第七章 結論與建議
第一節 結論
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第七章 結論與建議
第一節 結論
一、退撫法草案不符信賴保護原則
年金改革是政府建構老年經濟安全網制度的重要政策，其中公務員退休金 改革有其代表性，對於整合全國老年退休生活照顧的安全體系有其示範作用。
然公務員退休金改革不僅牽動近 30 萬現職公務人員的退休權益，對於已退休 公務人員的退休給與之公保養老給付的利息亦有重大變更，正因如此，法規範 變更若有損受規範人信賴利益，更應謹慎考量公務人員退休金權利受影響之程 度。
誠然，法律並非一經訂定而長久不變，法律變更除了權衡公共利益與相對 人的信賴利益外，更應就受益之相對人，分階段地考量其不同程度的信賴利 益，並一併檢視公益目的對於新制度立即貫徹的迫切性，實不宜以公益之名而 減損當事人的權益。因為對全體公務人員而言，合理信賴公務人員退休法所規 定之退休要件具有可預期性，相信可以依法定之退休條件及退休金計算基準而 取得請領退休金之權利。檢視公務人員退休制度法規範之修正沿革，現行公務 人員退休法方於 100 年 1 月 1 日修正實施，修正內容包括延後退休年齡、調整 提撥費率法定上限(15%)、規範兼具新舊制年資者月退休所得上限而調整其得 辦理公保養老給付優惠存款之金額、刪除 55 歲自願退休加發 5 個基數之一次 退休金規定，對公務人員的退休條件及權益業已產生重大變更。100 年退休法 乃經過長時間的立法程序通過，並訂有 10 年過渡期間之措施，公務人員對於 現行退休法之持續性施行或在法規過渡期間內不致快速變動，應具有合理信 賴。畢竟關於人民的權利義務之法律，基於法安定性與信賴保護原則，本就不 應該輕易變動，更遑論考試院對於公務人員退休金制度在短短數年間，接續變 更兩次，實難謂有慎重考量公務人員退休權益之信賴保護。
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較具爭議的，按公務人員退撫法草案之規劃於 105 年實施，並與 100 年修 正施行公務人員退休法之過渡期間結合，行政機關似乎認為設有過渡期間或保 障條款就是遵守信賴保護原則，而忽視攸關公務人員退休權益的法規範之穩定 性，以致公務人員的退休權益將可能在 5 年內產生二次變動，作為規範人民權 利義務的法律，欠缺安定性，更甚者為在法律所訂過渡時間內連續變動人民的 權利義務，造成人民權益減損及破壞人民合理信賴。
現行退休法有關延後退休金的起支年齡(60 歲才可支領)，對公務人員的退 休權益有重大調整，因此訂有 10 年緩衝期，以達到 110 年起全面適用退休年 齡 60 歲。公務人員退撫法草案更進一步規劃延後退休年齡至 65 歲，並與現行 退休法的 10 年緩衝期（指標數）銜接，亦即 110 年開始自願退休的條件必須 達年資滿 25 年且年齡滿 65 歲，才符合請領月退休金的資格，簡言之，原訂 110 年達到全面實施「85 制」變成 115 年要達到全面實施「90 制」之目標，形同公 務人員得自願退休年齡從 100 年過渡到 115 年延後至 65 歲，影響退休權益甚鉅。
其次，將法定提撥費率上限調整至 15%(12%-15%)，然現行費率仍維持 95 年以來的 12%而未調整，其原因是軍人與教育人員尚未同步完成退撫法令之立 法程序，而無法統一調整提撥費率，因此暫時無法藉調高基金費率來增加基金 收入。而退撫法草案再規劃將法定提撥費率上限調整為 18%(12%-18%)，又增 加人民提撥費率的責任。爰提高保費係年金制度面臨高齡化及少子化趨勢，而 採取因應措施之一，公務人員部分已完成修法程序，然關鍵之處在於主管機關 應儘速配合法律以調整提撥費率，非總是以提撥率不足額為由而怪罪制度的先 天不良，如此則有流於行政怠惰之嫌。
現行的退休法已實施延後退休年齡、提高保險費率的措施，政策成效雖在 短期內未見顯著，但隨著政策持續施行至過渡期間後，延退等修正措施應能發 揮效益。且退撫基金淨值逐年上升趨勢未變，顯示退撫基金近年雖有收支比過 高之風險，但在基金投資報酬水準的達成下，基金規模仍然持續成長，退撫基
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金在短期內應該不至於有破產危機，退休金改革之公益目的顯然未大於公務人 員值得保護之信賴利益，退撫法草案欲溯及既往改變公務人員退休權益，已違 反信賴保護原則。換言之，公務人員退休金改革有其必要，但是否有立即全盤 推翻舊有制度而貫徹新制度之急迫性，而輕忽改革的程序正義，值得檢討。此 外基金投資績效方面，主管機關應該加強基金管理委員會在組織上調整彈性管 理，增加報酬收益以增進基金財務長期能穩健運作，並同時謹慎地完成立法程 序及保障公務人員權益，不能太過躁進，而逐漸落實公務人員退休金改革目標。
