展的通知(2001)；國家旅 遊局關於大力發展旅遊業促進就業的指導意見（2008）；國務院關於加快發展旅遊 業的意見(2009)；全國人大之國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(2011)；
以及國務院之國民旅遊休閒綱要（2013-2020）。
國務院最早曾於 2001 年訂出「關於進一步加快旅遊業發展的通知」，其目標 是「大力發展入境旅遊，適度發展出境旅遊」，由於當時仍屬中國大陸旅遊發展初 期，較強調旅遊的基礎建設。之後中國國家旅遊局於 2008 年推出「關於大力發展 旅遊業促進就業的指導意見」，然該指導意見主要是為促進旅遊業就業問題所設。
經過八年時間，中國國務院於 2009 年訂出「關於加快發展旅遊業的意見」其核心 為「積極發展入境旅遊、有序發展出境旅遊」亦即針對出境旅遊也進而採取積極 的發展態度，並且把旅遊產業定調成「戰略性產業144」。
143 《旅遊法》草案說明：立法必要性第四點。
144 所謂「戰略性產業」係因國家旅遊形象的推廣對於旅遊業的發展和擴大國家影響力具有重大意
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在 2011 年，第 17 屆的五中全會所制定的「國民經濟和社會發展第十二個五 年規畫綱要」（簡稱十二五計畫）中，亦首次將「旅遊產業」納入計畫中，以「全 面發展國內旅遊，積極發展入境旅遊，有序發展出境旅遊」為核心，較 2009 年之 意見更重視中國國內旅遊的發展。此外，在 2013 年時，國務院亦頒布「國民旅遊 休閒綱要」其主要在延續上述之國內旅遊為重點，並強調建立中國大陸國民在國 內的旅遊休閒產業體系。
從而目前中國大陸針對旅遊產業是以國內旅遊與入境旅遊為重心，但仍持續 發展出境旅遊。從此角度出發，本文試著提出數點《旅遊法》的評估與未來展望 方向：
第一項 旅遊法立法施行是否符合立法目的
在《旅遊法》立法草案說明中，主要是針對旅遊者權利義務、旅遊規劃和促 進、旅遊經營、旅遊服務契約、旅遊安全、旅遊監督與權利救濟等事項，加以規 範。然而，《旅遊法》經過三次審議後，也由草案原有總共 98 條的條文，增加至 112 條的條文。而這些條文內容增刪過程，是否影響旅遊法源來之立法目的，便是 值得探討之處。
在刪除之部分主要有：修改統一服務標準之用語，為健全旅遊服務標準和市 場規則。刪去公職人員的假日旅遊權，其原因在於公職人員的假日旅遊本就屬旅 遊活動種類之一，不需特別規定。由於旅遊活動有其「異地性」特性，因此旅遊 糾紛多為異地訴訟的特點，《旅遊法》草案設置了特殊地域管轄制度。然而在草案 第三次審議時，有常委提出，該特殊地域管轄制度於《民事訴訟法》已做出規定，
義。旅遊產業不僅帶有強大經濟影響亦兼及行銷國家形象，如果能有效提升中國的國家旅遊形象，
不僅可吸引更多國家進入中國旅遊，中國旅客也將受各國的歡迎，一消一長亦促進了中國的形象外 交。
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故《旅遊法》便將該地域管轄制度予以刪除，不再加以規定。而在增加部分則為 數眾多，主要有幾個面向：
一、增加「環保意識」，如《旅遊法》第 5 條將「環保」納入國家倡導旅遊方 式。此係於第三次審議時，有常委會人員提出，發展旅遊業要特別注重環保和生 態，因此加入相應之規定。
二、強調「文明旅遊」，如《旅遊法》第 13 條保護生態環境並且遵守旅遊文 明行為規範。之所以增加文明旅遊規定，係因有常委委員提出遊客的不文明行為 會對社會造成不良影響，因此應當加以規範。
三、注重旅遊服務功能，如《旅遊法》第 6 條建立健全旅遊服務標準和市場 規則，強調旅遊經營者的服務功能；《旅遊法》第 26 條建立旅遊客運專線或遊客 中轉站，為旅遊者在城市及周邊旅遊提供服務。並且向旅遊者提供旅遊景區、線 路、交通等必要資訊和諮詢服務，定調為「無償提供」。
四、增進旅遊公益性，如《旅遊法》第 43 條公益性的城市公園、博物館、紀 念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。該規 定係因應人民群眾對精神文化生活日益增長的需求，因此建議逐步免費開放。
五、增加旅遊者之權利，《旅遊法》新增之「旅遊服務契約章」，其內容主要 是將《民法通則》、《合同法》、《侵權責任法》、《消費者權利保護法》以及《最高 人民法院關於審理旅遊糾紛案件適用法律若干問題的規定》等相關之規範，適用 於旅遊契約之請求權歸納於其中。此外，亦新增過去所無的請求權，如《旅遊法》
第 82 條請求旅遊經營者、當地政府和相關機構進行及時救助之救助請求權。
六、旅遊從業人員的自主管理，如《旅遊法》第 37 條社會導遊須向旅遊行業 組織註冊，始可取得導遊證；《旅遊法》第 90 條依法成立的旅遊行業組織依照法
