其他問題之探討

關於《旅遊法》中旅遊主管部門的規範制度有許多，在研究過程中，筆者從 相關法規、政策以及所蒐集到的文獻、新聞報導上，發現《旅遊法》雖然甫立法，

希望能夠完善相關制度，然而在相關制度內仍有部分問題，是《旅遊法》施行後，

仍未解決以及須重新面對之處，問題有大有小，本節將就研究所發現，深值探討 之處，詳細分析之。

第一項 旅遊規劃與資源保護的衝突

旅遊發展規劃與旅遊資源保護兩者是有互相矛盾之處，因為，一旦需要進行 旅遊發展，便需要開發旅遊資源，旅遊資源一旦被開發，就會面臨耗損的問題，

從而在兩者間，如何妥善掌握與調整，是世界各國發展旅遊市場時，皆需要面臨 的問題。惟每個國家都有其不同人文、風俗、自然資源與開發技術，因此所要面 臨的難題意有所差異。中國大陸擁有的是豐富的歷史文物古蹟、壯闊的大陸風景 以及有絕對執行力的行政效率等優點，而其缺點則是超過負荷的人口數、缺乏永 續利用的概念、以及不文明的行為。

旅遊規劃的困境可以區分為水平與垂直兩個層面。在水平層面上，由於旅遊 相關產業眾多且紛雜。一個規劃要能完整執行，並非一個地方人民政府旅遊局可 以擔當，往往需要由地方人民政府為擔任統籌單位，結合各部門功能方能整合。

如果是大範圍的旅遊景觀規劃，甚至需要跨數個行政區共同整合。而在垂直面上，

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旅遊的規劃不僅涉及地方財政收益，也含有地方形象宣傳效果，而這些因素的考 亮有時非單獨一個地方政府可以決定，甚至需要與整個省、市或自治區的整體規 劃相結合。

由於旅遊資源的開發可以挹注地方政府收益，所以一直以來，中國大陸的旅 遊規劃一直是「輕保護重開發」的，全國人大《旅遊法》起草小組在赴地方進行 調研時，也發現到這個現象，並且發現其主要原因有二，其一是旅遊資源的產權 不明，導致權責關係不明確，開發者為了逐利目的而以破壞性的方式開發資源；

其二是旅遊資源的管理部門呈現多頭馬車，不同部門基於各自的部門利益，往往 造成過度開發或絕對保護的情況，在有利益可圖時爭先恐後，在遇到問題時則互 相推諉。

在《旅遊法》草案說明中即有提到，關於旅遊規劃由於需多面向的考量，因 此本章的條文內容在起草過程中爭議較大。然而在《旅遊法》中本章的規範中多 是要求地方政府需編制旅遊發展規劃，並將旅遊業發展納入國民經濟和社會發展 規劃中，而這一部分的規範，主要是欲透過跨行政區且適宜的進行旅遊資源的整 體利用，藉以打破過去旅遊自然資源為人為制定的行政區域所劃分，而無法有效 開發、利用與保護的困境。然而，旅遊資源開發與利用，代表的即是地方政府收 益的增加，如何能夠讓地方政府願意犧牲其管轄範圍的利益，而成就跨行政區的 旅遊資源規劃便是問題之一，此外，上一層級的地方政府透過此旅遊規劃而取得 跨行政區的大型旅遊資源開發規劃權，是否將因此旅遊資源為該上一層級地方政 府所壟斷亦是可能發生之問題，因此隨之而來的如何加以監督制衡，便是值得探 討的問題。

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如全國人大常委會委員劉振來所言⁵⁵：「在立法當中要特別強調旅遊資源保護 的問題，要加大這方面的力度，這樣才能夠使旅遊業可持續發展，走上良性的發 展軌道。」在未來，旅遊規劃與旅遊資源在旅遊發展的天平上該如何拿捏，相關 規範該如何令各地方政府遵行、改善，是中國大陸旅遊業可以持續發展、走上良 性發展軌道的重要課題。

第二項 旅遊安全預警制度的缺漏

於《旅遊法》立法草案中的立法總體思路中有提到，《旅遊法》強調的是「以 人為本，安全第一」，雖然其後於公佈施行之條文中僅設有旅遊安全之專章，於該 章條文未見上揭立法草案說明中所揭示之原則。然而旅遊安全的維護是保障旅遊 健康發展的首要條件，當屬無庸置疑。

由《旅遊法》第 6 章的條文規定來看，《旅遊法》對旅遊安全的規定，依「行 程前」與「行程中」而為不同的規定。蓋「行程前」強調的是對於旅遊目的地的 氣候、交通、安全等事項的事前評估，故第 80 條規定的便是旅遊經營者就諸多旅 遊活動中的事項，應當以明示的方式，事先向旅遊者做出說明或警示；而「行程 中」則注重在旅遊者的行程過程中的人身安全、身體狀況，是以在第 78 條、第 81 與第 82 條均有規定，於突發事件或旅遊安全事故發生以後、旅遊經營者、當地人 民政府和相關機構，有進行救助的義務。

