第三章 中國大陸旅遊主管部門之主要內容分析
第二節 中央旅遊主管部門的職權
《旅遊法》賦予中央層級旅遊主管部門的職權主要有旅遊規劃、旅遊資源保 護與永續發展、旅遊產業政策、旅遊公共資訊平臺以及旅遊安全預警制度等五種 功能。其目的在於這些功能皆屬綜合事項，需要透過中央層級旅遊主管部門加以 協調整合，因此下文將分別分析各功能之內容。
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第一項 旅遊規劃
一、意義
旅遊發展規劃，是指國家或地區為發展旅遊事業，對旅遊業發展及相關事項 進行的宏觀性、戰略性和長遠性的安排，是協調旅遊事業健康、有序、永續發展 的重要工具。旅遊發展規劃一般是以為期五年以上的中長期規劃28。旅遊規劃基本 上分為兩種情況，一種是由各級政府組織策畫的區域或城市旅遊發展計畫，另一 種是旅遊資源集中、旅遊產業密集的旅遊功能規劃，也就是各類自然生態、歷史 遺產和文化創意景區的旅遊規劃。
這些不同類型的旅遊規劃，從橫向觀察，涉及眾多資源類型與有關產業的主 管部門、事業單位的相互連結，而面臨多重法規、標準限制和技術要求；從縱向 觀察，由於旅遊對國家、地方政府所帶來的影響不僅是旅遊經濟收益，尚包含國 家、地方形象特色的型塑、各地區的土地規劃以及旅遊資源的永續利用、環境保 護等，相關的戰略分析、創意規劃到細部的專項研究，因此國家及地方政府在旅 遊發展規劃上思考的面相必須全面且完整29。
二、原則
隨著全球經濟的一體化，旅遊業的發展也趨於全球化。跨越國度的旅行越來 越受到旅遊者的青睞，但這樣的旅遊行為也使得旅遊對於環境的污染從小地方擴 大到全球的範圍，乃至於影響整個地球的環境和氣候系統（高峻、劉世棟:2009，
19）。旅遊規劃與其他各類常見的規劃相比，如國民經濟與社會發展規劃、城鄉建
28 中國人大網，旅遊法釋義，第三章旅遊規劃和促進。
29 吳必虎，＜旅遊規劃的自由與約束: 法規、標準與規範＞，旅遊學刊，第 28 卷第 10 期，2013 年。
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設規劃、土地利用規劃、文物保護規劃、風景名勝區規劃，既有相似的地方，也 有非常不同的地方。其中一個最大的不同，就是旅遊規劃既要保護資源，也要開 發產品30。因此《旅遊法》第 4 條規定：「發展旅遊的原則主要需考量社會、經濟 以及生態的效益，並且需在有效保護旅遊資源的前提下，合法合理的使用旅遊資 源。」
三、內容
《旅遊法》賦予旅遊主管部門的主要任務即是旅遊發展規劃，在制定《旅遊 法》的過程中，旅遊發展規劃是涉及利益部門最多、爭議最集中、條文表述方式 最艱難的一章。把「旅遊發展規劃」列入《旅遊法》之中，也充分證明中國大陸 官方與社會已經認識到旅遊規劃的重要性和緊迫性31。依據《旅遊法》第 17、18 條之規定，國務院和省、自治區、直轄市政府及富有旅遊資源的市必須將旅遊業 的發展列入國民經濟和社會發展規劃中，並且制定旅遊發展規劃。而該規劃須包 含總體要求和發展目標、旅遊資源的保護利用、旅遊產品的開發、旅遊服務品質 的提升、旅遊文化的建設、旅遊形象地推廣、旅遊基礎設施的建設等內容。
而這些內容的規劃皆與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其 他自然資源和文物等人文資源的保護利用息息相關，因此《旅遊法》第 19、20 條 之規定即要求旅遊發展規劃須與上述相關資源規劃交互銜接，此外，各級政府在 規劃相關資源規劃時，亦須充分考慮相關旅遊項目、設施空間佈局和建設用地要 求，在交通、通信、供水、供電、環保等基礎設施及公共服務設施的建設與規劃 上，同時也須兼顧旅遊業發展的需要。
30 吳必虎，＜旅遊規劃的自由與約束: 法規、標準與規範＞，旅遊學刊，第 28 卷第 10 期，2013 年。
31 宋才發，＜《旅遊法》是編制和實施旅遊發展規劃的法律保障＞，法學雜誌，第 3 期，2013 年。
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四、旅遊發展規劃的審批與執行評估
由於《旅遊法》係以法典化32之立法模式制定，從而規範內容雖廣泛，但無法 钜細靡遺，因此在旅遊發展規劃部分的實際落實，尚須經由國家旅遊局於 2000 年 所發布的《旅遊發展規劃管理辦法》之規定，加以執行。根據《旅遊發展規劃管 理辦法》的規定，旅遊發展規劃有分級制定與審批制度：
（1）全國旅遊發展規劃，由國家旅遊局制定。跨省級區域旅遊發展規劃，由 國家旅遊局組織有關地方旅遊局編制，徵求有關地方人民政府意見後，由國家旅 遊局審批（《旅遊發展規劃管理辦法》第 20 條）。
（2）地方旅遊發展規劃由地方各級旅遊局編制，在徵求上一級旅遊局意見後，
報同級人民政府批復實施（《旅遊發展規劃管理辦法》第 20 條）。
（3）國家確定的重點旅遊城市的旅遊發展規劃，在徵求國家旅遊局和該省（自 治區、直轄市）旅遊局意見後，由當地人民政府批復實施。國家確定的重點旅遊 線路、旅遊區發展規劃由國家旅遊局徵求地方旅遊局意見後批復實施《旅遊發展 規劃管理辦法》第 21 條）。
