第一款 匈牙利
議會內閣制國家匈牙利的公投創制程序590，始於提案人向國 家選舉委員 會
（National Election Committee; NEC）遞交具體的公投問題以尋求核准。不過在這之前，
國家選務處處長（the president of the National Election Office）應將明顯牴觸全國性公 投法制之憲法目的者駁回591；而從公投法立法目的可推知，該法旨在使公民能於基本 https://www.legislationline.org/topics/country/25/topic/6/subtopic/20 (last visited Dec 28, 2018).
591 Act CCXXXVIII of 2013 on Initiating Referendums, the European Citizens’ Initiative and Referendum Procedure Article 10 § (1): Where an initiative is obviously contrary to the constitutional purposes of the legal institution of the national referendum, …the president of the National Election Office shall reject, by means of a resolution, the question within five days after its submission, and shall not lay it before the National Election Commission.
592 Act CCXXXVIII of 2013 Preamble: It is a constitutional basic principle that the people shall be the holder of the power. It exercises its power within the framework of the Fundamental Law, primarily through its elected representatives. It is part of the democratic exercise of power that when deciding the most important issues affecting the country, the citizens are involved directly, through referendum. Local governments enjoy the same rights in their exercise of local power. With respect to these basic principles and for the performance of Article 8 and subsection (2) of Article 31 of the Fundamental Law, be it enacted by the National Assembly, as follows…
593 Act CCXXXVIII of 2013 Article 10 § (2): The resolution of the president of the National Election Office shall not be subject to legal remedy – the organiser, however, can re-submit his question. Certification of the question re-submitted must be put on the agenda of the National Election Commission, except when the number of supporting electors – private individual organisers included – does not attain twenty.
594 Act CCXXXVIII of 2013 Article 11 § (1): The National Election Commission shall take a decision as to certify or refuse to certify the question within thirty days after the submission of that question. The National Election Commission certifies the question if it satisfies the conditions of the Fundamental Law and of this Act
規定即屬之，經選委會核准後，方得進入公投連署程序。而國家選委會是依法獨立行
with respect to the question.
595 Zoltán Tibor Pállinger, Direct Democracy, the Rule of Law and the Protection of Minorities: The Case of Hungary, in DIRECT DEMOCRACY AND MINORITIES 95 (Wilfried Marxer ed. 2012).
596 Id. at 101.
597 Act CCXXXVIII of 2013 Article 12: Where the question proposed for referendum contains an obscene expression or any other expression shocking in any other way, the National Election Commission shall reject the initiative without an in-depth examination.
598 Act CCXXXVIII of 2013 Article 30: (1) The Curia shall adjudge the judicial review request within ninety days. The Curia shall uphold or alter the resolution of the National Election Commission. The decision of the Curia shall not be subject to further legal remedy.
(2) The Curia shall adjudge the judicial review request submitted against the resolution of the National Election Commission to reject the initiative within thirty days. The Curia shall either uphold the resolution of the National Election Commission to reject the initiative or instruct the National Election Commission to conduct a new procedure. The decision of the Curia shall not be subject to further legal remedy. Where the Curia instruct the National Election Commission to conduct a new procedure, the National Election Commission shall take a decision as to certify or refuse to certify the question within thirty days beginning with the date on which the Curia’s decision was taken.
599 依匈牙利基本法第 8 條規定，經 20 萬人連署得要求國會強制交付公投，經 10 萬人連署者，國會則 享有交付與否的裁量權限。See the Fundamental Law of Hungary Article 8 (1): The National Assembly shall order a national referendum at the initiative of at least two hundred thousand voters. The National Assembly may order a national referendum at the initiative of the President of the Republic, the Government or one hundred thousand voters. The decision taken on a valid and conclusive referendum shall be binding on the National Assembly.
