第一項研究背景與動機

「從今天開始，人民就是國家的指揮官，

從此，人民就要開始行使國家主人的權利……」

— 尤美女立法委員¹

第一節研究動機與文獻回顧

2017 年 12 月 12 日，歷經了國會各政黨的論辯攻訐，長期被詬病已架空直接民權行使的公民投票法，終於三讀通過修法，針對諸多制度缺憾做出了調整。在過去，公民投票法之所以被戲稱為「鳥籠公投法」，是因為其透過兩大利器箝制人民落實創制、

複決權。第一，是從提案、連署到通過階段都極為苛刻的門檻設定，使人民幾乎沒有機會達標，難以藉此要求代議政府改變政策軸線。以全國性公投為例：舊公投法第10 條第一項要求在提案階段，提案人人數須達距離提案最近一次總統大選時的選舉人總數5‰以上，照 2016 年總統大選的選舉人總數換算，這至少需 9 萬 3,915 人²；第12 條第一項則規定連署則需達前述選舉人總數 5%（至少需 93 萬 9,150 人）；而若要讓公

1 立法院公報處（2017），《立法院公報》，106 卷 116 期，頁 162，臺北：立法院。

2 2016 年總統、副總統選舉之選舉人數為 18,782,991 人，資料參考自中選會選舉資料庫網站，

http://db.cec.gov.tw/histQuery.jsp?voteCode=20160101P1A1&qryType=prof（最後瀏覽日：05/01/2018）。

投得以通過，依舊法第30 條第一項規定投票人數須達投票權人總數 1/2 以上，且其中有效同意票數需超過 1/2。面對高不可攀的門檻，反對者可以輕易地藉由消極不投票來抵制公投，因此過去從未有全國性公投通過之例。第二，則是公民投票審議委員會的實體提案審查權。儘管按舊公投法第 34 條規定，公審會僅有權認定系爭提案是否屬全國性公投事項及是否與先前提案為同一事項；但實務運作上，公審會往往涉足中選會的權限、並介入管控議案內容，甚至據此駁回人民提案。於是，即便人民費盡心力跨過連署門檻，公審會仍可能將數十萬份連署一筆勾消；更使理應受直接民主制衡的政府，得以代替人民決定什麼事項適合公投、什麼事項應該噤聲。

對此，新修公投法大幅調降了提案、連署及通過門檻。提案階段降低為最近一次總統大選選舉人總數的萬分之一以上；連署則為1.5%以上；並只要有效同意票達投票權人總額1/4 以上，並超過不同意票時，提案即告通過。另一方面則將公審會廢除，

並將其原有權限統一劃歸新法下的主管機關中選會。從而，不必再追趕難以企及的門檻，也不必再擔心公審會恣意駁回提案，舊公投法威嚇人民意志的兩枚獠牙可謂已遭拔除。臺灣社會也隨即有所反應，對照在此之前的12 年間共只有 17 件公投案被提出，

且只有 6 件通過審核、提交公投³；「鳥籠」被打開後的短短數個月，來自分殊利益、

立場的個人或團體就已提交超過 30 個公投提案⁴，中選會更因而不斷上修 2018 年地方大選時的公投選票預估數量⁵。足見過往的囚錮之下，人民對於直接參與國家決策，

已積累多麼沛然莫之能禦的熱望。

此次修法及隨之而來的公投實踐，標示著臺灣民主發展的重大里程碑。在直接民主的支持者眼中，無論是從 1947 年廖文毅提出「臺灣的歸屬問題，……必須尊重臺灣人的意志，應舉行公民投票來決定」時起算，或認為公投民主的追求始自 80 年代

3 新頭殼（ 04/02/2018 ），〈反同婚與東奧正名兩套公投標準？陳英鈐：不違憲是唯一考量〉，

https://newtalk.tw/news/view/2018-04-02/119536 （最後瀏覽日：05/01/2018）。

4 中選會選舉資料庫網站，https://web.cec.gov.tw/central/cms/schedule （最後瀏覽日：05/01/2018）。

5 中選會陳英鈐主委在四月份面對記者訪問，在幾個禮拜內便大幅調升對年底公投案的預估數量。見

中央通訊社（ 04/02/2018 ），〈中選會：至少 2 公投案合併年底大選舉行〉，

http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201804020103-1.aspx （最後瀏覽日：05/02/2018）；中央廣播電臺新聞網（ 04/25/2018 ），〈年底公投綁大選陳英鈐：預估逾 10 張公投票〉，

https://news.rti.org.tw/news/view/id/407114 （最後瀏覽日：05/01/2018）。

民進黨黨綱中公投決定臺灣前途的主張，乃至於90 年代初期蔡同榮等人的倡議⁶，臺灣人都是歷經了數十年的奮鬥與等待，才終於迎來「人民作主」的時刻，拿回憲法所賦予的武器，得以抵制政治強人或少數利益團體的各項政策決定。進一步來說，這種惟有落實公投民主，方可能實現國民主權、使人民自我決定、自我治理的規範立場，

