第四章 中國大陸旅遊經營者之主要內容分析
第四節 對景區之規範
《旅遊法》調整景區部分之立法重點主要有三，其一為景區之開放條件，其 二為門票之定價問題，最後是景區流量的控制。關於旅遊景區的討論，其實係來 自對於旅遊資源的永續利用概念，為能使中國大陸的旅遊產業能夠朝長遠且健康 的方向發展，旅遊資源的開發與保護上便須取得一個平衡點，以抑制失序的競爭 狀況與盲目無章的建設。
2008 年曾領銜提出制定《旅遊法》議案的第十一屆人大常委會委員金碩仁在 審議過程中便提到，在目前中國大陸旅遊經濟持續升溫的情況下，許多地方的旅 遊品質並未跟著提升，許多名山大川都被開發成一個個「市場」，旅遊者抱著觀山 看景的願望而來，結果卻是逛了一回市場。好的景點被當地人承包，必須付費方 能留影拍照，使得旅遊者乘興而來，敗興而歸。旅遊品質是大眾最關注的問題，
進一步規範景區管理，提升旅遊質感，才能讓旅遊者體驗到真正的旅遊85。 在這樣的想法下，《旅遊法》針對景區部分立法，參考過去全國人大常委會所 通過的《價格法》、國家質量監督檢驗檢疫總局發布的《旅遊景區質量等級的劃分 與評定》、國家發展改革委員會發布的《遊覽參觀點門票價格管理辦法》及《關於 進一步規範遊覽參觀點門票價格管理工作的通知》等相關規定，就景區的開放、
定價與流量做出全面性的規定86。下文將就《旅遊法》中景區部分之立法詳盡說明
84 中國人大網，旅遊法釋義，第四章旅遊經營。
85 參見鋒宇（2012）。〈金碩仁委員建議明確規定景區內商業網點比例〉，《法制日報》，8 月 31 日。
86 旅遊法草案審議結果報告。相關說明參見李飛，《旅遊法解讀》，北京：中國法制出版社，2013 年 8 月，頁 113-115、305。
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之：
第一項 開放條件
根據《旅遊法》第 42 條，景區的開放須符合以下要件：「（一）有必要的旅遊 配套服務和輔助設施；（二）必要的安全設施及制度，經過安全風險評估，滿足安 全條件；（三）必要的環境保護設施和生態保護措施；（四）法律、行政法規規定 的其他條件。」在過去的旅遊相關立法並未就景區開放設立要件，這次《旅遊法》
是首次以法律條文方式建立景區開放的法定要件。而該法定要件係屬有強制性，
如違反需依《旅遊法》105 條，由旅遊主管部門責令整頓停業直到符合開放要件為 止，且尚須處以二萬元至二十萬元之罰鍰。之所以規範上述要件，在於景區的開 發一方面要考量旅遊安全和服務品質；另一方面還需要考慮景區生態環境和旅遊 資源保護，從而保障景區的長期可持續發展。
第二項 門票定價與公示
中國大陸長久以來皆以入境旅遊為主要發展重點，加諸本身人口數便居高不 下，進而除了前述的景點盲目開發問題外，便是各地旅遊景點的超過負荷問題。
在 1985 年改革開放初期時，立基於旅遊產業尚不發達，國內旅遊人數不多，中國 大陸僅採用調漲景區價格方式控制旅遊人數，然而中國大陸在迎向市場經濟制後 經濟快速發展，國民所得提升後，旅遊活動也越益盛行，從而旅遊景區即便每年 皆漲價亦無法有效調節入區旅遊人數，卻形成景區門票價格失去控制，旅遊市場 混亂不堪。
有此前車之鑑，國家發展改革委員會於 2007 年制定「關於進一步做好當前遊 覽參觀點門票價格管理工作的通知」，規定旅遊景區門票價格調整頻率不得低於三 年，然而出乎意料地，景區門票價格卻有了新的秩序，亦即由「三年不漲」變成
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「三年必漲」，每三年一到，各大景區門票價格便大幅調漲87。職是之故，《旅遊法》
第 43 條便規定：「利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通 工具等另行收費專案，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收 費或者提高價格的，應當舉行聽證會，徵求旅遊者、經營者和有關方面的意見，
