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讓他去使用，這時對自己不利或對環境保護單位本身職責應做的，沒有 人約束，對自己不利的就不做解釋，也不做應有的評估，就不客觀、不 科學，所以環境影響評估應像公平交易委員會那種作法與定位，使他隸 屬於行政院成為一個超然、獨立、學術專業成分很重的單位來進行，這 是一個很重要的觀念，所以在環境影響評估法整套體制功能上，在主管 機關部分，本席的意見是絕對不能讓他成為是行政環境保護署或是環境 保護處或環境保護局，這是組織在功能體制上的架構181。（粗體字為本 文所加）
在思考環評主管機關時，立委考量的是行政機關可能利用法律來反噬人民，
因為有政治考量，所以環評法應該要由超然的機關來負責，避免政治操作。環評 法不僅調節政府與人民的關係，也有主管機關作為的合法依據，在二讀的逐條討 論中，時任立委的趙少康指出，草案第14 條（與現條文同）是非常重要的條文182：
因為政府各部會或各政府間協調常會發生的問題，特別是目的事業主管 機關有時環境影響評估未審查完成前就准許開發，有時主管機關制止，
它還置之不理，甚至環境影響評估通過；其他政府也已承諾了，它還是 置之不理。像鯉魚潭原有很多文化古蹟，有關單位在開發鯉魚潭水庫 前，主管機關在作環境影響時就要求有關單位在水庫正式動工前要妥善 遷移、保存這些文化古蹟，有關單位也簽字承諾了，但是到時候它就不 管了，後來經過大家強烈抗議才停止。（粗體字為本文所加）
委員期待，透過法律賦予主管機關環保署權限，開發行為的承諾才能有效執行。
法制化的過程，不僅是期待一部法規的出現，也期待這部法規能調整環保與經濟 的衝突，於是，專家學者來審查，主管機關具有否決權便都是委員討論的重點。
二、環保與經濟兼籌並顧？──專家的介入
181 許添財委員發言，參見立法院，〈立法院第二屆第二會期第二十六次會議紀錄〉，《立法院公 報》，第82 卷第 75 期，第 2674 號上冊，頁 320-321（1993 年 12 月 29 日）。
182 趙少康委員發言，參見立法院，〈立法院第二屆第三會期第三十次會議紀錄〉，《立法院公報》，
第83 卷第 43 期，第 2717 號上冊，頁 43-44（1994 年 06 月 17 日）。
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環評制度的法制化建立在環保與經濟兼籌並顧的前提上，1987 年的
現階段 環境保護政策綱領
便提到「基於國家長期利益，環境保護與經濟發展應兼籌並 顧。在經濟發展過程中，如對自然環境有重大不良影響者，應對環境保護優予考 慮183。」在1992 年二次修改憲法時，憲法增修條文第 10 條第二項納入本兼籌並 顧條款。但是，兼籌並顧條款的實際意義為何？人們如何透過這個二元對立不斷 推進法制化？在這裡我們可以看出，「環保優先」與「解決民怨」在審議過程常 常是混淆的同義詞。環評法草案第一次委員會審查中，經濟部次長李樹久提及環保與經濟兼籌並 顧的政策方向，也闡述目前環評以方案、散見各法執行的現狀，並期許儘速完成 立法，以「降低反對設廠之理念184」。兼籌並顧是政策目標，但是出發點是為了 降低民怨？此時，居民的意見等同民怨，是否、如何採納便是大家關注的焦點。
面對立法委員彭百顯針對民眾參與環評程序的質詢，趙少康署長回應：「相 信開發單位、目的事業主管機關及主管機關均會重視居民之反應，因為如果開發 行為罔視睦鄰的重要性，未來必將問題重重……（後略）185。」面對環評程序中 的民眾參與，署長的回應顯示了行政機關對「睦鄰」是以「問題」來面對，環境 影響評估是要處理開發的反對聲浪，還是如環評法前言、第一條所述的要保護環 境呢？
彭百顯委員進一步詢問，民眾參與是否會流於形式，行政機關與開發單位要 如何回應，法規應如何納入規定。委員會審查與二讀程序相差兩年，1993 年 12 月21 日，在二讀程序中，經濟部次長李樹久說明環評法草案時依然表示：「基於 政府經濟發展應兼顧環境保護之既定政策及一定程序之『環境影響評估』作業，
卻能降低反對設廠之理念，本部支持本法案能儘速完成立法186。」既定政策與降 低設廠理念，都是希望環評法儘速立法的原因。但是，環評法真正的問題在於政 府機關必須在評估開發時先納入環評的理念。
