第二章 公務人員的權益保障：退休制度
第三節 我國公務人員退休金制度之屬性
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人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權 利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性 保障 (本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照)，惟其俸給銓敘權利之取 得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。
綜上，國家對公務人員退休有憲法上義務，而公務人員的退休金請求權，
則是憲法保障人民服公職的權利所衍生，行使法律基於憲法規定所賦予之權 利，退休金的給付標準亦透過立法者制定公務人員退休法而定，建立公務人員 退休制度。公務人員退休具有憲法上之基礎，並透過一系列的法律化予以建構 公務員制度，包括公務人員的考試、俸給、保險、任用、考績、退休、撫卹等
「制度性保障」內容。公務員制度在制度性保障及公務員權利之確保上，其目 的並非僅保障公務員個人之利益，主要目的乃在於維護文官制度的中立性及確 保服務人品質，以使公務員可以戮力從公，無後顧之憂29。因此，公務人員退 休屬憲法制度性保障，基於國家對於公務人員退休之憲法上義務，公務人員對 其退休金具有公法上財產請求權。
第三節 我國公務人員退休金制度之屬性
現行的公務人員退休制度為公務人員與政府共同負擔提撥之「共同儲金 制」，就社會保險與社會救助的意義與特性來檢視之，公務人員退休金制度在 社會安全制度中，究竟扮演社會保險的角色?或是扮演社會救助的功能?
各國對社會保險的定義不盡相同，但從其定義的特性和原則中之共同性可 得出，通常由政府依照政策性、強制性、保險性、危險性、開放性、福利性及 永久性等特性作為確定界說的依據。依通說，社會保險係由政府為推行社會政 策，應用保險技術，採用強制方式，對於全體國民或多數國民遭遇生、老、病、
29 林明鏘(2005)。公務員法研究(一)。臺北:學林，頁 136 以下。
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死、傷、殘及失業等特定危險事故時，提供保險給付，以保障其最低收入安全 及基本醫療照顧為目的的一種社會安全措施。而社會救助係指國家為照顧低收 入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，提供生活扶助、醫療補助、急難 救助及災害救助，並協助其自立為目的的一種社會福利措施。
各國社會安全制度大多包括社會保險與社會救助二大重要措施，其中以社 會保險為主，社會救助為輔，二者相輔相成，以使全體國民均能獲得基本上的 生活照顧。惟社會保險是一種權利義務相對的納費制安全事業，有別於社會救 助完全由國家一般稅收負擔費用的非納費制社會福利事業。二者的最終目的雖 大致相同，但其本質上仍有以下若干相異處。
一、社會保險與社會救助的差異處
(一)財源方面
社會保險的財源，均由被保險人與雇主雙方或單方所繳納的保險費來維 持，亦有由國家補助費用者。而社會救助的財源，則完全依賴國家一般稅收來 維持。換言之，社會保險的被保險人，具有繳納保險費的義務，才能享受保險 給付的權利;至於社會救助的受益人，則不必負擔繳費的義務，就能享受救助的 權利。
(二)成本計算方面
社會保險採用精算技術來計算成本，訂定保險費率、給付標準及公式，以 維持財務收支平衡。而社會救助並無採用精算技術，由政府按年編列預算，針 對受助者的個別需要提供救助。
(三)資產調查方面
社會保險在領受保險給付時，不需要經資產調查的手續來決定有無資格領 受保險給付。而社會救助，有需求的個人必須經過審核其經濟需要或經濟狀 況，證明其收入及資產不足以維持本身及家庭的生活為要件，以決定是否有受
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領救助的資格。
(四)資格條件方面
社會保險對其參加者的資格、給付條件及標準等，均有法律的規定，且為 強制性質，因此只要符合資格的國民都要參加，故參加保險的人數眾多。至於 社會救助，政府對於符合受救助條件者，依其家庭狀況與需要，而核定救助金 額。
綜上，社會保險的功能在於防貧，而社會救助的功能在於濟貧。社會保險 是一種財富再分配的制度，而社會救助為一種保障國民最低限度所得的制度。
二、二者聚合
