503 基本權防禦權功能內涵介紹，參許宗力（2002），〈基本權利第二講：基本權的功能〉，《月旦法學教
室》，第2 期，頁 72 。
504 CCPR General Comment No. 25 (1996), para. 6.
505 基本權組織程序保障功能內涵介紹，參許宗力，前揭註 503，頁 77-79。
506 邵允鍾（2019），〈創制複決權的程序保障需求：以合理公投審議期間論核心〉，發表於：《中華民國
憲法學會民國108 年學術研討會—公民投票的憲法問題》，頁3，社團法人中華民國憲法學會（主辦），
臺北。
507 基本權保護義務功能內涵介紹，參許宗力，前揭註 503，頁 74-75。
藉由上開討論，本文釐清了公投法制的憲法基礎在於創制複決權，以及權利的規 範內涵。從創制複決權的權利主體界定、保護領域以及發展出來的各項基本權功能，
也都可以看出與我國憲法採取的「涵容」民主觀有所呼應。換言之，這項權利旨在保 障每一個國民直接參與政治的管道，並能夠影響政治決定，而不至於在國民主權意志 的形塑過程中，成為被排除、意志被壓制的一方。
既然創制複決權的內涵與我國憲法採取的民主觀有深刻的連結，這項權利延伸出 的直接民主，其作為一種民主形式的憲法定位及制度功能，自然也須呼應我國憲法民 主原則及國民主權原則背後的民主圖像。同時，我國憲法的民主觀，也勢必影響吾人 對直接民主決定之評價。而當創制複決權的行使與其他權利產生衝突，或需要和其他 憲法原則調和時，充分理解創制複決權與憲法民主原則間的關係，也將有助於憲法層 次的利益衡量。因此，奠基於對我國民主的理解，筆者嘗試進一步釐清直接民主在憲 政體制中應扮演的角色。
第一款 參與式民主之落實
如前所述，從民主轉型的過程以及目前的憲政體制來觀察，本文認為，參與的價 值已深植於我國憲法的民主理念中。因此憲法致力於擴大政治參與管道，讓受公共政 策影響權益的公民，在多方開闢的溝通機制中，得以參與決策、表達意見。藉由擴大 參與，避免受影響者被排除於決策程序之外，使國家事務決定能更接近人民自我統治 的規範理念。
直接民主的規範基礎為創制複決權，而創制複決權最核心的內涵，正是提供人民 直接參與形成政治決定的程序管道。因此，直接民主無疑是在拓建更加多元的參與空 間；同時，比起其他管道，「直接」參與意味著讓人民更加接近政治決定，對決定內涵 發揮更高的影響力。從另一個角度來說，直接民主機制的存在，也凸顯議會並未壟斷 民意的形塑，在直接民主及代議民主決定的競逐過程中，人民就政治決定的參與，享 有更寬闊的可能。
由此可見，在我國憲政秩序下，直接民主具備擴大人民政治參與的制度功能，而 透過參與使人民更加接近政治決定，是憲法所支持的民主價值。因此，直接民主有助
於推進憲法中的民主理念，進而確保每一個人在規範秩序下自我統治之可能。
同時，直接民主創設的參與空間，也有助於在議會濫權時，發揮制衡效果508。然 而，直接民主如何制衡代議體制，更廣義來說，兩者之間究竟如何在我國憲政民主框 架之下互動，則有待進一步釐清兩者在憲法中的制度定位。
第二款 直接民主與代議民主之相互制衡
從制憲時的複數國會到當前的雙元民主體制，立法院雖是民意機關，我國憲法卻 從未將落實民主的任務，全盤交給立法院來實現。相對地，以憲法第 17 條作為規範 依據，直接民主則無疑是我國憲法容許的民主形式。因此，我國憲政秩序呈現直接民 主與代議民主「並存」509的態勢。
根據憲法「民主共和國」條款，我國民主制度的運作，應強調分權制衡的精神，
藉此讓社會意見有多元的發聲渠道，在相互折衝、溝通之下形成政治決定。而本文認 為，同樣可以從制衡的角度，來定位我國直接民主與代議民主之間的關係。換言之，
直接民主能看成是制衡既有代議決定的一項憲法機制，使在代議體制中落敗的少數，
能再次挑戰多數，延續多數與少數意見之間的溝通妥協510。
進一步來說，在消極意義上，直接民主的當代形式，也就是公民投票，若如前述 存在著不鼓勵對話的制度性特徵，也需要嵌入憲政體系中，成為被制衡的對象，方能 緩解欠缺妥協精神的缺陷。因此，不只是直接民主制衡代議民主，反之亦然，政策決 定即是在直接與代議民主相互制衡的「混合民主」程序中形塑而成，藉此促進不同意 見間的溝通妥協。奠基於此之上，由於本文主題之設定，筆者擬進一步討論我國憲法 是否同樣要求「直接民主應受制衡」。
