第二章 總統、國家安全顧問與外交決策
第一節 總統對國家安全顧問的看法及國家安全顧問對其角色及職掌之認知
對於國家安全顧問來說，其角色的定位、帶領國安會的風格與職掌，與總統 本身對於決策的態度、作風及偏好有著密切的關係。有些總統喜歡透過嚴謹的組 織與功能劃分做出決策；而有些總統則偏好透過非正式的溝通管道做決策；有些 總統事必躬親，決策過程鉅細靡遺；有些總統則充分授權幕僚。總統對於決策的 習慣及偏好，決定其對國家安全顧問的定位，而總統對國家安全顧問的定位，則 會影響國家安全顧問對自身角色及職掌之認知。
軍人出身的艾森豪總統偏好正式且階層分明的決策系統，對於幕僚單位和執 行單位所應扮演的角色也劃分的壁壘分明。艾森豪總統參加了將近九成的會議，
他認為國家安全會議必須能夠呈現各種不同的政策建議，必須有贊成與反對的聲 音，如此一來，在能夠聽到各種聲音的前提下，做出的決策才會是嚴密且周全的，
且能充分反映美國的國家安全利益。因此，艾森豪總統對於國家安全顧問的定位，
便是管理階層分明的組織、蒐集各種不同的情報、隱身幕後運作的幕僚。而當時 的國家安全顧問卡特勒(當時職位稱為國家安全事務總統特別助理)，則對國家安 全會議實施了一連串的改革，包括成立計畫委員會、工作協調委員會等等，將國 安會的整頓成一井然有序的組織，職責分工明確。而卡特勒也將自己定位成中立 的守門員，致力於將所有不同的意見呈給總統，特別注重確保部門間不同的意見，
能夠完全地被呈現出來，作為決策的依據。
甘迺迪與他的國家安全顧問彭岱在進白宮前，算是略有私交，且兩人個性上 的共通點極多，兩個人都是反應極快、思考敏捷且沒有太大耐心的人，更重要的 是，他們都無法認同艾森豪與卡特勒那種正式且階層分明的決策方式。甘迺迪是
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位活力充沛且積極參與外交決策的總統，他對於國務院的組織紊亂、進度緩慢頗 有怨言，甚至表示他與彭岱在白宮內一天完成的事務，都比國務院六個月內完成 的進度還多。28他尤其痛恨制度化的國安會，不喜歡各種職位與角色明確的劃分，
他喜歡將工作交給他認為適合的人來處理，不喜歡召開正式的國安會，而是透過 成立一些特別小組來解決緊急性的問題與危機。
以彭岱為首的國安會幕僚則表現積極主動且富有創意，為外交事務注入一股 新的活力與精力，因此逐漸贏得總統的信任，漸漸發揮在國家安全政策上的影響 力。29甘迺迪與彭岱一上任，便對國安會進行了改革，其規模大大的縮小了，從 原先的 74 人減為 49 人，但是國安會與國家安全顧問的實際權力與影響力卻變大 了；在卡特勒時期設立的計畫委員會與工作協調委員會都被廢除，而國安會的成 員得以更直接地參與國家安全政策的制定，也部分被賦予執行決策的職責。
由於甘迺迪喜歡將各種溝通管道開放，親自聆聽有關於不同意見的辯論，不 喜歡召開正式的國安會，喜歡在任務導向的小團體中進行決策，因此彭岱在扮演 國家安全顧問的角色時，不再是像卡特勒扮演著中立守門員的角色，而是一個權 力更大、扮演著政策倡議者的國家安全顧問(此時仍稱為國家安全事務總統特別 助理)。由於國家安全事務總統特別助理將負責向總統作每天的簡報，包括最緊 急的外交政策議題，如此一來，國家安全事務總統特別助理成為總統身邊最親近 也最具影響力的人物，對許多議題都能立即提供總統個人的意見與看法，就實質 影響力來說，他與國務卿與國防部長不分軒輊。而廢除了國安會的計畫委員會等 組織，跨部門間的協調過程缺乏組織規範，無法確保各部門的意見都能被忠實傳 達，而國安會缺少了組織與定期會議，不同部門與組織間對政策的觀點與建議，
沒有管道可以向上呈給總統，而造成的資訊中空，則是由國家安全顧問來填補。
28 Arthur Jr. Schlesinger, A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House (Boston: Houghton Mufflin, 1965), p. 406.
