萊斯在第二次伊拉克戰爭決策中扮演之角色

根據學者 Burke 的研究，他認為解析萊斯在小布希政府中作為中立守門員的 表現，有著非常重要的意義。第一，當小布希於 2000 年提名萊斯為國家安全顧 問時，他稱萊斯為「一名優秀的管理者與中立的守門員。」¹⁵¹但萊斯最終卻未能 善盡其職責，是何因素影響了萊斯？第二，萊斯除了扮演守門員的職責之外，還 需同時扮演其他角色，如總統的個人顧問、政府發言人等等，而這些角色通常被 視為會減弱中立守門員的職責，萊斯在小布希第一任期內的表現，是否因為其他 角色而減弱了她中立守門員之責？第三，小布希總統與他的父親老布希不同，小 布希對於外交事務的職掌甚少經驗，對外交事務也沒有濃厚的興趣，故他高度依 賴身邊的顧問群提供建議，供他決策參考，而他身邊的顧問群們都是嫻熟外交事 務的老手，也都具有強烈的主見，故萊斯如何管理決策過程，以及如何協調部門

151 Elaine Sciolino, “Compulsion to achieve,” New York Times, December 18, 2000.

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間的衝突，也是值得研究的議題。第四，911 事件後，小布希政府面對一連串的 國家安全議題，如何作出與之相對應的決策？¹⁵²

要解釋萊斯在小布希政府中扮演的中立守門員角色，必先瞭解小布希總統的 決策風格。小布希的決策風格，可被歸類為具有階層制的「正式」決策體制，然 而小布希總統對於控制決策過程不太感興趣，故呈現「低度集中化」的現象，讓 小布希的決策風格在學者 David Mitchell 所發展出的「總統-顧問群互動模式」中 被歸類為「正式-低度集中化」(Formal / Low centralization)。而此種「正式-低度 集中化」的決策模式對於小布希的顧問群們所帶的影響，主要可分為兩方面來討 論。第一、小布希的決策模式讓顧問產生了「逢迎上意」的心態，他們了解小布 希的決策偏好，為了順從總統的意願，再加上本身的主戰傾向，故只向總統報告 傾向戰爭的情報與政策選項，一方面迎合總統的心意，另一方面則加深了總統出 戰的思維與決心。而在此過程中，萊斯並未扮演好其中立守門員的職責，未提供 總統各面向的政策選項，以供總統決策之需，反而認知其職責為「執行總統之意 志」。第二、小布希的決策模式，容易導致官僚部門間的內鬥，也易導致決策機 制的失靈，不同部門間的官員互相競爭，部門間的情報無法互通有無，也無法讓 總統得知最全面的政策選項，讓總統極易在資訊不對稱的情況下做出錯誤的決策，

而部門間的內鬥，也會造成政府資源的虛耗，國務院及國防部角力下的伊拉克戰 後重建計畫即是一例。¹⁵³

我將透過下列三個層面來分析萊斯的表現，希冀能找出萊斯未能在第二次伊 拉克戰爭中扮演中立守門員的原因，並試著做出結論。

(一) 萊斯未能扮演中立的資訊中介者，並且選擇性地向總統呈報利於開戰的情 報

152 John P. Burke, “The Contemporary Presidency: Condoleezza Rice as NSC Advisor: A Case Study of the Honest Broker Role,” op. cit., p. 554.

153 David Mitchell and Tansa George Massound, “Anatomy of Failure: Bush’s Decision-Making Process and Iraq War,” op. cit, p. 283.