也似乎反映著公投民主無法被代議民主取代的獨特性，以及在我國民主框架中的崇高價值位階。本文開頭所引述的，尤美女立法委員於三讀後慷慨激昂的發言，或許正是這種立場的最佳例證。

然而，公投解凍後的蜜月期似乎沒有延續太久。走過倡議階段的神聖想像，人們很快發現訴諸直接民權來進行政策決定，仍須面對民主內蘊的多數暴政隱憂，甚至以公投作為手段，可能讓這樣的隱憂更加被放大。

最明顯的例子是 2018 年年初接連有 3 項與性少數群體權益有關的公投案被提交到中選會，分別是領銜人游信義先生提出的「你是否同意婚姻應限定在一男一女的結合？」（下簡稱婚姻定義公投）⁷；領銜人曾獻瑩先生提出的「你是否同意在國民教育階段內（國中及國小），教育部及各級學校不應對學生實施性別平等教育法施行細則所定之同志教育？」（下簡稱同志教育公投）⁸以及「你是否同意在不改變婚姻定義是一男一女結合的前提下，以專法保障同性別之二人經營永久共同生活的權益？」（下簡稱專法公投）⁹。這幾個公投提案，特別是第一及第三案隨即被批評抵觸司法院釋字第748 號保障同性二人婚姻自由及平等權的解釋意旨¹⁰。

而中選會依法舉辦補正聽證會過程中亦爭議不斷，譬如挺同方抗議中選會拒絕讓

6 臺灣公投民主發展的歷史爬梳，可見林佳龍、曾建元（2007），〈公投民主的理論與實踐：公投立法的

奮鬥歷程〉，林佳龍（等著），《民主到底 : 公投民主在臺灣》，頁 7 以下，臺北：臺灣智庫。

7 中央選舉委員會全國性公民投票專區，https://web.cec.gov.tw/upload/file/2018-04-27/e62bd519-13d0-4b4c-93ae-64ac55b495e2/e40fa6161417b93271a3763cb489037b.pdf （最後瀏覽日：05/04/2018）。

8 中央選舉委員會全國性公民投票專區，https://web.cec.gov.tw/upload/file/2018-04-26/bba3c8bb-0a63-4383-ab7e-4b8ef830ae5a/e53ecd69064261c155e45359de3b27ab.pdf （最後瀏覽日：05/04/2018）。

9 中央選舉委員會全國性公民投票專區，https://web.cec.gov.tw/upload/file/2018-04-26/8ef85e88-bf6c-4e94-817f-b8b8439942f4/3081837b8dbe9ab51c799de894216e3d.pdf（最後瀏覽日：05/04/2018）。

10 對第一案的違憲批評，如許秀雯、簡至潔，〈反同力推違憲的婚姻定義公投，目的為何？〉，

https://opinion.udn.com/opinion/story/10124/2949014 （最後瀏覽日：05/04/2018）；包括兩案在內的違憲批評，見聯合新聞網（03/09/2018 ），〈祈家威批反同公投違憲要求中選會駁回〉，

https://udn.com/news/story/7266/3021783 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

其參與聽證¹¹；反同方則指責中選會逾越權限進行實質審查，有違中立立場，並違反

http://equallove.tw/articles/68 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

12 聯合新聞網（ 03/22/2018 ），〈抗議攔阻公投權利幸福聯盟到中選會抗議〉，

https://udn.com/news/story/6656/3045273 ；裘佩恩，〈公投議題中選會公正嗎〉，

https://tw.appledaily.com/new/realtime/20180314/1313966/（最後瀏覽日：05/04/2018）。

13 中央選舉委員會，https://www.cec.gov.tw/central/cms/107news/27215 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

