第二章 中國大陸旅遊法制之發展沿革
第二節 中國大陸旅遊法之立法背景
《旅遊法》公佈的記者會上，全國人大常委會將《旅遊法》的立法稱之為「三 十年磨一劍」，正揭示著本法的立法過程醞釀之久。事實上國務院早在 1982 年即 已開始《旅遊法》草案的研擬與審議，然而過程中一再延置。直至近年來隨著中
14 意見中的發展目標為：到 2015 年，出境旅遊人數達 8300 萬人次，年均增長 9%。此一目標於 2012 年即已達成，同年的出境旅遊人數年均增長率為 16.04%。統計資料參考自胡靜（2013）。《2013 中 國旅遊業發展報告》。北京：中國旅遊出版社，頁 2-8。
24
國經濟社會的快速發展，旅遊業也跟著蓬勃起來，中共中央逐漸意識到這個號稱 是「無煙囪工業」、「無校舍教育」、「無廣告宣傳」及「無會場外交」產業的重要 性，其所帶來的影響不僅僅是經濟效益、教育性質，更具有國民外交、宣傳中國 的意涵15。由於旅遊產業涉及的面向廣泛，相關產業的聯繫亦眾，因此其立法的背 景因素可以分為國際背景與國內背景兩個面向觀察16：
第一項 國內因素
中國大陸的旅遊產業，從改革開放後的純粹外交接待，經過數年的努力成為 國家新的經濟增長點，在國家經濟快速發展下已逐漸轉變為國家經濟的重要產業 支柱。旅遊活動也由最初僅有少數人享有的權利，普及為社會大眾日常生活不可 或缺的休閒娛樂，旅遊不但可以帶動經濟、促進就業、改善民生並且能夠均衡地 區間的發展差距，加上廣大的旅遊市場與旺盛的消費能力也吸引國內外企業資金 到中國大陸投資。然而旅遊產業有其地域特殊性、發展的階段性與國情的獨特性，
也使得中國大陸發展旅遊出現各式各樣的問題，為人詬病且難以徹底改善，主要 問題有三：
一、旅遊市場的運作缺乏規範
中國大陸長期放任自由市場競爭的惡性循環下，旅遊業普遍採取低價競爭，
而有長期以來「零負團費」、「黑導回扣」、「強迫購物」等問題，此外旅遊景區的 門票不合理漲價，景區的乘載人數大量超載使得服務品質嚴重下降，分時度假、
網路旅遊產品銷售的監督管理仍處空白階段，以及消費者權利受損後投訴無門的
15 參見中華人民共和國旅遊法（草案）說明。
16 宋瑞，〈產業發展視角下的《旅遊法》〉，《價格理論與實踐》，第 9 期，2013 年，頁 34-36。
25
問題，皆是中國大陸社會對於旅遊產業管理監督的不滿之處。
二、旅遊部門協調力不足
由於旅遊活動是由飲食、居住、交通三個基本需求再搭配如娛樂、觀光、商 務或是購物等旅遊的目的所組成，因此在涉及相關法律問題時，往往會與數個行 政部門的管轄權有所關連，特別是中國大陸的多機關組織的建制下，此問題更為 明顯，如旅遊飲食問題、旅遊交通問題、旅遊住宿問題各分別涉及不同部門法規17。 長期以來，由於缺乏中央的統一立法規範，旅遊此綜合性產業只能依靠各部門的 行政管理方式為處理，因此旅遊的公共服務、設施不足，旅遊資源遭受破壞的問 題便屢見不鮮。而旅遊市場的監督管理因為多頭執法也造成互踢皮球或投訴無門 的問題。
三、旅遊產業的規模與品質不成正比
由於中國大陸旅遊業在過去 30 年的發展過程講求的是經濟利益的追求，而缺 乏對旅遊產業的整體性的發展規劃與國家一體性的監督控管，使得現今旅遊產業 無論是軟體或硬體都缺乏與目前中國大陸旅遊規模相符的服務品質。尤其在對於 旅遊經營者的品質要求、景區的監督管理權限不明且缺乏公益性考量18等，實屬金
17 宋瑞，〈產業發展視角下的《旅遊法》〉，《價格理論與實踐》，第 9 期，2013 年，頁 34-36。
18 如《國務院關於加快發展旅遊業的意見》中的主要任務第五項即提到：「優化旅遊消費環境。逐 步建立以遊客評價為主的旅遊目的地評價機制。景區門票價格調整要提前半年向社會公佈，所有旅 遊收費均應按規定向社會公示。全面落實旅遊景區對老年人和學生等特殊人群門票優惠政策。增加 旅遊目的地與主要客源地間的航線航班、旅遊列車，完善旅客列車車票的預售和異地購票辦法。城 市公交服務網路要逐步延伸到周邊主要景區和鄉村旅遊點，公路服務區要拓展旅遊服務功能。進一 步完善自駕車旅遊服務體系。規範引導自發性旅遊活動。博物館、金融服務網點、郵政服務網點等 在旅遊旺季應適當延長開放和服務時間。各類經營場所的公用廁所要對遊客開放。建立健全旅遊資 訊服務平臺，促進旅遊資訊資源分享。廣播、電視、報刊、網站等公共媒體要積極開設旅遊欄目，
加大旅遊公益宣傳力度。」
26
玉其外，敗絮其中，且亦與 2009 年國務院第 41 號檔的《國務院關於加快發展旅 遊業的意見》中所強調欲將旅遊產業培養為「國民經濟戰略性支柱產業和人民群 眾更加滿意的現代服務業」有不小落差。因此在中國大陸旅遊產業經歷起步與成 長期後，即將邁向成熟期的關鍵時刻，透過立法方式走向規範化發展軌道，推動 旅遊產業升級，提升旅遊服務品質，就是目前的當務之急了19。
第二項 國外因素
依據 2009 年《國務院關於加快發展旅遊業的意見》中所設定的目標是在 2020 年，中國大陸將成為世界旅遊強國。然而因為上文各種因素，也使得中國大陸雖 然在入境旅遊排名世界第 3 名，旅遊消費能力排名世界第 1 名的水準，卻在 2013 年世界經濟論壇（WEF）的《旅遊競爭力報告》中，於 140 個國家和地區中被評 比為第 45 名。而該組織所同時發布的《全球競爭力報告》中，中國大陸則排名第 29 名，由此可見，中國大陸在旅遊方面的全球競爭力仍屬落後。此外，面對全球 化的旅遊發展趨勢，中國大陸的旅遊業、旅遊環境與旅遊品質正面臨世界各地遊 客的檢視，而消費力驚人的陸客到世界各地旅遊，也正型塑著中國大陸的國家形 象與經濟成果。
從而為提升中國大陸旅遊產業的國際競爭力，而借鑒各國的旅遊立法和國際 習慣，在此旅遊發展成熟階段制定一個全面性的《旅遊法》，成為中國大陸要實現 世界旅遊強國此目標的必要途徑。
19 宋瑞，〈產業發展視角下的《旅遊法》〉，《價格理論與實踐》，第 9 期，2013 年。
27