就基本特性而言，社會保險本質上是一種危險分攤的制度，而社會救助是 一種所得移轉的制度。然當社會保險成為強制性社會保險的一環時，便會產生 所得移轉的現象，例如健康保險對於健康者到生病者間的所得移轉現象。而在 年金保險方面，多數國家採隨收隨付方式，以減輕勞資雙方的保費負擔，而形 成年輕人到老年人間世代的所得移轉，而非基於保險原理上的危險分攤概念反 映保險成本，而有導入社會救助的福利概念。在社會救助領域中，老年人接受 福利救助的人數遞增的結果，將導致趨於普遍化而傾向於社會保險的全民保障 性質。此實務上的運作結果顯示，社會保險與社會救助二者在基本概念的變 化，即一在本質上為危險分攤對所得移轉，二在財源籌措上為保費對稅收，二 者有互補性的聚合現象。
近數十年來社會安全制度發展趨勢，在實施社會保險年金制度的國家，有 採社會保險與社會救助並立的架構，但亦有在制度內採行最低基本給付制度，
例如法國、義大利、盧森堡等國在其老年保險制度內實施最低保證老年給付。
蓋退休金制度乃是受雇者於退休時，依法得領取一次退休金或月退休金，
以維持退休後生活的一種制度。公務人員退休金制度按上述社會保險與社會救
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助的意義與特性來檢視，公務人員退休制度是一種權利義務關係的繳費制之社 會安全制度，公務人員與政府有共同負擔退休準備金的義務，按月提撥退休金 至公務人員退撫基金，相對地當公務人員退休條件成就時，即享有得領受退休 金之權利。由公務人員與政府共同負擔定額的「退撫基金」制度，可視為基於 互助與保險原理，在職時強制參加保險，按期繳付費用，可以平衡在職時與退 休後的所得與消費，並將個人不可預期的危險轉嫁於多數人分擔，從而取得退 撫給付之權益，因此我國現行退撫制度可說是以社會保險為基礎而制訂30。 三、退休制度的設計
公務人員退休金制度是一種長期的社會保險，有未來提存給付的責任，不 似短期社會保險採隨收隨付的確定給付制的財務制度，不須有完全提存準備金 的需要，因此退休金制度在設計規劃上，究竟要採行確定提撥制(the defined contribution plan)，還是確定給付制(the defined benefit plan)，對於政府的財務負 擔能力有很大的差別。
依據退休給付的金額是否可以事前計算得知，退休制度可區分為確定給付 制與確定提撥制。
(一)確定給付制:係指雇主於制度實施之前，事先已確定老年退休給付數額 及依其服務年資的給付水準(基數)，並透過精算技術預估該所屬員工或制度內 全體員工退休時所需退休金給付成本，再決定於提撥期間所需提撥比率的一種 制度。換言之，由雇主按員工薪資定期提撥一固定金額做為員工退休基金準 備，在員工退休時，依其最後薪資及工作年資來計算其退休金金額。
(二)確定提撥制:係指參加退休金制度的雇主及員工均事先依員工薪資按 月提撥一定比例(百分比)的費用，定期提撥至一特定帳戶，等員工到達一定年 齡退休時，提領在其個人帳戶中所儲存的基金收益本息作為退休養老之用。確
30 轉引自隋杜卿(2003)。公務人員退休制度再改革芻議:確定提撥制與展期年金制的分析。刊於財團法 人國家政策研究基金會國政研究報告。
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定提撥制的提撥率是確定的，員工未來老年退休給付金額是依其薪資高低及提 撥率是否調整關係予以計算，並因基金運用所產生投資報酬來給付退休金。
確定給付制係以服務年資或最後在職的俸額，而給付員工的老年退休金 額，因此給付數額及給付水準可以確定，可保障員工老年最低生活照顧，對於 公務人員退休後的生活有較高的保障，充分表現國家照顧退休公務人員之美 意，但其缺點是未來退休給付金額受經濟變動因素影響較大而具有償付能力的 風險，進而對政府造成較大的財政負擔。而確定提撥制係依據個人帳戶依提撥 率所提存的金額之投資組合表現來給付退休金，此制對於政府而言，無須負擔 最後固定退休金給付的責任，可以減輕政府的財政負擔，但其退休金金額完全 仰賴投資報酬率，所以員工須自負投資風險，且無法提供一定的所得保障，對 退休人員的生活較無保障。
若依現行公務人員退休法的規定，退休金制度目前所採行的方式是確定給 付制，即公務人員和政府依法定提撥費率按月提撥退休金至公務人員退撫基 金，而當公務人員達退休條件時，得按服務年資的給付水準，選擇請領一次退 休金或月退休金。確定給付制因提供員工退休後一確定金額的保障，對於國家 財政負擔較大，為因應政府財務負擔日趨嚴重的情勢，公務人員退休金制度也 面臨改革，究竟採現行的確定給付制，或改採確定提撥制，似乎應重新考量以
若依現行公務人員退休法的規定，退休金制度目前所採行的方式是確定給 付制，即公務人員和政府依法定提撥費率按月提撥退休金至公務人員退撫基 金，而當公務人員達退休條件時，得按服務年資的給付水準，選擇請領一次退 休金或月退休金。確定給付制因提供員工退休後一確定金額的保障，對於國家 財政負擔較大，為因應政府財務負擔日趨嚴重的情勢，公務人員退休金制度也 面臨改革，究竟採現行的確定給付制，或改採確定提撥制，似乎應重新考量以