29 黃秀端，「總統、國務卿與國家安全顧問」，前引文，頁 20。
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詹森總統繼任總統後，沿襲了甘迺迪總統的作風，絕大部分關於國家安全的 決策，不是經由國安會，而是出自「星期二午餐」中由總統、國家安全顧問、國 務卿與國防部長，共同討論所作出的決策。當時的國家安全事務特別助理羅斯陶 頗得詹森總統重用，成為決策圈中的關鍵人物之一。由於詹森總統也不喜歡透過 正式方式召開國家安全會議，身為國家安全顧問，羅斯陶的角色不再是扮演中立 守門員，將國安會組織所蒐集到的資訊與情報呈給總統，比較偏向總統的個人幕 僚，提供總統個人的政策建議；再加上羅斯陶本身的意識形態過於強烈，往往會 強力護航自己的主張，無法客觀公正的將各部門的建議與情報，向總統報告，而 導致了決策的偏差。
尼克森總統是第一位用「國家安全顧問」這個名詞來稱呼國家安全事務特別 助理的總統。而他也是第一位在公開演說中，將國家安全顧問與國務卿、國防部 長相提並論的總統。當尼克森總統一上任之後，他對於外交政策的要求非常明確，
就是所有外交政策的制定，必須是以白宮為主導的。再者，尼克森非常不信任傳 統的官僚系統，認為國務院會將尚未公開的情報與資訊洩漏出去，因此他不信任 透過國務院體系進行外交事務，希望透過更隱密的管道得到情報以及執行政策。
此時，國家安全顧問季辛吉便成為總統最親近的顧問，他不再只是一個決策過程 的協調者，同時也給予總統各種建議。
根據尼克森的總統的決策習慣，他的個性較為孤立，只喜歡與少數人做非正 式的接觸，因此國家大部分重要的決策，都出自於尼克森與季辛吉兩人，並未經 過國家安全會議討論，也未探詢其他內閣官員的意見。對季辛吉來說，作為總統 的國家安全顧問，他並未暢通總統聽取不同意見的管道，相反地，他嚴禁國安會 部屬有任何直接可接觸總統的管道，只有他能直接與總統接觸，就如同時任助理 國務卿的 Winston Lord 所言，「季辛吉無法容忍任何人可以直接向總統表達意見，
只有季辛吉能單獨與總統相處，並提供總統意見，這反映了他的自負以及極大的
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不安全感。」30而為了擔心國務院洩密，尼克森總統授意讓季辛吉扮演秘密談判 者與政策執行者以及政府發言人等角色，此舉動完全侵犯了國務院的角色及功能，
也讓季辛吉與國務卿的關係降到冰點，國家安全顧問掌握了大權，而國務院則被 完全排除在決策圈之外。
而之後的卡特總統，雖聲稱欲避免季辛吉一人獨握大權的局面出現，他的外 交政策是由四人決策小組討論而成，包括了副總統孟岱爾、國務卿范錫、國防部 長布朗及國家安全顧問布里辛斯基；然而，卡特總統對於國家安全顧問的信任，
讓布里辛斯基控制了國務院、國防部和中情局的政策制定輸出，再加上布里辛斯 基的個性較為積極，與總統接觸的機會較為頻繁，又被賦予統籌各部會報告之責，
使得布里辛斯基的影響力很快地便在四人小組中凸顯出來。而布里辛斯基在伊朗 人質危機中的強勢作風，不顧國務卿的反對毅然派兵前往伊朗營救美國人質，造 成國務卿范錫最終黯然辭職。31
雷根總統就任之後，雖然刻意貶低國家安全顧問的地位，避免再度出現國家 安全顧問獨大的情況產生，然而雷根總統本身對於外交事務不甚熟悉亦不感興趣，
對於決策的細節也不太重視，故過份縱容其幕僚專權作主，出現了克拉克、麥克 法蘭、彭因岱特等強勢的國家安全顧問，未能充分扮演中立守門員的角色，利用 與總統接觸的頻繁接觸，而成為政策的倡議者、總統的私人顧問，秘密執行外交 任務，國家安全顧問獨大，國務卿被邊緣化。而由於未將各種決策資訊充分傳達 給總統，也造成了伊朗門事件等醜聞，讓學界與政界開始重新檢討國家安全顧問 的角色定位。
老布希則是個事必躬親的總統，他對於外交事務尤其具有熱情，甫上任便言 明，他希望所有參與者都能清楚地知道，他將會參與許多外交政策的細節制定，
30 Walter Isaacson, Kissinger: A Biography, op. cit., p.189.
31 黃秀端，「總統、國務卿與國家安全顧問」，前引文，頁 22。
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如國防安全、國際貿易與外交關係等等。32老布希決心要避免外交決策圈中內閣 的爭鬥，他本身曾經歷了季辛吉與其他官僚之間的鬥爭，他深覺這樣的惡鬥，絕 對不能夠出現在自己的政府中。33因此時任國家安全顧問的史考克羅夫，非常清 楚自己角色的定位，再加上他又是陶華報告最後一章的執筆人，對於國家安全顧 問甚麼應該做，而甚麼是需要避免的，區分的非常清楚。他曾說「國務卿是國家 主要的外交政策發言人，而總統是做出外交決策的人，而國家安全顧問的角色則 是隱居幕後運作。」而他也深知中立守門員角色的重要，他所創建的「首長會議」
(Principal Committee)，邀請各部門首長參加，聽取各部門的意見，並確保自己得 到各種不同的意見，並將這些意見忠實地呈報給總統。就如同史考克羅夫對於國
(Principal Committee)，邀請各部門首長參加，聽取各部門的意見，並確保自己得 到各種不同的意見，並將這些意見忠實地呈報給總統。就如同史考克羅夫對於國