第三章 公務人員退休制度改革的各種嘗試
第二節 日本、韓國公務人員退休制度改革
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人口結構問題及退撫基金的財務運作狀況，乃是年金改革的主因。面臨高 齡化及少子化的人口結構趨勢，以及政府日亦嚴重的財政壓力，政府當然必須 因應社會環境的變遷，對於制度進行必要的改革，以保障公務人員退休後的老 年生活照顧不致受到太大影響。
第二節 日本、韓國公務人員退休制度改革
我國鄰近國家日本在 2005 年就已邁入 65 歲以上人口占全國人口 20%的超 高齡社會，韓國目前是高齡化社會，韓國推計 2018 年邁入高齡社會，2026 年 也將成為超高齡社會。而日本和韓國在 2013 年總生育率分別為 1.43 人及 1.19 人，均低於人口替代率水準 2.1 人，人口結構也受到生子女化的衝擊。因此，
少子女化及高齡化的人口結構轉變，社會資源將面臨重新分配及老年經濟安全 議題，因此，日本與韓國政府同樣著手進行國內年金改革，以逐步建構其國內 完善的老年經濟安全制度。其中對於公務人員退休制度的改革，近年來日本和 韓國政府也陸續進行穩定改革的措施，我國可借鏡其經驗以作為公務人員退休 金改革的參考。
一、日本公務人員退休制度改革過程45
日本目前實施的年金制度，為雙層制的公共年金制度，係以國民年金為基 礎的第一層全民式保障體系(又稱基礎年金)，加上厚生年金(受雇者)與共濟年金 (公務人員等)為輔的第二層保障體系46。
日本現行年金制度是經歷諸多改革過程，至 1961 年開始實施的國民年金 保險，才確立完成依職業身分別而設立國民年金(對象為自營作業者、家庭主 婦及農民、學生)、厚生年金(對象為一般受雇者)、共濟年金(對象為公務員、教 師)，各自獨立運作。依重要改革的歷程，分別為 1985 年、2004 年及 2012 年的
45 參考「102 年度考試院日本年金制度考察報告」。刊於考試院考銓研究報告。
46 莊正中(2007)。談日本年金之財務危機與改革困境。社區發展季刊，117 期，頁 58-70。
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改革，逐步建構日本現在年金制度的基礎。
(一)1985 年的改革
日本首次將各自分散的年金制度作第一次整合，其改革重點有三:
1. 基礎年金一元化
1985 年重大的改革，便是建立基礎年金為共同的年金。其作法是將各種受 雇年金制度的基礎部分併入國民年金，即國民年金與厚生年的定額部分加以統 合，並擴大至全體國民，共濟年金也將結構改為類似厚生年金，其基礎部分，
與國民年金統合。因此，基礎年金為共同的年金，加入厚生年金或共濟年金的 參加者，即自動加入國民年金，被保險人只要交一份保費，保費會分別提撥至 基礎年金帳戶及厚生(或共濟)年金帳戶。
1985 年改革的國民年金制度，建立一元化的基礎年金，將全國 20 歲至 60 歲的國民都納為國民年金的適用對象，共分為三類被保險人，第一類被保險人 是「自營業者、學生及農民等」;第二類被保險人是「擁有工作的國民」，包括 厚生年金與共濟年金的被保險人;第三類被保險人是「擁有工作國民的配偶」。
此年金制度改革，其目的為使國民在年滿 60 歲以後，享有一致性的基礎年金。
2. 婦女年金權之創立
此類為基礎年金的第三類被保險人，為「擁有工作國民的配偶」。此年金 權適用工作者的配偶，不限性別，但日本的社會型態大多為先生在外工作，太 太在家的情形，因此政策主要受惠者為家庭主婦，習慣上稱為婦女年金權。在 1985 年改革前，日本家庭主婦除非本身有工作或自願加入國民年金制度，否則 僅能附隨在丈夫之年金以取得保障，對於經濟弱勢的婦女較無保障，若夫妻離 婚，僅能領取微薄的基礎年金，但無權領取前夫所累積之厚生年金。
此次改革，確保婦女離婚後的生活保障，實施離婚後的年金分割。無工作 的前妻依其婚姻期間先生所繳納之保費，領取一定比率之厚生年金，最多可以 得到一半。有工作的前妻則可領取前夫厚生年金高過自己之部分的二分之一
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(此制同時適用家庭主夫)47。因此確立了女性的年金權益。
3. 年金給付水準向下修正
過去依照舊制厚生年金，勞工投保 40 年，可領回平均月薪 83%，調整為 69%。然調降給付之效力僅及於尚未領取老年年金仍在繳費之人民，對於已領 取老年年金之人民並未調降，此作法對於世代間似乎不公平48。
(二)2004 年的改革
繼 1985 年之後，日本分別在 1994 年、1999 年也進行小改革，2004 年是 1985 年後第二波較大的年金改革。其主要目標係為削減 500 兆日圓的年金潛藏債 務，並在 2100 年前維持年金收支平衡，其作法包括:
1. 調高保費並固定上限
(1)國民年金：將國民年金「定額保費」月額 13,300 日圓，自 2005 年 4 月 起，逐年增加 280 日圓，至 2017 年調整為 16,900 日圓上限，即固定不 再調高。
(2)厚生年金：自 2004 年 10 月起，將受雇勞工保險費率由 13.58%(勞雇各 負擔 50%)，每年調升 0.354%，至 2017 年調整至 18.3%上限。
2. 縮減給付水準
將厚生年金之給付水準，由 2004 年的所得替代率 59.3%，逐步調降至 50.2%。
3. 增加國庫對基礎年金給付之負擔