二、改革案可能之正、負影響
(一)正面影響
公務人員退休金改革的正面影響，如同主管機關所規劃及預期效果，降低 退休所得替代率，以使公務人員退休所得合理化，同時能減輕國家財政負擔能 力。但對於是否能消減行業不平的差距，並減低世代不正義之情形，仍有待時 間的考驗才能知道。畢竟行業不平與世代不正義的現象，並非僅由公務人員退 休金所引起的，而是整個社會經濟環境的影響下所造成公務人員退休金與其他 行業有相對剝奪感之氛圍，此乃突顯其他行業的退休保障制度之不足，改進之 導應是政府加強監督企業確實落實勞工退休保障制度。
另一正面效益，藉由此次年金改革議題，更能促使政府更積極規劃建立全 國一體適用的基礎年金，以達保障國民老年經濟安全之目的。
(二) 負面影響
1. 法定安性之疑慮
法律並非一經制定而長久不變，筆者亦深感贊同。法律應該與時俱進，
方能相應社會經濟環境變遷的需要。依法規範密度而言，涉及人民權利 義務之事項，應由法律定之，須經嚴謹的立法過程而制定，其制定後相 關內容亦應該儘快施行，以達法律制定之目的。考量法秩序之安定，在
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新秩序制定後，不宜在短時間內有所變更，否則人們將無法對法秩序產 生信賴，而欠缺法安定性。
公務人員退休制度之目的，係為保障退休公務人員之生活條件與尊嚴，
俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。因此公務人員退休制度 改革，應該經更嚴謹的立法過程及更細緻的計算方式，並訂定過渡期間 措施，以保障人民的信賴利益。但是，退撫法草案變更公務人員退休權 益，主管機關宣稱訂有過渡期間條款，符合釋字 525 號有關保賴保護原則 之規範。然細究上述過渡期間之規範，退撫法草案第 39 條第 4 項有關延 後支領退休金年齡規定，係將創設 90 制銜接目前 85 制之 10 年緩衝期（指 標數），等同公務人員自願退休年齡延後實際上是從 75 制過度到 90 制，
現行的 85 制形同虛設。而且溯及變更退休給與之計算公式而減少退休所 得，公務人員對於現行法秩序的合理信賴，將因退撫法草案而喪失。
公務人員退休法、撫卹法二法於 99 年大幅修正，銓敘部宣稱歷經 10 年研 究及專案座談，並採納朝野意見，經過嚴謹的修法過程，因此才有「整 體性修正」之宣稱。攸關全體公務人員的退休權益，銓敘部對退撫制度 進行嚴謹地「整體性修正」，因此合理期待 99 年修正法律能穩定施行一 段期間，但是大幅「整體性修正」的退休法，卻僅歷經短短 1 年多的施行，
在 101 年 10 月因爆發勞保基金可能破產之輿論，而造成公務人員年金改 革首當其衝，考試院隨即提出年金改革方案，並在 102 年 4 月 11 日將公 務人員退休撫卹法草案總說明函送立法院審議。就退撫法草案內容，乃 重新設計公務人員退休金制度，雖有區分已退休、現職與新進人員的適 用措施，但此次改革全面變更公務人員退休權益，影響程度更甚 100 年的 退休法修正，相較 100 年退休法的修法過程，主管機關僅以舉辦 30 場說 明會來聽取公務人員的意見，並在不到半年期間提出 102 年退撫法草案。
筆者認為，經 10 年期間研究而修正的法律都無法通過短短 2 年時間的考
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驗，如何期待半年不到所擬制之法律之成效?且對 99 年考試院退撫二法的
「整體性修正」之意義及嚴謹性產生質疑。
2. 以正義為由的改革繆論
公務人員退休金改革應當以追求公務人員退休制度穩健運作及替代所得 合理化為目標，而非以世代不公、行業不平等容易挑動社群爭議的言辭，
來作為改革公務人員退休制度的理由。
許多政策制定之初都不乏冠冕堂皇之理由，尤其冠以公共利益價值之追 求。但公益的指涉對象究竟為何，乃依其政策目標之不同而異，同時國 家行政行為在追求公益之目的，不能傷害人民法律上值得保護之利益。
換言之，國家公權力行為在追求公共利益的同時，必須兼顧人民的信賴 利益，在兩相權衡及通盤考量各種因素之後，再決定採取「存續保障」(完 全保障當事人既得權益)、「損失補償」(剝奪或限制人民的既得權益，但 給予損失補償)或是「過渡條款」157等信賴保護措施。
公共利益係為尋求社會公平正義，但是「正義」乃是相對的概念，全國 公務人員協會李來希理事長認為，如果公務人員制度有不合理之處，主
公共利益係為尋求社會公平正義，但是「正義」乃是相對的概念，全國 公務人員協會李來希理事長認為，如果公務人員制度有不合理之處，主