公投案依照公投法第 30 條通過後，將依類型產生不同的法律效力，但若通過的
554 最為相關者，也僅針對該條刪除後是否應保留提案領銜人的爭訟管道而為討論，見立法院公報處
（2016），《立法院公報》，105 卷 38 期，頁 458 以下，臺北：立法院。
555 立法院公報處（2017），《立法院公報》，106 卷 113 期，頁 238-240，臺北：立法院。
556 最高行政法院 107 年度裁字第 1593 號裁定、臺北高等行政法院 107 年度停字第 63 號裁定參照。
公投本身具有違憲疑慮，目前欠缺連結到大法官違憲審查的法定機制。現行公投法就 通過的提案，僅有公投無效之訴及確認公投通過、不通過之訴，這兩者皆非旨在對公 投的合憲性進行司法審查。若依司法院大法官審理案件法，違憲審查之標的限於法律 或命令，但公投案通過後，仍須透過立法、行政進一步實現公投意旨，公投案本身應 難以被定性為符合大審法要求之法律或命令，因此也無從依大審法對公投案發動合憲 性控制。至於新修正的憲法訴訟法，在標的層面最主要的變革是將裁判納入審查客體，
並未特別處理公投案的違憲審查問題。結論是，即使公投案有違憲疑慮，依照既有法 制，仍有待行政、立法機關依照公投法第30 條將公投意旨轉化為法律、命令之後，大 法官才有可能介入審查。
值得稍作說明的是，公投法第 30 條第三項規定立法院依通過之立法原則所制定 的法律，若與立法原則產生牴觸疑義，提案領銜人得聲請大法官解釋。這雖是目前公 投法中，大法官得直接審酌公投案內容的唯一途徑，但性質上，仍難成為對公投案的 合憲性控制機制。
大法官依照憲法第 78 條享有解釋憲法及統一解釋法令之權，由於立法原則之創 制，並非修憲公投，且旨在創設法律位階之法規範，難以想像立法原則具備憲法位階 之效力，因此這道機制無涉大法官的憲法解釋權，而只可能歸類為統一解釋。若循此 解讀，當立法院依其對立法原則的解讀而制定法律，提案領銜人卻認為立法院的解讀 牴觸立法原則真意，此時雙方對立法原則的意涵產生解釋上歧異，這項機制便是要讓 大法官本於創制案的主文及理由，統一解釋立法原則之內涵，進而確認立法院通過的 法律，是否與立法原則相容。
修法過程中，參與討論的立委同樣認為其性質較接近統一解釋，並將其與大審法 第7 條第一款中央或地方機關間適用同一法令產生見解歧異做類比557。然而，公投法 第 30 條第三項與大審法第 7 條規定，不僅統一解釋之標的有所不同，也很難認為提 案領銜人是作為國家機關，而適用公投立法原則，表示法律見解。
因此，其實無需將聲請立法原則統一解釋勉強套入既有的大審法規定，而可以理
557 立法院公報處（2016），《立法院公報》，105 卷 38 期，頁 450-451，臺北：立法院。
解為立法者創設的另一種獨立的統一解釋類型。而既然公投法是憲法第 17 條參政權 行使的具體化，聲請主體提案領銜人，即仍是居於人民地位聲請解釋，而非化身為國 家機關。憲法訴訟法修正通過後，新法第 84 條以下僅餘人民聲請統一解釋，機關聲 請途徑正式走入歷史，因此在新法脈絡下，將領銜人視為機關的觀點，將更不具法理 上的妥適性558。最後值得補充的是，
儘管定位上不屬憲法解釋，但大法官在對立法原 則意涵做成統一解釋時，仍須秉持合於憲法意旨之法律解釋原則
，自不待言。第四節 小結
在本章，筆者嘗試從我國憲法民主原則來分析公投法制的民主涵蘊，檢驗公投是 否有助於落實確保每一個人自由之規範理念，而如前所述，少數者的保障往往是理念 落實的關鍵所在。
本文首先分析憲法中的民主圖像，認為第2 條指涉的「國民全體」是一個動態而 多元異質的社群構成，而非個體消融其中的單一人民實體，主權實歸屬於「每一位」
作為參政權主體的國民。因此憲法第1 條揭示的人民自我統治，是要保障每一個國民 僅服從自身意志之政治自由，那麼總體意志的形塑自然需設法兼顧少數者自由，以避
558 學者吳志光將公投法第 30 條第三項（氏文中稱公投法第 29 條第三項，應為誤植）定性為人民居於
國家機關之地位而聲請憲法解釋。理由為人民參政權之行使應理解為「權力」；且對照公投申請否准之
訴的規定需遵循法定審級救濟途徑，顯見立法者有意做出區分，公投法第30 條第三項已將「人民」立
於國家機關之地位。有關將參政權視為「權力」行使之批評，請參照本文前揭討論。而將公投法第30
條視為機關聲請釋憲，存在幾項論理上瑕疵。第一，如筆者在本文中所述，這項機制難以視為憲法解
釋，僅能解釋為統一解釋。第二，這項機制難以與大審法第7 條類比，更遑論新通過之憲法訴訟法中，