14 從公投提案通過後反同陣營發布的聲明稿中，可以清楚地看出這項理解立場，見下一代幸福聯盟，

〈新聞稿：公投起跑呼籲全民用公投捍衛婚姻家庭及兒少教育〉，https://taiwanfamily.com/103177 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

15 聯合新聞網（ 05/14/2018 ），〈不是婚姻平權？幸福盟指控陳英鈐貼標貼違反公投法〉，

https://udn.com/news/story/7321/3141238 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

16 支持同志陣營的批評中，較具代表性者如呂欣潔、鄧筑媛，〈反同公投臺灣準備好面對撕裂嗎〉，

https://tw.appledaily.com/headline/daily/20180419/37990392；簡至潔、許秀雯，〈中選會應停止違憲反同公投〉，https://tw.news.appledaily.com/headline/daily/20180423/37994034/；宋承恩，〈中選會讓公投審核淪為文字遊戲〉，http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=39188；時代力量黨團聲明， https://www.facebook.com/npp.2016ly/posts/912160032294814 ；尤美女立委， https://www.facebook.com/yumeinu/posts/2146108628738344 ；許毓仁立委， https://www.facebook.com/congress.jason/posts/2055966384615328 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

多樣的走向。有循法律路線要求撤銷公投者¹⁷、僅認應處理提案形式瑕疵者¹⁸、也有指

https://tapcpr.org/hot-news/press-release/2018/04/23/20180423 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

18 時代力量黨團聲明，https://www.facebook.com/npp.2016ly/posts/912160032294814 （最後瀏覽日：

05/04/2018）。

19 如江河清(05/16/2018) ，〈中選會和反同團體見解不同公投案何不釋憲？〉，

https://tw.appledaily.com/new/realtime/20180516/1355095/ （最後瀏覽日：05/17/2018）。

20 自由時報 (05/11/2018) ，〈時力提案速審同婚法遭封殺藍綠各有 1 人「跑票」〉，

http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2422947 （最後瀏覽日：05/04/2018）。

21 平權前夕・彩虹起義，https://www.facebook.com/Vote4LGBT/posts/360015467837588 （最後瀏覽日：

05/04/2018）。

22 中央選舉委員會，https://web.cec.gov.tw/central/cms/107news/29588（最後瀏覽日：12/01/2018）。

23 ETtoday 新聞雲（ 12/01/2018），〈「令人痛心」尤美女：一些同志自殺與公投結果有關〉，

https://www.ettoday.net/news/20181201/1320265.htm （最後瀏覽日：12/01/2018）。

24 如江河清（ 11/26/2018 ），〈公投之後，同婚還行不行？〉， https://tw.news.appledaily.com/forum/realtime/20181126/1473554（最後瀏覽日：12/01/2018）；簡松柏

（ 12/09/2018 ），〈公設辯護人：這次的反同婚公投有沒有違憲？〉，

https://tw.appledaily.com/new/realtime/20181209/1480550/（最後瀏覽日：12/09/2018）。

25 關鍵評論網（12/13/2018），〈《公投法》再修法要改什麼？中選會提7 大方向，包括人權不得公投〉， https://www.thenewslens.com/article/109776 （最後瀏覽日：12/13/2018）。

時限，在期限將至的2019 年 5 月 17 日，立法院三讀通過了 LGBT 群體普遍認為可以接受，而代議士也多認為能兼顧公投意旨及大法官釋字要求的「司法院釋字第七四八號解釋施行法」。於是，儘管歷經了議題論辯、大法官解釋、公投激戰及代議折衝的各種驚濤駭浪，臺灣仍成為了亞洲第一個將同性婚姻合法化的國家。

雖然結果尚稱令人滿意，但愛家公投通過當天，仍無疑是 LGBT 群體爭取平權的路程上最黑暗的一天。見證著公投鳥籠被拆毀時，民主運動者的雀躍，卻在不到一年內，公投隨即被成功用來危及社會中少數群體的權利；對照過往倡議者強調公投如何與民主緊密連結、如何體現了國民主權的純粹面貌，隨著公投實際運作帶來的問題，

臺灣人民或許需要重新思考公民投票的過程、結果與民主的關係。這也在筆者心中激起了重重疑問：公民投票必然是民主的嗎？若其過程或結果威脅到了社會中的少數，

在文檔中從民主觀點論全國性公民投票之合憲性控制—以少數群體權利保障為核心 (頁 23-39)

第一項 研究背景與動機

第一節 研究動機與文獻回顧