第二章 中國大陸旅遊法制之發展沿革
第一節 中國大陸旅遊法規之發展
欲理解一個國家的法制發展，須從該國家的法律體系著手，從而本文先就中 國大陸的法律體系做一簡介，從中分析《旅遊法》的所在位階，進而理解其應有 之法效力。
第一項 中國大陸的法律體系
中國大陸之法規架構，由於中共實行共產社會主義，其政府組織及法制程式 與我國並不全然相同，因此在法規體系的建構上，也富有著中國特色的立法模式。
我國根據《中央法規標準法》之規定，法律位階依序為憲法、法律、命令，而其 中法律得定名為法、律、條例、通則；而命令則可定名為規程、規則、細則、辦 法、綱要、標準或準則。然而中國大陸的法律體系，依據《中華人民共和國立法 法》之規定，依序可區分為法律、行政法規及地方性法規、自治條例和單行條例、
規章。
在中國大陸法規層級中，最高位階為憲法，其次為全國人大所制定之基本法 律，再接著是由全國人大常委會所制定的一般法律，之後是由國務院所制定的行
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政法規、條例、決定與命令等，接著才是省、直轄市或自治地方的人民代表大會 制訂的地方性法規、自治條例和單行條例。在地方性法規之後是國務院各部、委 員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構的部門規章，最後 是省、直轄市或自治地方的人民政府所制定的地方性部門規章，且依《立法法》
第 82 條規定，部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各 自的權限範圍內施行9。而依據《立法法》第 7 條，由全國人大制定的基本法律是 指刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，而由全國人大常委會制定的一般法 律則是指刑事、民事、國家機構和其他基本法律以外的其他法律。
過去旅遊法規並無專門立法，而是散見於各行政法規、條例與部門規章內，
如旅遊行政法規範有《旅行社條例》、《導遊人員管理條例》、《中國公民出國旅遊 管理辦法》等，另外就民事部分更無專門立法，而是透過《民法通則》、《合同法》、
《消費者權益保護法》、《侵權行為法》等法律中之相關法律規定，加以解釋適用。
關於旅遊的相關法規範彙整詳見後附錄一。《旅遊法》係於 2013 年由第十二屆全 國人大常委會的第二次會議中所通過，並經由國家主席習近平以第 3 號主席令公 佈，自 2013 年 10 月 1 日起施行。由此可知，《旅遊法》係由「全國人大常委會」
所通過，屬於中國大陸法律體系中的「一般法律」位階。
第二項 中國大陸旅遊法規之發展
在中共建國後直到改革開放為止，其中 30 年間中國大陸的旅遊活動主要是以 接待外僑與外國旅遊者為主，因此關於旅遊相關法規的建立並未著墨，僅以國家 的一些基礎性法規和行政文件作為中國大陸旅遊的間接依據，而以政策性措施的
9 楊濤，＜關於我國的法律位階與立法權限範圍—比較立法法頒布前後的內容變化＞，西北師大學 報（社會科學版），第 38 卷第 1 期，2001 年 1 月。
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行政管理法規為主。1978 年實行改革開放後，旅遊業逐漸被視為一個新型產業，
受到中共中央的重視，投注大量人力、物力拓展規劃，使旅遊業對於大陸經濟社 會發展的促進也日益顯現。根據統計，1978 年中國大陸旅遊業發展初期，中國大 陸入境旅遊人數居世界第 48 位，而國際旅遊收益居世界第 41 位。到 2002 年時，
中國大陸的入境旅遊人數與國際旅遊收益已居於世界第 5 名。
由於旅遊的感受良好與否和人們的心理有關，人們的消費心理往往隨著時代 潮流脈動而變異，因此旅遊業為能適應瞬息萬變的人心，經常隨時調整旅遊規劃 與內容，而這也涉及了國家對於相關旅遊產業的管理。從而中國大陸的旅遊法規 為能快速適應旅遊業的快速成長與發展，其法規的建置過程便與旅遊產業的發展 息息相關。不同時期側重在不同方面的建設完善，故從 1978 年改革開放後，中國 大陸的旅遊法制，大致可以分為四個階段10：
第一階段：旅遊開展（1978-1989 年）
此階段為中共將旅遊做為產業開始起步並逐漸發展的時期，旅遊法制開始建 設的特徵在於產業處於初步階段，國家須從宏觀調控的高度為旅遊業擬定發展計 畫，並從各個環節加以扶持，同時也藉由立法方式對旅遊活動的行為進行規制。
1978 年黨的十一屆三中全會後，中國大陸開始實施對外開放政策，旅遊業因 此展開了前所未有的發展契機。1981 年國務院招開了全國旅遊工作會議，並做出 要從中國的實際出發，逐步走出一條適合國情的「中國式的旅遊道路」指示11，認
10 李江玲，＜中國旅遊法制建設之路＞，《學術探索》，第 1 期，2005 年，47 頁。作者係將中國大 陸旅遊法制發展區分成三個階段，本文則進一步區分為四個階段。
11 該場會議中主要有幾個重要政策裁示：