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1. 未能體認恐怖攻擊情報之嚴重性及迫切性

在 911 事件發生以前，美國對於即將發生的恐怖攻擊事件，並不是毫無線索，

早在 2001 年 7 月 10 日，中情局的反恐情報隊根據情報，推測將會有恐怖攻擊的 發生，根據中情局局長坦納的說法，「當他看到此情報的同時，他嚇得寒毛都豎 起來了。」¹⁵⁴他立即撥了白宮專線給萊斯，希望能立刻與她見面。15 分鐘後，

坦納到了萊斯的辦公室向她簡報，根據中情局的情報顯示美國即將發生大規模的 恐怖攻擊，希望政府能夠授權中情局進行機密行動，在恐怖攻擊發生前能有所行 動。當下萊斯並未體認此情報的急迫性，故決定要經過國安會的正常程序來審核 此機密行動，三天後，此議題在副手會議中被討論，而經過了七個禮拜，此議題 送到了首長會議中評估，一直到了 9 月 10 日，也就是 911 事件發生的前一天，

這份授權機密行動來避免恐怖攻擊的文件還躺在小布希總統的桌上，等著總統簽 署核准。

經過向坦納求證，伍華德是第一位披露這次會面的人，他認為坦納並未善盡 其中情局局長的職責，畢竟這是攸關國家安全的重要情報，他應該直接向小布希 總統報告；然而坦納表示，他每天都有直接接觸小布希總統的機會，他也曾當面 向總統提出有恐怖攻擊發生的危險，但他認為還是應該循正規管道，尋求授權機 密行動，這也是他直接聯絡萊斯的原因。¹⁵⁵然而 Daalder 與 Destler 兩位學者認 為，在此事件中不應該追究坦納為什麼未直接向總統報告，而是應該探討為什麼 萊斯沒有直接拿起電話向總統報告。而後萊斯表示，她與坦納的會面其實並未特 別重要，因為在當時，她幾乎每天都會接到像這樣高度警示的情報，就算坦納直 接去向總統報告，結果也不會有任何改變。¹⁵⁶而就坦納的觀察，他則認為總統與 他的顧問們並未感受到威脅的急迫性與嚴重性，也未正視這些威脅。¹⁵⁷小布希總

154 George Tenet, At the Center of the Storm: My Years at the CIA, op. cit., p. 151.

155 Bod Woodward, State of Denial, op. cit., p. 49-52.

156 Elisabeth Bumiller, Condoleezza Rice: An American Life: A Biography, op. cit., p. 157.

157 George Tenet, At the Center of the Storm: My Years at the CIA, op. cit, p. 139.

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統在接受伍華德的訪問時，也談到在 911 事件發生前，他其實並未感受到恐怖攻 擊威脅的迫切性。¹⁵⁸而責任最終歸咎於萊斯，如果在恐怖攻擊發生前，她能夠正 視此情報的迫切性與嚴重性，查證此情報的真實性後，直接向總統報告，而非透 過冗長的行政流程處理此等緊急的情報，或許總統會早些正視恐怖攻擊的迫切性，

並且作出相關對策因應此威脅。

2. 面對真實性仍存疑的情報，萊斯未盡其查證職責，讓決策者依據不確實的情 報做出決策。

2002 年 12 月 21 日，中情局局長坦納曾經就伊拉克擁有大規模毀滅性武器 的情報，向小布希簡報，當時在場者尚有錢尼、萊斯與白宮幕僚長 Andrew Card，

聽完坦納的簡報後，小布希曾當面問他，「這已經是中情局所能掌握最確切的證 據嗎？」而坦納的回答是「這情報百無一失。 (It’s a slam dunk case!)」小布希隨 後又問了一次，「你對這情報很有信心嗎？」而坦納又再次強調「別擔心，這是 個百無一失的情報。」很明顯地，總統認為中情局所提出的情報不夠具有說服力，

但經過坦納的再三保證後，小布希顯然覺得伊拉克擁有大規模毀滅性武器已是不 爭的事實；然而小布希也知道，如果要以此情報作為對伊拉克開戰的理由，他需 要更有力的證據，去支持他對伊拉克宣戰。¹⁵⁹於是之後整個決策過程，便集中在