論證其必要性、可行性。利用公共資源建設的景區，不得通過增加另行收費專案 等方式變相漲價；另行收費專案已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消 收費。公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物 收藏單位外，應當逐步免費開放。」
亦即目前景區門票的價額，原則上須遵守政府所為定價或指導價，該定價具 有強制性，不得任意漲價；於例外需收費或提高價錢時，則須舉辦聽證會，以符 合比例原則。《旅遊法》該部分立法係參考自《價格法》關於舉辦聽證會之規定。
此外景區的收費不僅有經濟效益考量，亦有公益的追求目的，《旅遊法》在本條創 新立法，以公共資源興建的景區不得變相收費漲價，而以成本已回收者，其所收 費應僅用於維護成本，故應降價甚至取消收費。
依據 2013 年 2 月由國務院所發布的《國民旅遊休閒綱要（2013—2020 年）》
主要任務第四項中，便提到國民旅遊休閒發展必須「穩步推進公共博物館、紀念 館和愛國主義教育示範基地免費開放。城市休閒公園應限時免費開放。穩定城市 休閒公園等遊覽景區、景點門票價格，並逐步實行低票價。落實對未成年人、高 校學生、教師、老年人、現役軍人、殘疾人等群體實行減免門票等優惠政策。鼓 勵設立公眾免費開放日。」本條最後一項，便是承襲本《綱要》之精神，將屬於 公共資源之公益性的城市公園、博物館、紀念館等，逐步免費開放。需注意的是，
87 參見謝素芳，＜立法還旅遊市場一片清淨＞，《中國人大》，第 9 期，2013 年。文中提到張家界 武陵園景區門票 2004 年為 158 元人民幣，目前已 245 元人民幣。九寨溝由 145 元漲至目前的 220 元。此外尚有大景區內之各小景區另行收費的問題。
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由於重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位的資源珍貴性，管理成本過高，且能 夠透過收費維護參觀秩序，因此不在免費開放之列（楊富斌、蘇號朋：2013，
124-128）。
除了定價漲價須經聽證會外，《旅遊法》第 44 條亦規定，門票價格須公示於 醒目位置，且景區提高門票價格應當提前六個月公佈。並詳盡規定景區相關之收 費標準，藉由條文化之具體規定，讓景區經營者無法再尋找漏洞任意漲價。其規 範須提前六個月公佈之原因在於適應海外市場，蓋因目前外國遊客至中國大陸旅 遊皆是至少提前半年以上簽訂旅遊契約，如果景區於簽訂契約後始漲價將對入境 遊市場造成一定影響88。
第三項 流量控制
《旅遊法》第 45 條：「景區接待旅遊者不得超過景區主管部門核定的最大承 載量。景區應當公佈景區主管部門核定的最大承載量，制定和實施旅遊者流量控 制方案，並可以採取門票預約等方式，對景區接待旅遊者的數量進行控制。旅遊 者數量可能達到最大承載量時，景區應當提前公告並同時向當地人民政府報告，
景區和當地人民政府應當及時採取疏導、分流等措施。」
一個旅遊景區所能容納的遊客人數有其一定的限度，在同一時間、同一景區，
旅遊者的過度集中將可能導致諸如安全問題、環境問題、社會衝突，更甚者，可 能會影響到區域旅遊的持續發展。景區設置最大承載量流量控制制度，可以適度 的調節一定時段的景區使用人數，避免景區內旅遊者的過度聚集，不僅有利於維 護旅遊者的權益，更有利於實現景區旅遊資源的合理利用與可持續發展。
88 田虎、商西，＜旅遊法修改能解景區門票紮堆提價？＞，《決策探索(上半月)》，第 5 期，2013 年。
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在立法過程中，曾有意見提出，控制流量的責任應交由景區行使，各個主要 景區應該採取旅遊資訊通報制度，以防患於未然。並且針對在旅遊節日便會人滿 為患的景區，制定相應的門票預訂制度。故而主張控制流量權利應託付予景區，
而不是由政府管理89。《旅遊法》最後也吸納了這些立法意見，於第 45 條規定旅遊 者流量控制主要由景區負責。而根據本條的規定，景區負有實施旅遊者流量控制 的責任，其具體的實行措施有以下兩方面：其一是景區應當公佈景區主管部門核 定的最大承載量；其二則是制定和實施旅遊者流量控制方案。