第一章 緒論
第四節 文獻回顧
一、國家安全顧問結構的演變
第二次世界大戰結束後，1947 年美國國會通過《國家安全法》(National Security Act)，設立「國家安全會議」，希望能加強行政部門之間的聯繫，協助主管外交 政策的各部門能更有效率的運作，提供總統更好的諮詢。
國家安全會議雖是依法成立，但在《國家安全法》中卻無關於設置國家安全 顧問的明文規定。如此一來，國家安全顧問的法定地位便顯得較特殊，可歸納為 下列四個特點：15(一)國家安全顧問不是一個正式的職稱，僅是新聞大眾傳播界 的一個慣用語，且為決策階層之幕僚，而非事務官員。(二)在制度上，國家安全
15 林岩哲，「析論白宮國家安全顧問的角色」，問題與研究，第 27 卷第 3 期(1987 年 12 月)，頁 36-37。
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顧問一直都無法定的地位與職權。《國家安全法》雖成立了國家安全會議，但是 對於設置國家安全顧問卻無明文規定。(三)總統對於國家安全顧問的任命，是屬 於政治任命，而非法律任命，不需經過國會同意而任命，因此在職位上也較無保 障，總統要其離職便須離職。(四)國家安全顧問應為一行政幕僚，從事內部行政 作業，不應走出幕前宣揚政策，甚至是執行政策。然而，有些國家安全顧問卻選 擇採取「高姿態」，執行原本應屬國務卿執行的政策，造成國家安全顧問與國務 卿間的不合與衝突。
根據學者 John P. Burke 的看法,美國國家安全顧問結構的歷史演變，主要可 分為三個時期：16
1. 始創期：杜魯門總統時期
國家安全顧問的始創時期，可追溯到 1947 年的《國家安全法》，它是第一個 將國家安全會議法定為附屬於總統的諮詢機構。然而，杜魯門時期的國家安全會 議系統是較不具影響力的。截至 1950 年韓戰爆發之前，國家安全會議的 57 次會 議，杜魯門總共只參加了 12 次；而在韓戰期間，國家安全會議固定於每個星期 四開會，在戰爭期間的 71 次會議中，杜魯門參加了 64 次。
國家安全會議成立之初一直到 1952 年，設有行政秘書長(executive secretary)，
負責將國家安全會議討論過後的各項會議呈報給總統，並負責將總統批示的各項 命令通知各有關部會。杜魯門時期的首位「行政秘書長」索伊爾(Sidney Souers)，
以及他的繼任者傑姆斯‧雷(James S. Lay, Jr.)，在後來的研究中，極少被歸進國 家安全顧問的名單中，因為他們兩個比較像是政策的協調者，比較不具實質政策 諮詢性質。
而此時期的國家安全會議的幕僚，大部分的來源都是其他部門的代表，對他 們而言，他們在原本部門的職務與責任，高於在國安會的職務，且較少關心國安
16 John P. Burke, “The National Security Advisor and Staff: Transition Challenges,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 39, No.2 (June 2009), pp.284- 292.
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會的事務。而幕僚報告常常是各部門代表的幕僚，直接向國安會遞交各部門的政 策建議，並未經過跨部門幕僚間的協調，而行政秘書長並無實權以及實際的影響 力，去控制此種部門間的政治角力。
2.組織改革期：艾森豪總統時期
艾森豪總統上任之後，除了保留原本的行政秘書長職位，另設國家安全事務 總統特別助理(Special Assistant to the President for the National Security Affairs)。
在艾森豪總統時期，卡特勒(Robert Culter)擔任了此特別助理職位，實施了一連 串重要的改革，他成立了「計劃委員會」(Planning Board)，由國家安全事務總統 特別助理兼任主席，其任務為綜合各部門的政策建議做成「政策文件」(policy paper)在國家安全會議上討論。17計劃委員會為定期開會、組織嚴謹僅限於高層級 官員參加的會議，致力於將所有不同的意見呈現於國安會的決策桌前，特別注重 確保部門間不同的意見，能夠完全地被呈現出來，作為決策的依據。卡特勒強調 計劃委員會必須忠實地將各種不同的意見呈現出來，即使造成無法解決的衝突，
也不應該壓制某些意見，而應該中立地將全部的意見呈現出來。在卡特勒時期，
計劃委員會奠定了現代國家安全顧問職責的基礎。
3.更好的改革?：彭岱 (McGeorge Bundy) 時期
在艾森豪總統任期的後期，對於卡特勒的批評聲浪不斷湧現，認為國安會的 系統過於僵化與官僚化。而甘迺迪總統本身偏好高度合議式的決策模式，不若以 往較有組織且規模較大的國安會決策模式。根據甘迺迪的首席白宮助手 Theodore Sorensen 表示，「國安會只負責一些較不重要議題的決策，對於較重要的議題，
決策早在國安會議之前就決定了；甘迺迪總統喜歡在人少的場合，針對重要問題 做出決策。」
甘迺迪總統所屬意的國家安全顧問，比較接近總統個人的諮詢顧問，目的在 協助他獲得相關資訊，並協調各部門的運作。與先前的國家安全顧問相比，彭岱
17 王漢國，「美國國家安全會議的沿革與評析」，美國月刊，第 5 卷第 6 期(1990 年 10 月)，頁 8。