根據學者黃舒芃的分析，憲法第136 條將創制複決的行使條件及方式，授權給立
508 黃舒芃，前揭註 35，頁 292。
509 黃舒芃，前揭註 35，頁 290。
510 同樣指出直接民主制衡代議體制功能者，如黃舒芃，前揭註 35，頁 292；林昱奇，前揭註 45，頁 75-79；黃國昌，前揭註 35，頁 51-62；湯德宗，前揭註 37，頁 262-264。
法院形塑，是因為憲法無意讓直接民主徹底凌駕於議會民主之上511，故讓立法院享有 配置直接與代議民主互動方式的權限，甚且，這呈現以代議民主為基調的制度選擇512。 既然立法權享有形塑直接民主機制的一般性權限，對直接民主施加控制，便應具有充 足的憲法上正當性。
或許有人會認為，憲法第136 條僅容許立法者形塑直接民主決定的產生方式及程 序，尚難得出代議體制應制衡直接民主決定的結論。那麼憲法第 62、63 條及 170 條 規定應能提供我們進一步的指引。憲法第62 條規定：「立法院為國家最高立法機關，
由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」、第170 條規定：「本憲法所 稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」上開規定說明了只有執掌立法權的 立法院通過的規範，方屬於憲法肯認的「法律」，且第 63 條尚規定立法院有「議決」
法律案之權，這無疑更明確地揭示了我國民主體制是以代議民主為根基513。學者蔡宗 珍更指出，這已為創制複決權的行使設下限制，換言之，直接民主決定若要成為法律，
仍須符合憲法規定，經由立法院審議、表決通過514。由此可知，立法院不僅有形塑直 接民主行使方式的一般性權限，憲法也要求直接民主決定最終仍須回到立法院完成立 法程序。那麼，直接民主便無從剝奪立法院依憲法行使立法權，議決各該法律提案，
並在過程中檢驗直接民主決定之合理性。
當直接民主參與政策決定時，亦應受到制衡。因為從釋字第520 到 645 號解釋，
儘管政策決定並非行政權獨攬，立法權享有一定參與空間，人民參與亦受肯認，但大 法官皆強調需嚴守權力分立界限，不得剝奪行政權之核心權限。若針對重大政策而為 的公投決定，行政權絲毫不能置喙，僅能被動執行，則作為行政核心權限的政策擬定 權，形同遭到剝奪，從而超越了權力分立允許的範圍。因此，本文認為，創制複決權 的行使，在全國性事項上，仍須受到既有代議體制依照憲法所賦予的權限，對其施加 制衡。
511 黃舒芃，前揭註 35，頁 290。
512 黃舒芃，前揭註 35，頁 293。
513 學者張文貞亦曾指出在立法政治層次，直接民主是作為代議民主的補充機制，並受到一定程度限制。
見張文貞，前揭註268，頁 92。
514 蔡宗珍，前揭註 37，頁 75-76。
最後，從責任政治的角度，也應讓代議體制對直接民主決定保有制衡可能。釋字 第613 號解釋曾指出責任政治為民主原則下的憲法要求，代議政府「推行政務，應直 接或間接對人民負責。」515，釋字第585 號解釋亦強調立法權行使應擔負政治責任。
但若憲法機關的核心任務或履行任務所必要的條件（如人事、預算等）遭到剝奪，會 使責任政治遭到破壞516，因為當代議機構無從置喙立法內容、施政方針，政策成敗的 責任也將無所歸屬517。依照憲法規定，法律既然最後仍須經立法院通過，行政部門既 然仍是政務的推動者，就不能僅因直接民主機制做成決定，而讓行政、立法部門橡皮 圖章化。相對地，代議體制應保有檢驗直接民主決定之空間，方能承擔政策成敗之政 治責任。
總地來說，憲法第 17 條保障直接民主的存在，直接民主並具有制衡代議民主的 功能，故如學者黃舒芃所述，直接—代議民主的並存結構，以及直接民主制衡間接民 主之功能不應根本受到破壞518。另一方面，若憲法要求一個相互制衡的並存結構，從 黃教授的論點延伸，
直接民主也不能解消代議民主的存在，代議民主同樣應能對直接 民主有所制衡
。這可能表現在代議機關於直接民主程序中的參與，或對直接民主決定 合理性之檢驗等等。而釋字第645 號解釋強調直接民主「不改變我國憲政體制係採代 議民主」，而直接民主機制不能「逾越憲法上權力相互制衡之界限」519，足以作為憲政 實務對本文主張的最佳註解。上開解讀應更加能夠呼應