「如何蒐集更多強而有力的證據，來證明海珊的確擁有大規模毀滅性武器，讓美 國得以對伊拉克開戰」，而非去質疑「情報的真偽？是否應該對伊拉克開戰？」

當小布希對於坦納所提出的情報感到有疑問，這時候作為國家安全顧問的萊斯，

卻未盡到查證情報的責任，質疑此情報的真實性與可信度；作為中立的守門員，

並非只是蒐集多方資訊給總統，也需確保總統在正確的情報下作出適當的決策。

伍華德認為這些不確定的情報，如果能經過審慎的查證與評估，進一步查明伊拉 克是否真的擁有大規模毀滅性武器，或許小布希決策團隊不會這麼早下定論，也

158 Bob Woodward, Bush at War, op. cit., p. 39.

159 Bob Woodward, Plan of Attack, op. cit., pp. 249-250.

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不會貿然向外宣稱伊拉克擁有大規模毀滅性武器，並以此為開戰根據。¹⁶⁰如果總 統被這些未查證屬實的情報圍繞，導致總統作出了錯誤判斷，那負責管理決策過 程並彙集情報的國家安全顧問的確未盡到資訊的查證與中介之職責。

3. 面對中情局就「伊拉克購買鈾疑雲」此情報提出警告，萊斯卻置之不理。

在指稱伊拉克違反聯合國決議，暗地發展大規模毀滅性武器的眾多情報中，

有一份來自英國情報單位的情報特別受到重要，它指出伊拉克為發展核武器，正 試圖從尼日購買鈾。雖然美國中情局強烈質疑此情報之真實性，但為了突顯美國 對伊拉克出兵之正當性與迫切性，此情報還是被放入 2003 年 1 月小布希在聯合 國大會的演講中，美國總統親口指稱伊拉克正從尼日進口鈾，意圖發展核武器，

引起了軒然大波。2003 年 7 月白宮方面則公開坦承，小布希總統在國際聯盟的 演說中，不應該引用錯誤情報，指稱伊拉克正從尼日購買鈾，以用來發展核武器。

白宮的正式澄清，造成輿論譁然，大家一開始都將矛頭指向中情局局長坦納，責 怪他怎能讓未經證實的情報出現總統的公開演說中；然經過調查後發現，其實坦 納早在 2002 年 10 月 7 日小布希於辛辛那提的演說前，就曾通知哈德利不要將此 情報納入總統的公開演說中，中情局並發了兩份備忘錄給萊斯與哈德利，警告國 安會有關此情報的真實性，但很顯然地，萊斯與哈德利都對此警告置之不理，以 致於此情報會再次出現在總統 2003 年對聯合國大會的演說中。而 2002 年 10 月 發行的 National Intelligence Estimate(NIE)，也曾提到此情報的存在，NIE 被稱為 是第二次伊拉克戰前，美國對於伊拉克武器評估最重要的報告，但是中情局也特 別在附件中提到對此情報真實性持保留態度，而萊斯之後也承認她其實並未讀過 此附件，¹⁶¹她坦承「有關於 NIE 中對此情報提出質疑的部分，這些質疑並未被 傳達給總統，總統並不知道有這些疑慮存在，而我也同樣不清楚。」¹⁶²

白宮的正式澄清，造成輿論譁然，大家一開始都將矛頭指向中情局局長坦納，責 怪他怎能讓未經證實的情報出現總統的公開演說中；然經過調查後發現，其實坦 納早在 2002 年 10 月 7 日小布希於辛辛那提的演說前，就曾通知哈德利不要將此 情報納入總統的公開演說中，中情局並發了兩份備忘錄給萊斯與哈德利，警告國 安會有關此情報的真實性，但很顯然地，萊斯與哈德利都對此警告置之不理，以 致於此情報會再次出現在總統 2003 年對聯合國大會的演說中。而 2002 年 10 月 發行的 National Intelligence Estimate(NIE)，也曾提到此情報的存在，NIE 被稱為 是第二次伊拉克戰前，美國對於伊拉克武器評估最重要的報告，但是中情局也特 別在附件中提到對此情報真實性持保留態度，而萊斯之後也承認她其實並未讀過 此附件，¹⁶¹她坦承「有關於 NIE 中對此情報提出質疑的部分，這些質疑並未被 傳達給總統，總統並不知道有這些疑慮存在，而我也同樣不清楚。」¹⁶²