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與總統的關係相對來說比較緊密，因此彭岱也趁此機會進行了國安會的組織改革。
藉著廢除計劃委員會以及工作協調委員會，國家安全顧問及其幕僚得以更直接地 接近國安會實際政策制定的核心。
尼克森總統上任之後，則任命季辛吉(Henry Kissinger)為國家安全事務總統 特別助理(Assistant to the President for the National Security Affairs)，正式把職稱上
「特別」兩個字加以刪除，並首度稱呼擔任此職位的季辛吉為「國家安全事務顧 問」(Adviser for National Security Affairs)。
二、國家安全顧問的角色：18
根據學者林正義的分類，美國國家安全顧問扮演的角色，可分為下列八種。
(一)國家安全決策過程的管理者(process manager)。
國家安全顧問可建議總統召開國家安全會議，提出各項討論的議題。並將各 種不同的意見忠實地、完整地呈給總統，提供正反意見供總統作決策參考。
(二)個人可提供總統獨立性的政策建議。
國家安全顧問每天早上至少有十五分鐘，可以單獨向總統作會報，跟其他內 閣成員相比，有更多接觸總統的機會，因此自然會成為總統較頻繁且較方便諮詢 的對象。就法規層面來說，沒有任何法令禁止國家安全顧問提供個人獨立的意見 給總統參考。
(三)各項情報、資訊彙編者(packager of information)。
當總統不信任國務院或國防部所提供的情報及資訊時，常需要借重國家安全 顧問取得更客觀、更正確的情報，以作為判斷決策的依據。
(四)監督政策的執行
透過白宮情勢室(Situation Room)，國家安全顧問較其他人容易監督國務院、
駐外使館、國防部之間的政策溝通與政策執行情況 (五)對外談判者
18 林正義，「美國國家安全顧問的角色」，美國月刊，第 4 卷第 3 期(1989 年 7 月)，頁 30-33。
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美國對外談判的代表，一向都是國務卿的範疇，然而，對外談判者雖是國家 安全顧問聲稱需避免，卻時常不得不扮演的角色。季辛吉穿梭於以色列及阿富汗 之間，密訪中國大陸；布里辛斯基訪問中國大陸，與中共談判有關建交之事宜，
這些直接與外國談判的任務，都取代了國務卿的職責。
(六)危機處理者
由於國家安全顧問不像國務卿，須受到國務院層層的官僚束縛，無論是提供 總統情報或是執行總統命令都比國務卿來得迅速及時，自然成為危機時刻總統交 付重責大任的對象。
(七)闡釋國家安全政策
對外闡釋國家安全政策，一直以來是國務卿的職責所在。但當國務卿不擅於 與新聞媒體接觸，而國家安全顧問又富有表達能力，自然會成為國家安全政策的 發言人。而當國家安全顧問成為對外的發言人時，不免會給外界造成「兩個國務 卿」的印象。
(八)政策執行者
政策執行者是國家安全顧問所應避免的角色。在雷根總統時期，國家安全顧 問麥克法蘭(Robert McFarlane)及彭因岱特(John Poindexter)等人，秘密將美國軍火 賣給伊朗，一方面換回在黎巴嫩被俘的美國人質，另一方面則將盈餘用來資助尼 加拉瓜反桑定政權的游擊隊。從此事件可看出，國家安全顧問秘密執行原本該由 中央情報局從事的工作，並略過國務院及中央情報局等單位。
陶華委員會調查報告(The Tower Commission Report)針對伊朗門案件，就國家 安全顧問應扮演的角色，提出五項建議，而未提及國家安全顧問應扮演對外談判 者、政策執行者及對外發言人的角色，可見未來的國家安全顧問應盡量避免扮演 此三種角色。
三、國家安全顧問的種類：
根據學者林正義的分類，國家安全顧問可分為下列三種類型，而此分類標準
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是依據國家安全顧問和國務卿、國防部長之間的權力關係而定的。第一種類型的 國家安全顧問，接受國務卿及國防部長在國家安全決策上所扮演的領導角色。杜 魯門及艾森豪總統任內的國家安全顧問則屬於此種類型。第二種類型的國家安全 顧問，則是在影響力及勢力上凌駕國務卿及國防部長，在國家安全決策上居領導 地位。季辛吉及布里辛斯基則屬於此種類型。第三種類型的國家安全顧問，和國 務卿、國防部長權力地位大致平行，在國家安全決策上，扮演三頭馬車其中之一。
如彭岱、羅斯陶及史考克羅夫特。19 四、國家安全顧問與總統的關係
綜觀過去國家安全會議的發展，作為一個正式的機構，未能發揮其應有的功 能；反觀國家安全顧問的地位，每每在面臨重要外交決策時，越能看出總統對其 的倚賴與看重，越顯其重要性。20國家安全會議迄今面臨幾次重大的內部改革，
取決於總統對於國安會的態度以及其決策偏好。
甘迺迪總統喜歡以開放式的管道，獲取各種決策所需之情報，然後再作出決 策；他不喜歡過度官僚化的國安會，彭岱作為甘迺迪總統時期的國家安全顧問，
因其主動積極的表現，與國務院層層官僚緩慢的行動大相逕庭，故他深得總統的 信任，逐漸發揮他在國家安全政策上的影響力。當國家安全顧問的地位提高了，
因其主動積極的表現，與國務院層層官僚緩慢的行動大相逕庭，故他深得總統的 信任，逐漸發揮他在國家安全政策上的影響力。當國家安全顧問的地位提高了，