憲法法院的權限，See ACT CLI of 2011 On the Constitutional Court of Hungary Section 33(1): Parliamentary resolutions ordering a referendum or dismissing the ordering of a referendum to be obligatorily ordered shall be reviewed by the Constitutional Court with regard to conformity with the Fundamental Law and legality on
綜合來說，該國最高法院雖能審查選委會決定，但並不能任意代替選委會做決定；
而憲法法院的審查主要針對國會決議，不能涉足提案的實質合憲性問題，因此在匈牙 利的公投程序中，作為行政部門一環的選委會，仍是執掌事前合憲性審查的主要機構。
不過不能忽視的是，隨著2010 年 Viktor Orbán 擔任總理以來，匈牙利的民主退潮也對 該國的直接民主機制造成衝擊，前述的「猥褻及震驚」條款即是明證，使得選委會擁 有恣意准駁提案的更大模糊空間600。若持續緊縮民主參與的空間，可以合理預期該國 行政審查的實務操作，將使更多直接民主的嘗試被拒於門外。
第二款 德國
德國並沒有全國層級的公投機制601，但該國各邦仍廣泛存在公投制度，而根據 Philip L. Dubois & Floyd Feeney 的研究，公投的事前合法、合憲性審查普遍為德國各 邦所採用602。雖然僅是邦層級公投，但考量到聯邦制國家下各邦擁有較高的自主性，
且德國發展出的審查模式仍有值得參考之處，因此筆者仍擬進行梗概性的介紹。而依 筆者觀察，概略而言，該國各邦是將實質審查權限交給行政部門行使；當提案遭行政 機關駁回時，除什列斯威-霍爾斯坦邦（Schleswig-Holstein）是循行政爭訟程序外，其 餘各邦皆允許提案人向邦憲法法院請求救濟603。
首先以萊茵—普法爾茲邦（Rheinland-Pfalz）為例，該邦選舉法第 61 條規定公投 提案若與州憲法、聯邦法抵觸將構成違法，而邦政府有權審查提案是否符合第 61 條 之要求，據此准駁提案604。薩克森—安哈特邦（Sachsen-Anhalt）公投法第 11 條也將
the petition of anyone. The petition shall arrive within fifteen days of the publication of Parliament’s resolution.
(3) The Constitutional Court shall not examine the merits of such petitions in which the petitioner refers to constitutional concerns regarding the content of the question or the authentication.
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-REF(2012)017-e (last visited Dec 28, 2018).
600 See Dismantling direct democracy: Referenda in Hungary, http://www.politicalcapital.hu/hireink.php?article_read=1&article_id=317 (last visited Dec 28, 2018).
601 SUKSI, supra note 58, at 107-112.
602 DUBOIS &FEENEY,supra note 562, at 63-64.
603 吳志光，前揭註 579，頁 10。
604 § 61 Abs. 2 LWahlG, ʻFinanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen können nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein (Artikel 109 Abs. 3 Satz 3 der Verfassung). Unzulässig ist auch ein Volksbegehren, das einen Gesetzentwurf zum Gegenstand hat, dessen Inhalt mit der Verfassung oder sonstigem höherrangigen
審查公投提案是否抵觸上位法的權限交給邦政府605。
Recht, insbesondere Bundesrecht, unvereinbar ist oder der auf eine unzulässige Änderung der Verfassung gerichtet ist. ʼ
§ 64 Abs. 1 LWahlG, ʻÜber den Zulassungsantrag entscheidet die Landesregierung. Dem Antrag muss stattgegeben werden, wenn die Voraussetzungen der §§ 61 und 63 erfüllt sind. ʼ
605 § 11 Abs. 2 VAbstG, ʻDer Antrag ist abzulehnen, wenn
2. der Gesetzentwurf ein Rechtsgebiet betrifft, das der Gesetzgebungskompetenz des Landes nicht unterliegt oder ansonsten dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht oder der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt widerspricht, ʼ
606 § 27 Abs. 1 VAbstG, ʻVolksbegehren bedürfen der Zulassung durch das Innenministerium.ʼ
607 § 29 VAbstG:
(1) Das Innenministerium hat das Volksbegehren zuzulassen, wenn 1.der Antrag vorschriftsmäßig gestellt ist und
2.im Fall des § 27 Absatz 3 die Gesetzesvorlage dem Grundgesetz und der Landesverfassung nicht widerspricht.