183 施信民主編，前揭（註 144）書，頁 776-778。臺灣省政府函，行政院《現階段環境保護政策 綱領》，76 府衛環字第 158571 號（1987 年 10 月 24 日）。
184 立法院，〈立法院內政、經濟、司法三委員會審查「環境影響評估草案」案第一次聯席會議（88 會期）〉，《立法院公報》，第80 卷第 90 期，第 2514 號，頁 219（1991 年 11 月 02 日）。
185 立法院，〈立法院內政、經濟、司法三委員會審查「環境影響評估草案」案第一次聯席會議（88 會期）〉，《立法院公報》，第80 卷第 90 期，第 2514 號，頁 222（1991 年 11 月 02 日）。
186 經濟部次長李樹久說明，參見立法院，〈立法院第二屆第二會期第二十四次會議紀錄〉，《立法 院公報》，第82 卷第 74 期，第 2673 號，頁 46-47（1993 年 12 月 21 日）。
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環境與經濟要兼籌並顧，那麼環評審查就必須具有公信力，如何讓環評具有 公信力？誰來提出、審查環說書都是問題，而專家學者參與環評審查更是引起了 委員們的討論。黃天生委員先質疑六輕的環評問題，詢問環保署究竟是護經濟還 是護環境，並針對開發單位提出環說書的規定提出草案修正建議，他說187：
本席有切身之痛，本席是反五輕，五輕是由開發單位提出環境影響說明 書及評估，加上郝院長以軍警一萬二千多人包圍後勁，讓我動彈不得，
所以就開工了。所以，審查應加上專家學者，否則第七條第八條就失去 其效果……。
護環境的宣示就是要加上專家學者，委員相信專家學者是公正的，可以避免過去 經歷的切身之痛。此時，趙少康署長進一步回應，將來會明定專家學者在審議委 員會組成的比例。
納入專家學者是建立環評公信力的方式，這也是政府執行公權力的方式。但 是，若是政府的行事邏輯不變，透過一部法規的誕生，人民對政府的信任真能建 立嗎？在以下的發言中，我們可以再看到這個矛盾之處。
在第二次委員會審查中，立法委員李友吉質疑環保署的公信力，認為環保署 不能只重環保不重經濟，環保署提出的環評書要能讓民眾信服，若是通過環評，
開發要得以順利進行。面對李友吉委員的質詢，趙少康署長指出環評法事先預防 的功能，並表示公信力會讓政府執行比較容易，否則民眾會抗爭188：
公信力一旦建立，執行公權力時也就比較容易。否則民眾會認為政府只 一味袒護經濟開發單位，就不容易信任政府，政府公權力一喪失，民眾 就會想用自力救濟的方法抗爭，皆非國家之福。
187 立法院，〈立法院內政、經濟、司法三委員會審查「環境影響評估草案」案第一次聯席會議（88 會期）〉，《立法院公報》，第80 卷第 90 期，第 2514 號，頁 231（1991 年 11 月 02 日）。
188 李友吉立委質詢，趙少康署長回應，參見立法院，〈立法院內政、經濟、司法三委員會審查「環 境影響評估草案」案第二次聯席會議（88 會期）〉，《立法院公報》，第80 卷第 92 期，第 2516 號，
頁124-126（1991 年 11 月 11 日）。
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趙少康署長接著也提出建立公信力的方法，就是成立審查委員會189：
請來的學者都是各方面的專家，有水土保持，有經濟，甚至還有文化方 面的專才，以避免人們說都是行政機關自己裁量。希望界這些專家學者 的公信力，建立起環境評估委員會的公信力。這是我們一直努力的方向。
建立公信力也與環保署的權限有關，趙少康署長提到北桃四鄉的公害求償事件，
若是問題發生了，民眾圍廠了，環保署再來解決，是無濟於事的，所以要事先預 防，也是要平衡經濟與環保的衝突190。
委員希望法律作為人們行為的依循，包括了中央、地方政府或者民眾。因此，
從政治介入、民眾自力救濟到法制化、環評具有公信力的期待，都顯現在立法的 討論中。環評法的重頭戲在環保署的地位與否決權規定，而最值得注意的，便是 主管機關環保署、目的事業主管機關、開發單位之間權責分配的論辯了。