（4）地方各級旅遊局可以根據市場需求的變化對旅遊規畫進行調整，報同級 人民政府和上一級旅遊局備案，但涉及旅遊產業地位、發展方向、發展目標和產 品格局的重大變更，須報原批復單位審批。各級政府在規劃上除了前面提到的審 批工作外，還須針對旅遊發展規劃執行情形進行評估，並將結果公告之《旅遊發 展規劃管理辦法》第 23 條）。
32何 展 旭 ， ＜ 環 境 基 本 法 第 二 十 三 條 法 律 效 力 之 分 析 ＞ ， 國 家 政 策 基 金 會 ， http://www.npf.org.tw/post/1/9033，檢索日期：2013/12/15。
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第二項 旅遊資源保護與可持續發展
在 2011 年 12 月國家旅遊局所發布的《中國旅遊業”十二五”發展規畫綱要》的 第 11 章便言明四個工作重點，分別是強化旅遊規劃中的環境保護要求、在旅遊開 發中堅持保護性利用原則、在全行業中推進節能環保、積極支援生態旅遊發展，
以達到保護資源環境，實現可持續發展的目標，將旅遊產業建設成為資源保護與 節能環保的綠色產業。《旅遊法》便將此工作重點進一步制定入法。
一、旅遊資源意涵
《旅遊法》本身並未對何謂旅遊資源下定義，然而依照《旅遊法》第 1 條的 規定，保護和合理利用旅遊資源亦為《旅遊法》的立法目的之一。而鑑於旅遊資 源是旅遊業發展的基礎，旅遊資源的衰退直接威脅到旅遊業的生存與發展。而且 許多旅遊資源具有不可再生性（如自然遺產和人文旅遊資源等），這也使得旅遊資 源保護具有深遠的歷史意義與現實意義，即保護旅遊資源就是保護生態環境、保 護人類文化。但是隨著旅遊業的發展，不可避免地給旅遊資源帶來破壞。如何兼 顧旅遊資源的開發與保護，成為在旅遊業發展的同時，迫切需要研究的問題33。
二、旅遊資源的保護與利用
《旅遊法》第 21 條的制定，係將第 1 條中保護和合理利用旅遊資源的目標，
進一步具體化為法律條文，不僅要求相關主管部門針對利用狀況的監督檢查，在 旅遊開發時，針對自然與人文資源的利用須嚴格遵守相關法律、法規的規定，並 且須符合資源、生態保護和文物安全的要求，尊重和維護當地傳統文化與習俗，
維護資源的區域整體性、文化代表性和地域特殊性，此外較特別的是，尚須考量
33 曾蓓（2006）。〈中國旅遊資源保護研究綜述〉，羅明義（主編），《旅遊管理研究》，頁 457。北京：
科學出版社。
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軍事設施保護的需要。
三、旅遊的可持續發展
依照《旅遊法》第 1 條的規定，促進旅遊業持續健康發展34亦為《旅遊法》的 立法目的之一。就此《旅遊法》本身進一步於第 23 條規定：「國務院和縣級以上 地方人民政府應當制定並組織實施有利於旅遊業持續健康發展的產業政策，推進 旅遊休閒體系建設，採取措施推動區域旅遊合作，鼓勵跨區域旅遊線路和產品開 發，促進旅遊與工業、農業、商業、文化、衛生、體育、科教等領域的融合，扶 持少數民族地區、革命老區、邊遠地區和貧困地區旅遊業發展。」
第三項 旅遊產業政策
產業政策是國家在一定時期為促進某個產業的發展，所為關於發展方向、原 則要求、產業佈局、政策導向、支持措施等方面的規定。制定產業政策的目的在 於加強宏觀調控、優化產業結構與提升產業素質（高舜禮：2006，113、115）。本 文整理出《旅遊法》規範中具體旅遊產業政策的制定重點，分為以下四點，分別 是旅遊行銷、區域合作跨領域整合、從業人員素質提升與政策資金的支持。
一、旅遊行銷
所謂國家旅遊形象，是指某個國家以外的人們對該國及其旅遊產品、旅遊設 施、旅遊服務功能等的總體、抽象、概括的認識和評價。國家旅遊形象的境外推
34 所謂的可持續發展，台灣習慣翻譯為永續發展，依據世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development）在 1987 年所出版的《Our Common Future》中的定義為：「可持 續發展是既滿足現代人的需求，也不會對後代子孫滿足其自身需求的能力構成危害的發展。」而旅 遊的可持續發展則是以 1995 年所招開的「旅遊可持續發展世界會議」中通過的《可持續旅遊發展 憲章》、《可持續旅遊發展行動計畫》兩份文件作為準則。其實質意涵是「使旅遊與大自然、社會文 化和人類環境和諧的形成一個整體，既能滿足當今和未來旅遊業的發展，亦不損及旅遊者和旅遊地 現今與未來的利益。」參見李瑞（2013）。《旅遊學》。北京：北京大學出版社，頁 220-225。
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廣，是指採取各種方法和措施向該國以外的國家和地區宣傳該國的國家旅遊形象，
廣，是指採取各種方法和措施向該國以外的國家和地區宣傳該國的國家旅遊形象，