Es hat über den Antrag binnen drei Wochen nach seinem Eingang zu entscheiden.
(2) Von der Entscheidung sind der Landtag, die Regierung und die Vertrauensleute der Antragsteller zu benachrichtigen.
(3) Wird der Antrag abgelehnt, so können die Vertrauensleute der Antragsteller binnen zwei Wochen nach Zugang der Entscheidung hiergegen den Verfassungsgerichtshof anrufen. Das Innenministerium ist Prozessbeteiligter im Sinne von § 9 Absatz 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof.
608 § 8 VIVBVEG, ʻDer Antrag muss den ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzentwurf unter Angabe der voraussichtlich entstehenden Kosten enthalten. Die Zulassung ist zu versagen, wenn einem sachlich gleichen Antrag innerhalb der letzten zwei Jahre stattgegeben worden ist oder wenn der Gesetzentwurf ein Rechtsgebiet betrifft, das nach den Bestimmungen des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland nicht zur gesetzgeberischen Zuständigkeit der Länder gehört. Über Finanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen ist ein Volksbegehren nicht zulässig. ʼ
§ 10 VIVBVEG, ʻ (1) Das für Inneres zuständige Ministerium prüft, ob die Voraussetzungen der §§ 7 und 8 erfüllt sind. Zum Ergebnis seiner Prüfung hört es die Vertrauensperson oder die stellvertretende Vertrauensperson an. Die Landesregierung entscheidet über den Antrag auf Zulassung und teilt ihre Entscheidung der Vertrauensperson und nachrichtlich der stellvertretenden Vertrauensperson (§ 7 Abs. 2) mit;
die ablehnende Entscheidung muss begründet sein. Falls die Landesregierung nicht innerhalb sechs Wochen oder der in § 9 vorgesehenen Aussetzungsfrist entscheidet, ist dem Antrag stattzugeben.
(2) Den Vertrauenspersonen steht das Recht zu, gegen eine ablehnende Entscheidung binnen eines Monats nach Zustellung der Entscheidung Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof einzulegen. ʼ
609 § 62 Abs. 2 LWG, ʻÜber den Staatshaushalt findet kein Volksentscheid statt (Art. 73 der Verfassung).
Ebenso sind Volksbegehren und Volksentscheid auf Verfassungsänderungen, die dem demokratischen
則規定該邦內政部若認為公投提案不符合法定要件，應交由憲法法院做成裁判，而這
Grundgedanken der Verfassung widersprechen, unzulässig. ʼ
610 § 64 Abs. 1 LWG, ʻErachtet das Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht für gegeben, so hat es die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs herbeizuführen (Art. 67 der Verfassung).
Dies gilt insbesondere dann, wenn angenommen wird, dass der Antrag eine unzulässige Verfassungsänderung (Art. 75 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung) oder eine verfassungswidrige Einschränkung eines Grundrechts (Art. 98 der Verfassung) enthält. ʼ
611 § 9 Abs. 1 Satz 2 Gesetz über das Verfahren beim Volksentscheid, ʻEin Volksbegehren ist unzulässig:
2. wenn der Gesetzentwurf (a) mit der Landesverfassung, bei verfassungsändernden Gesetzen mit Artikel 1 oder 20 der Landesverfassung, oder (b) mit geltendem Bundesrecht unvereinbar ist, ʼ
612 § 12 Abs. 2 Gesetz über das Verfahren beim Volksentscheid, ʻHält der Senat die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung nach §§ 9 oder 10 Abs. 2 Nr. 1 nicht für gegeben, so führt er die Entscheidung des Staatsgerichtshofs darüber herbei (Artikel 140 der Landesverfassung). ʼ
613 The Constitution of the Italian Republic Article 75:
A general referendum may be held to repeal, in whole or in part, a law or a measure having the force of law, when so requested by five hundred thousand voters or five Regional Councils.
No referendum may be held on a law regulating taxes, the budget, amnesty or pardon, or a law ratifying an international treaty.