（1）要從中國的實際出發，逐步走出一條適合國情的「中國式的旅遊道路」
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為發展旅遊應兼顧「大、窮、古、遠12」四方面的國情條件與發展「社會主義國家 制度」的旅遊產業。然而旅遊產業在中國大陸因為發展較晚，在「七五」國民經 濟計畫體制之前仍未被規畫於內，缺乏各地方政府和相關部門的普遍理解與配合。
之後經過數年的發展，由於國際與國內經濟環境相互影響，加上國內經濟社會與 人民生活水準的提高，以具備基本經濟規模為發展前提的旅遊產業逐漸進入中國 大陸常規的經濟運行中。「七五」計畫中更以大力發展旅遊業，增加非貿易外匯收 入及擴大國際交往促進對外經濟合作為目標。
特別是 1985 年國務院發布了中國大陸第一個旅遊業單項法規《旅遊社管理暫 行條例》，意涵著中國大陸旅遊法制的開端。此後國家旅遊局開始針對旅行社、旅 館業、導遊人員、旅遊價格與企業之財務管理等問題進行立法規範，而旅遊管理 部門也逐步制定關於旅遊產業的相關行政法規。
由於旅遊產業是個綜合性強的經濟事業，與其他相關行業皆有密切相關聯，
因此其他如《風景名勝區管理暫行條例》、《旅遊業治安管理辦法》、《中華人民共 和國環境保護法》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》等涉及旅 遊產業相關的法律規範皆透過彼此先規範內容的相互調和適用而攸關中國大陸旅 遊產業的正向發展。
第二階段：旅遊發達（1990-1999 年）
在 1984 年 7 月國家旅遊局發布了：「關於開創旅遊工作新局面幾個問題的報
（2）旅遊事業要實行「統一領導，分散經營」的管理體制。
（3）旅遊服務費和旅遊商品的價格，既要體現對外政策和僑務政策，亦要注意經濟效果。
（4）為了加強對旅遊工作的領導，國務院成立旅遊工作領導小組，對偏離黨的旅遊方針、政策運 作要及時加以制止。關於此說明係參考自楊正寬，《觀光政策、行政與法規》，台北：揚智，2000 年 11 月三版，頁 156-157。
12 指中國大陸發展旅遊應把握中國、窮國、古國與遠國的旅遊資源環境。參考同上註。
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告的通知」，其中以「友誼為上，經濟受益」的原則發展旅遊事業，並擬定兩階段 的工作目標，第一階段是 1984 年起到 1990 年，以開創中國式的旅遊為目標；第 二階段則是 1991 年到 2000 年，以使中國大陸成為世界旅遊業發達國家之一為目 標。而此第二階段主要是透過「八五」計畫中，改革旅遊的體制與結構，將旅遊 業從數量型轉向效能型，以奠定長遠發展的基礎以及「九五」計畫中，全面完善 和發揮旅遊業在國民經濟中的多面向功能，達到產業升級的效果。兩個步驟來完 成（楊正寬：2000，153）。
經過前一階段的開展，中國大陸的旅遊產業已進入快速發展階段，在國際國 內的情勢影響下，旅遊法制的建設開始遍及更為廣泛的領域，依法治旅、依法興 旅已成為時勢所需。然而 1989 年的政治事件，卻造成國際市場的萎縮以及國內旅 遊市場混亂的狀況，皆使得旅遊此新興產業受到打擊。從 1990 年開始，在國家及 時的調整確立了旅遊工作的重心後，旅遊產業又再次復甦，並成為各個經濟戰略 規劃中的核心項目。在此一階段的旅遊立法，主要以國際國內經濟形勢和旅遊發 展態樣，振興旅遊業為立法趨勢。
1990 年國家旅遊局發出了《國家旅遊局關於進一步清理整頓旅行社意見的通 知》，並制定了《旅遊安全管理暫行辦法》、《關於在國外設立旅遊經營機構的暫行 管理辦法》等部門規章與政策。在此後幾年，國家旅遊局從安全管理、加強對旅 行社的質量管理、旅遊質量監督管理、加強對旅遊資源的管理和風景名勝區建設、
加強旅遊區環境保護、加強旅遊市場管理、加強出入境旅遊管理、旅遊統計管理、
新興旅遊項目安全管理、旅遊發展規劃管理等多管齊下，以旅遊永續發展為指導，
加強對旅遊產業的各個發展層面的管理力度。
1995 年，海南省第一屆人大常委會發布了《海南省旅遊管理條例》，為地方旅
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遊法制建立之濫觴，此後中國大陸各地方便相繼建立起其本身的地方旅遊法規，
由中可知，旅遊產業對於地方經濟社會的影響層面已日益擴大，而法律手段的診 斷，亦有其必要。
第三階段：旅遊完善（2000-2012）
經過 20 多年的淬鍊，中國大陸的旅遊產業已漸臻完美，也的確建構出一條符 7%82%B9。檢索日期：2013/12/18。
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有待各機關部門的配合加快發展以朝世界旅遊強國邁進。2002 年《中國公民出國 旅遊管理辦法》即為中國大陸公民出境旅遊管理手段法制化的成果。
有待各機關部門的配合加快發展以朝世界旅遊強國邁進。2002 年《中國公民出國 旅遊管理辦法》即為中國大陸公民出境旅遊管理手段法制化的成果。