旅遊安全預警制度主要涉及的是「行程前」的旅遊安全。除《旅遊法》本身 的規定外，另外在《國務院關於加快發展旅遊業的意見》中亦提到「完善旅遊安 全提示預警制度，重點旅遊地區要建立旅遊專業氣象、地質災害、生態環境等監 測與預報預警系統。」從而旅遊安全的預警制度，就是為了完善「行程前」的行

55 李小健，〈旅遊發展規劃入法：保護資源優先〉，《中國人大》，2013 年第 09 期。

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前旅遊環境評估，也是中國大陸旅遊發展過程中，重要的安全管理手段。

《旅遊法》第 77 條要求國家必須建立「旅遊目的地安全風險提示制度」，其 提示之分級與實施程式由國務院旅遊主管部門會同有關部門制訂。然而，我們可 以看見，《旅遊法》施行至今已半年，相關的「旅遊目的地安全風險提示制度」的 建立悄然無聲，甚至連是否研擬中的新聞報導皆未曾出現。立於完善整個中國大 陸旅遊制度的角度而言，夢想藍圖的完整，缺任何一塊都無法，何況是這關乎整 個旅遊制度發展的重要前提要件、重要的安全管理手段。

目前，由於相關制度尚未能建立，國家旅遊局對於旅遊目的地的預警制度仍 是採用《中國公民出境旅遊突發事件應急預案》中的預警訊息分級方式對外公告，

其缺點在於提示、勸告及警告，三種提示區分，並作將詳細內容用文字說明公告。

提示是指「前往某國（地區）旅遊應注意的事項」；勸告是勸告不要前往某國（地 區）旅遊；警告則是「警告一定時期內在任何情況下都不要前往某國（地區）旅 遊。」而此三種類型，提示、勸告及警告之字眼，對於旅遊者並無法很容易的區 分，到底提示、勸告與警告之間的差異，而且分類標準僅三種，也不易將旅遊目 的地實際複雜的情況予以有效分類。

其實在 2009 年國家旅遊局即曾推出《旅遊者安全保障辦法》徵求意見稿，對 外徵詢意見，然而徵求之後卻毫無下文，至今該規章仍無法有效施行。較為可惜 的是，該「辦法」中所規範的「旅遊目的地安全風險提示制度」頗為完善，其中 將旅遊目的地的旅遊安全狀況分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，讓人民可以 清楚知悉相關的旅遊預警資訊。其內容規範如下表⁵⁶：

56《旅遊者安全保障辦法（徵求意見稿）》第 36 條。

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預警顏色 建議作法

重 度

輕 度

紅色旅遊預警 建議不要前往該目的地旅遊

橙色旅遊預警 建議重新考慮前往該目的地旅遊的必要 性，避免不必要的旅遊

黃色旅遊預警 建議高度關注旅遊目的地已經發生或可能 發生的影響旅遊安全的因素

藍色旅遊預警 建議關注旅遊目的地已經發生或可能發生 的影響旅遊安全的因素

表格 6：旅遊目的地安全風險提示制度。作者自行繪製

透過顏色區別方式的呈現，可以讓人民立刻知悉該旅遊目的地為何種顏色，

是否適合前往。因此，本文以為，《旅遊法》立意之良善，仍需後續的相關作業的 徹底執行，方能達成《旅遊法》的立法目的與功能。此外，「旅遊風險提示制度」

是對於旅遊者友善與否的重要系統，則如果中國大陸在制定《旅遊法》時，確實 將天平偏向旅遊者這一端，注重旅遊者權利之創造與保障，則旅遊者相關的旅遊 安全管理規範的建立，便是刻不容緩的事宜。

第五節 小結

本章是關於《旅遊法》中所規範的旅遊主管部門的內容分析，首先先就中國 大陸旅遊行政組織的概念為說明，並區分為中央層級與地方層級兩個層面，接著 是探討中央旅遊主管部門的職權，進而是地方旅遊主管部門的職權，最後是相關 制度的探討。

由於中國大陸在早期實行計畫經濟，旅遊最大目的是作為國家接待外賓、僑 胞使用，因而相關旅行社也都是由國家所經營，旅行社不僅負責旅遊業務也承擔

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行政事宜。之後一路改制中國旅行遊覽事業管理總局、國家旅遊局，演變為現今 的面貌。

由於旅遊活動的性質特殊，涉及的相關產業眾多，所以旅遊相關主管部門，

不管是位於中央或地方政府的部門，對於旅遊的規劃、相關的監督管理都難與其 他部門抗衡更遑論統籌指揮。因此《旅遊法》設計中央由國務院、地方由地方人 民政府，進行全面的旅遊發展規劃與旅遊政策推動工作，以避免為人詬病的「小 馬拉大車」問題。

此外，旅遊資源的保護與旅遊產業的開發是互相拉扯的兩個面向，彼此之間 如何協調，如何能夠在開發之餘又能有效保護，是中國大陸旅遊能夠持續發展的 重要課題，也是《旅遊法》另一個強調的重點，也是《旅遊法》所要面臨的挑戰。

最後，《旅遊法》制訂了許多制度，希望能藉由這些制度完善中國旅遊發展的

最後，《旅遊法》制訂了許多制度，希望能藉由這些制度完善中國旅遊發展的