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律、行政法規和章程的規定，制定行業經營規範和服務標準，對其會員的經營行 為和服務質量進行自律管理，組織開展職業道德教育和業務培訓，提高從業人員 素質。其調整理由在於將原來屬於行政許可事項，透過政府職能轉變，交由民間 機構自行管理，進而加強行業協會的作用。
七、針對旅遊主管部門違法責任，如《旅遊法》第 84 條旅遊主管部門不得違 反法律、行政法規向監督管理對象收取費用145；《旅遊法》第 109 條旅遊主管部門 和有關部門在旅行監督管理職責中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構成 犯罪的，依法給予處分。此增加規定之理由在於有常委委員提出，有部分地方個 別旅遊主管部門仍存在向旅行社收取管理費等不合理費用、指定購物場所等問題。
而這些做法與轉變政府職能的要求是相違背的。
八、治理低價團問題之但書，原來旅遊法草案並未有《旅遊法》第 35 條但書 之規定：「旅行社組織、接待旅遊者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費 旅遊項目。但是，經雙方協商一致或者旅遊者要求，且不影響其他旅遊者行程安 排的除外。」是於審議過程中，因為考量旅遊活動中仍有購物之需求，因而增加 該但書之規定。
透過上述的分析，可以發現，在《旅遊法》經過三次審議之後，最後通過的 條文較原有草案增加了許多內容，其針對的重點項目也增加如環保意識、文明旅 遊、旅遊服務的功能、旅遊的公益性以及增加旅遊主管部門的違法責任，亦即更 加強調旅遊發展的「公益性質」與「服務性質」。但是，雖然三次審議後，增加許 多詳盡規範，也提升旅遊服務與公益性的要求，然而《旅遊法》立法重點之一的 根治低價團問題，卻藉由《旅遊法》第 35 條但書之規定，而逸脫原有之立法目的。
145 其原因在於中國大陸有部分旅遊主管部門會向受監督管理的對象為違法收取費用、甚至私自參 與經營活動。
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此亦是《旅遊法》欲解決眾多中國大陸旅遊亂象問題上的一大隱憂，蓋低價 團的問題如無法有效解決，小則是旅遊者的權益受損，中則會使整個中國大陸旅 遊市場的服務品質、監督管理成本受到影響，大則會損害整個中國大陸的旅遊形 象建立與旅遊經濟的收益。因此，如何能有效改善《旅遊法》所欲解決的各式問 題，特別是低價團根治問題，是達成立法目的並有效健全發展中國大陸旅遊市場 的重要因素。
第二項 旅遊法本身規範不足之處
一、網路投訴受理機制
近年來由於網路使用的普遍，加諸智慧型手機的風行，越來越多的網路旅行 社興起，根據統計，在 2008 年時中國大陸的網路旅遊市場預定規模尚在 518.3 億 元，但到了 2012 年已達到 1730.5 億元的程度146。此外根據 2014 年 1 月的《中國 互聯網絡發展狀況統計報告》中，截至 2013 年 12 月，在網路預訂過機票、酒店、
火車票或旅行行程的網路民眾規模達到 1.81 億，年增長 6910 萬人，增幅 61.9%，
使用率提升至 29.3%。巨量的增長也讓中國大陸旅遊網路市場出現許多知名旅行 社如中國大陸的攜程網、藝龍網、同程網、掏寶旅遊網、去哪兒網等。
然而《旅遊法》所制訂的旅遊投訴受理機構卻是由縣級以上人民政府來指定 或設置，如此建置實無法就網路旅行社的投訴問題有所規範。從而在受理網路旅 遊糾紛的投訴上，似為未來旅遊法可持續加以發展之部分。例如建立專項處理網 路旅遊糾紛問題之網路旅遊投訴網站。甚至應該可以考慮建立網路旅行社認證與 投訴視窗二合一制度，讓旅遊者在透過網路旅行社購買旅遊商品時，可以先透過
146 楊彥鋒、餘繁華（2013）。〈2012~2013 年中國旅遊電子商務發展〉，宋瑞主編，《2012~2013 中國 旅遊發展分析與預測》，頁 281-282。北京：社會科學文獻出版社。
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認證制度，確認該網路旅行社公信力與服務評價147。 二、自由行的規範問題
隨著《旅遊法》的施行，旅遊契約正式成為有名契約，並建立起明確的法律 關係與相關的法律責任，再加上對於低價團等相關旅遊亂象的調整規定，以及明 確要求與導遊訂立勞動契約的影響下，中國旅遊市場逐漸起了變化，鑒於團費的 提高，選擇自由行的旅遊者數量也越來越多148，隨之而來的，便是自由行可能帶
隨著《旅遊法》的施行，旅遊契約正式成為有名契約，並建立起明確的法律 關係與相關的法律責任，再加上對於低價團等相關旅遊亂象的調整規定，以及明 確要求與導遊訂立勞動契約的影響下，中國旅遊市場逐漸起了變化，鑒於團費的 提高，選擇自由行的旅遊者數量也越來越多148，隨之而來的，便是自由行可能帶