已不存在機關聲請統一解釋。最後，公投法第30 條並未要求循審級救濟途徑，與其說是因立法者將其
視為機關，毋寧僅是訟爭標的性質使然。主管機關駁回提案聲請之處分，當然須依照行政爭訟途徑解 決；而一般的人民聲請統一解釋，標的是不同審判權法院法律見解的歧異，當然也需於用盡審級救濟 後才能確認歧異存在。相對地，針對公投立法原則，以及國會立法的解釋上歧異，普通法院難以介入 審查，故逕交大法官定紛止爭為合理的法律設計。從而，很難僅因聲請統一解釋的程序差異，就推論 立法者已將提案人視為國家機關。綜上，筆者並不認同吳志光教授的見解。見吳志光（2019），〈公民 投票通過後之法律效力與司法審查〉，《月旦法學教室》，196 期，頁 55-58。
免憲法的民主理念落空。
具體來說，總體意志的形塑過程，需能動態地兼容各方意見，使少數者有機會發 聲、影響國家決定。本文因而認為憲法同樣支持能保障少數存在的涵容民主觀，要求 擴大受規範影響者的政治參與管道，並強調多數與少數間的溝通妥協；同時，若結合 觀察「民主共和國」條款，則透過分權制衡來促進多元觀點的相互溝通，亦是憲法中 的民主規範要求。最後，憲法也重視少數群體成員透過涵容民主程序來實現自我統治 之可能。
若以上述民主觀來評價直接民主的憲政定位，憲法第 17 條賦予其憲法上基礎，
也就是創制複決之參政權利，使人民有權直接參與形成國家事務決定，公投則是立法 者為落實創制複決權而形塑的法律機制。直接民主具有擴大政治參與，使人民更接近 政治決定之功能；也能對代議體制產生制衡作用，在與代議機關的相互制衡過程中，
延續少數與多數意見間的溝通妥協。
從而，直接民主決定存在若干憲法上界限，包括不得使代議體制喪失對其制衡之 功能，也不能違背自由民主憲政秩序，特別是對少數者而言至關重要的基本權保障。
不過筆者認為「人權不能公投」的主張，概念上仍有待進一步的精緻化。
釐清直接民主的憲法定位及侷限後，筆者鳥瞰式地介紹現行公投法制，包括全國 性公投的類型、事項限制、程序、通過條件及效力。就有關少數者權利的制度環節，
本文點出既有法制似乎否定了少數群體成員參與提案補正聽證之權能，不過提案審核 機關應享有實體審查公投案內容是否違憲之權限，但少數群體成員若認為通過的公投 案有侵害其權利之虞，目前欠缺事中司法救濟管道，須待公投通過、經立法、行政落 實後，方有可能進行司法違憲審查。
而釐清了憲法中直接民主的定位，及分析、評價現行法制之後，本文認為在限制 少數群體權利的公投議題中，至少有兩個制度環節，與公投的合憲性控制緊密相連。
第一個就是「人權不能公投」的提案審查問題，筆者雖然已說明現行法下中選會具有 一定的審查權限，但包括概念本身的精緻化在內，仍有諸多面向有待進一步探討。
首先是審查主體的問題，中選會作為提案的合憲性審查機關，是否具有憲法上的 正當性？誠如前述，公投法賦予中選會的權限，主要仍在協助落實直接民權；另一方
面，中選會雖為獨立機關，但仍作為代議體制的一環，是直接民主試圖制衡的對象，
其是否適合擔任公投實體內容合憲性的審查者？相較之下，司法者在組織、功能上是 否更具有適格性559？再者，仍須審酌是否容許提案內容的事前審查，又在甚麼條件下 應受容許；進一步來說，這也涉及審查標準的採取，以及審查原則或方法的問題560。 筆者將借鏡不同國家的法制設計以及法律論理，來探求對我國而言最理想的事前合憲 性控制機制。
第二，則是針對已通過之公投案，憲法法院若有需要介入審查，應該採取什麼樣 的審查標準，有哪些應審酌的憲法要素。針對混合民主立法的憲法審查，又與純粹的 代議民主立法有無差異。
以下，本文便將就這兩個問題，著手探究公投的合憲性控制如何在制度上加以實 踐，並主要聚焦於限制少數群體權利的問題脈絡。筆者將借鏡外國法制及學說、實務 的經驗，結合我國憲法的民主要求與直接民主的定位，來尋求各式問題的可能解決之 道。
559 修正公投法的公共討論中，便不乏應將審核權限交由司法機關的建議。如李昌麟，〈直接民主時代
來臨：臺灣公投的五點改進之道〉，https://tw.appledaily.com/new/realtime/20181203/1477663/ （最後瀏覽 日 ：12/05/2018 ）； 胡 博 硯 ，〈《 博 硯 「 說 」 法 》 公 民 投 票 提 案 審 查 應 交 由 大 法 官 負 責 〉，
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