研究發現與建議

本文藉由比較兩次伊拉克戰爭中史考克羅夫與萊斯作為國家安全顧問所扮 演的角色，去探討國家安全顧問在美國外交政策中所扮演之角色。選擇老布希時 期的第一次伊拉克戰爭與小布希時期的第二次伊拉克戰爭作為比較的對象，是因 為老布希與小布希為父子，且皆擁有深厚國際事務及外交經驗的共和黨執政團隊，

而小布希政府內有不少是當年亦曾在老布希團隊內服務的官員，如錢尼、鮑威爾、

萊斯等等，這些官員皆是外交事務的老手，為何老布希與小布希的伊拉克戰爭決 策會出現顯著的差距？國際社會及美國國內對於老布希時期的第一次伊拉克戰 爭，皆肯定其出兵伊拉克的合法性與正當性，而當時老布希政府內的國家安全決 策分工，亦受到高度評價，相較於小布希政府的第二次伊拉克戰爭決策機制失靈，

國家安全顧問在戰爭決策中所扮演的角色與決策機制運作成功與否有絕對的關 連。再者，此兩場伊拉克戰爭中史考克羅夫的現實主義信念，與萊斯從現實主義 者轉變為新保守主義的信徒，正好也代表了兩個政府完全不同的世界觀，以及美 國如何隨著國際情勢的改變，轉變其在國際社會中所扮演的角色。而史考克羅夫 與萊斯作為國家安全顧問，與其內閣團隊的互動與關係也是截然不同的，在兩個 布希政府中，總統與國家安全顧問的關係皆非常緊密，然而史考克羅夫與萊斯雖 然皆與總統關係良好，但是其作為國家安全顧問的表現卻有很大的落差，史考克 羅夫被公認「史上最能實踐中立守門員精神的國家安全顧問」，而萊斯則是被批 評並未盡到中立守門員之責，為一失職的國家安全顧問。

本文在第二章中研究國家安全顧問與外交決策的關連，先從國家安全顧問結 構的轉變談起，自從 1947 年杜魯門總統根據「國家安全法」設立「國家安全會 議」以來，國家安全顧問結構的轉變歷經了杜魯門總統任內的始創期，艾森豪總 統任內卡特勒的改革期，一直到甘迺迪總統任內的彭岱，打破了卡特勒時期組織 嚴謹且階層分明的決策模式，而國家安全顧問也不再像卡特勒一般扮演著中立的

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守門員角色，取而代之的，而是一個權力更大、扮演著政策倡議者的國家安全顧 問。而從彭岱以降的國家安全顧問，邁入當代國家安全顧問的範圍中，此時的決 策權漸漸集中在白宮，總統更直接地參與外交決策，連帶的影響了國家安全顧問 的權力，權力與影響力比起之前的國家安全顧問都大上許多，而所涵蓋的職責內 容也來得複雜許多。而當代的國家安全顧問的權力與職責範圍因人而異，其取決 於總統外交決策的風格及是否重視國家安全顧問，國家安全顧問對於自己職務的 定位，也是影響決策機制是否能有效運作之因素。

而隨著國家安全顧問的權力與影響力擴張，其角色也從原先蒐集資訊供總統 參考的中立守門員，慢慢涉入其他範圍，故學者林正義將國家安全顧問的角色分 為八類，(一)國家安全決策過程的經理者或中立守門員、(二)個人提供總統獨立 的政策建議(政策倡議者)、(三)各項情報、資訊的彙編者、(四)監督政策執行、(五) 對外談判者、(六)危機處理者、(七)闡釋國家安全政策(政府發言人)、(八)政策執 行者，而根據陶華報告的結論，國家安全顧問應避免扮演對外談判者、政策執行 者以及闡釋國家安全政策的發言人此三種角色。

隨著國家安全顧問角色職權的擴張，國家安全顧問與國務卿及國防部長的關 係也出現了變化，(一)國務卿及國防部長主導、(二)國家安全顧問處於領導地位、

(三)國家安全顧問和國務卿、國防部長權力地位大致平行，而國家安全顧問與內 閣官員的互動關係，也會影響到外交決策機制的運行。而總統的決策風格及偏好，

會決定其對國家安全顧問的定位，而總統對國家安全顧問的定位，則會影響國家 安全顧問對自身角色及職掌之認知。

第一次伊拉克戰爭中史考克羅夫作為國家安全顧問的表現，被公認為最能固 守其國家安全顧問的職責，除了謹守自己身為「中立守門員」的本份，中立地傳 達各種意見給總統，史考克羅夫模式亦被認為是他擔任國家安全顧問所作出的一 大貢獻，創建了資訊充分暢通的跨部會決策機制，並且維持決策機制的良好運作，

他也同時扮演政策的倡議者與總統的私人顧問，但他堅持先將各種正反不同的意

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見呈給總統後，再提供他個人的意見。從史考克羅夫身上，更可以看到國家安全 顧問良好的運作典範，要運作一個完善的外交決策體系，國家安全顧問除了擁有 總統的支持與對自身職責的充分認知之外，與其他首長們的關係是非常重要的，

如同史考克羅夫，雖然自己在決策圈中的影響力與權力增加了，但並未損及國務 卿及國防部長的職責與權力，這時候國家安全顧問與國務卿及國防部長之間的權 力地位大致平行，也充分表現出外交分工的精神。而作為國家安全顧問，史考克 羅夫謹守老布希的政府分工，作為隱身於幕後的運作者，盡力扮演好「中立守門 員」此角色，將各種不同的意見忠實地呈現給總統，而老布希總統對於國家安全 顧問的職責認知與全力支持，讓史考克羅夫在執行中立守門員此角色時，能夠毫 無後顧之憂的將所有面向的意見呈給總統，無需擔心是否合乎總統的心意。

在第二次伊拉克戰爭決策中，由於小布希對於外交事務的不熟悉，讓他高度 依賴身邊顧問群的意見，當身邊的顧問群發生衝突內鬥時，小布希對於爭鬥採取 低度干涉與干預的態度，讓顧問群間的爭鬥更加嚴重；911 事件的發生，衝擊了 美國的世界觀，讓小布希決心以先發制人的手段積極應對恐怖主義的威脅，最終

「錢尼-倫斯斐連線」的勝出，副總統辦公室與國防部主導了決策機制的運作，

而這時國家安全顧問與國防部長的關係，大致呈現國防部長主導的地位，作為決 策機制管理者的萊斯無力維護跨部門間溝通管道的暢通。

而萊斯作為小布希政府的國家安全顧問，對於自身職責的定位，也有別於史 考克羅夫，她並不將扮演「中立守門員」放在其職責的首位，而是將自己定位為 推動總統決策的人，再加上小布希是個有強烈主見的人，不喜歡聽見質疑他的聲 音，故萊斯為了迎合上意，不會將與小布希意見相左的資訊提供給總統參考，只 提供給總統他想聽的，而不是提供總統他應該知道的資訊。而萊斯亦不是一位好 的情報、資訊的彙編者，為了迎合總統的心意，對於正確性仍存疑的情報，未盡 到查證責任，就直接提供給總統，導致總統公開引用錯誤情報作為開戰的訴求。

而本研究發現，萊斯放棄其扮演中立守門員一職最主要的解釋，在於她很早便探

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知小布希總統對於伊拉克開戰的決策偏好，面對同樣是主戰派的「錢尼-倫斯斐 連線」逐漸受到總統的倚重與重視，萊斯為維持自身的權力地位，決定迎合上意 專注於傾聽小布希的政策偏好，並將其制定為正式的政策，並決定不對總統的決 定提出任何質疑，或是扮演中立守門員的角色提供更多不同選項供總統參考，萊 斯為維持自身的權力地位，持續受到總統重用，故決定迎合總統心意，全力支持 總統開戰的決定，將自己的角色定位為總統政策的執行者，而非提供總統正反意 見以供決策參考之人，完全背離中立守門員之本質。

從兩次伊拉克戰爭決策的比較，我們可以得知國家安全顧問與總統的關係，

會影響國家安全顧問對於自身職責的定位及認知，是以扮演「中立守門員」為優 先職責，還是扮演總統的私人顧問；而總統對於國家安全顧問的看法與定位，更 會影響總統願意給予國家安全顧問多少支持與資源。而國家安全顧問與其他官僚 的關係，也會影響國家安全顧問管理決策機制的中立性，決策機制的有效運作及 跨部門情報與資訊流動的暢通，影響了國家安全顧問作為中立守門員蒐集資訊的 職責表現。從第一次伊拉克戰爭與第二次伊拉克戰爭中，我們看到了國家安全顧 問扮演其「中立守門員」的重要性，不但影響了決策機制的運作，也影響了決策 產出的品質，而要維持其作為守門員的中立性，不只需要國家安全顧問的努力，

同時也需要總統的大力支持。

根據本研究發現國家安全顧問與總統的關係、國家安全顧問與其他官僚的關 係以及國家安全顧問對於自身職責的認知，皆會影響其作為中立守門員的角色；

而本研究亦試圖運用現存之總統-顧問互動模式來分析在不同的總統決策風格下，

國家安全顧問如何與之因應互動，然而，本研究發現史考克羅夫與萊斯兩位國家 安全顧問的表現並未如同學者 Mitchell 的總統-顧問互動模式所設定，反而出現 了與設定截然不同的表現，可見此以總統為出發點的總統-顧問互動模式，還是 無法完全解釋總統與其顧問互動下所產生的決策模式，也未能如學者 Mitchell 所言建立起一套系統性的決策理論，來分析每位總統的決策偏好，其原因可能在

國家安全顧問如何與之因應互動，然而，本研究發現史考克羅夫與萊斯兩位國家 安全顧問的表現並未如同學者 Mitchell 的總統-顧問互動模式所設定，反而出現 了與設定截然不同的表現，可見此以總統為出發點的總統-顧問互動模式，還是 無法完全解釋總統與其顧問互動下所產生的決策模式，也未能如學者 Mitchell 所言建立起一套系統性的決策理論，來分析每位總統的決策偏好，其原因可能在