國民年金(基礎年金)的財務準備採隨收隨付制，自 1985 年改革時，由 政府負擔三分之一，由參加者負擔三分之二。但自 2009 年以後，政府 負擔的部分，由三分之一改為二分之一(年約 2.5 兆日圓)。
47 莊正中(2007)。談日本年金之財務危機與改革困境。社區發展季刊，117 期，頁 58-70。
48 102 年度考試院日本年金制度考察報告。頁 21。刊於考試院考銓研究報告。
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4. 建立總體經濟評估機制
具體意涵是將薪資調升比率及物價上升比率大約扣除 0.9%的比率，作 為年金給付比率。然此機制在 2000 年至 2002 年 3 年間消費物價下降 1.7%時擱置不用，因此未反應年金給付額下降。在 2004 年 10 月修法 後，開始使用新的年金給付額，以反應過去被擱置未處理的 1.7%物價 下降卻多支出的年金給付額。
5. 設立新的行政法人(年生積立金管理運用獨立行政法人)，以使公積金管 理專業化經營與責任確認。
(三)2012 年的改革
日本於 2012 年 8 月 10 日由官僚主導的社會保險制度改革國民會議下，政 黨協議通過「社會保障、稅制改革」。厚生勞動省提出《年金機能強化法》、
《受雇者年金一元化法》、《國民年金法部分條文修正法》、《年金生活者支 援給付法》，並經國會通過公布。
1. 受雇者年金一元化法
規定 2015 年 10 月起將共濟年金併入厚生年金，完成第二層年金單一化的 體制。主要改革項目包括:
(1) 將共濟年金併入厚生年金：同時廢止共濟組合年金所特有的職域加 算，以使第一層基礎年金的所得均為定額給與，第二層厚生年金的 所得也一致化。
(2) 統一保險費率：2004 年的改革將各年金制度分階段調高費率。厚生 年金預計至 2017 年調高至 18.3%;國家公務員與地方公務員共濟年金 將於 2018 年調高至 18.3%;私校教職員將於 2027 年調高至 18.3%。
(3) 廢止公務員第三層「職域加算」年金，另設新制度。共濟組合之組 織仍予維持，繼續執行徵收保費、提存準備金之運用、給付事務費 用等工作。
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(4) 2015 年 10 月後，公務員恩給的一次退職金會大幅減少 27%，但採階 段式處理(隨退休時點不同而有差異，計算方法極為複雜)。
2012 年的改革因階段性降低一次退職金，並廢止公務員第三層的職域加 算，將會刪減公務員的退休給與，但 2012 年的改革案不會溯及既往(已承諾給 付部分予以維持)49。
2. 國民年金法部分條文修正法
2004 年的改革將國庫對基礎年金的負擔比例提高至二分之一，且當時所建 立的總體經濟評估機制被擱罝無法發揮功能，而使國家財政不穩定，因此，於 2012 年完成國民年金法部分條文修正，主要修正重點有二：
(1) 確保穩定的財源，國庫負擔二分之一的基礎年金:從 2014 年度開始常 態化維持國庫負擔比重為二分之一。並配合消費稅調漲(由 5%提高到 8%)，所需要經費來源從稅制改革所增加的稅收補充之。
(2) 填補總體經濟評估機制被擱置而產生的財務支出。2004 年之前物價 下降，但年金給付水準未依機制調降年金額，形成赤字後又擱置沒 有處理。此次改革規定從 2013 年 10 月起，3 年內階段性填補過去所 累積的債務。
3. 年金機能強化法
(1) 縮短請領年金資格之累積年數:現行日本年金制度，原則上 20 歲至 60 歲期間的 40 年是被保險人加保期間，必須繳交保費。請領給付的 必要條件為完全繳納保險費的期間(確實納保)與申請免繳保費期間 合計的年限必須達 25 年以上才可以申請支付年金。2012 年的改革考 量將來可能發生無年金收入者的情況，放寬年金給付資格條件，把 25 年的資格要件縮短為 10 年，並於 2015 年 10 月開始實施。
(2) 擴大適用對象(部分工時者可加入厚生年金與健康保險):針對短工時
49 102 年度考試院日本年金制度考察報告。頁 24。刊於考試院考銓研究報告。
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勞工者，若符合一週工時達 20 小時以上、月薪達 8.8 萬日圓、年資 1 年以上、非學生身分及受雇企業員工人數達 501 人以上等條件，可加 入厚生年金與健康保險。此新制訂於 2016 年 10 月開始實施。
(3) 產假期間免繳厚生年金與健康保險的保險費。2014 年 8 月前要發布 行政命令。
(4) 擴大支付遺族基礎年金:父子家庭(母親亡故而只有父親與子女的家 庭)自 2014 年 4 月起，可適用領取遺族基礎年金。
4. 年金生活者支援給付金法
目前的年金制度設計，形成低年金者的存在，受到輿論的批評，經民主黨、
自民黨、公民黨三黨的獲致共識通過年金生活者支援給付金法，2015 年 10 月 起提供低年金者，老年給付及身心障礙者福利給付。
整合後的日本年金制度現況，為雙層制的國民年金保險制度。第一層的國 民年金(基礎年金)是老年經濟安全保障，屬於強制性質，全民適用，然投保對 象分為三類，第一類是自營業者，第二類是受雇員工，包括民間受雇者及公教 人員，第三類為第二類被保險人之配偶。第二層為依職業別而有厚生年金(勞 工)及共濟年金(公務員及教師)，這兩項年金亦屬強制性質。第三層為自願性的
整合後的日本年金制度現況，為雙層制的國民年金保險制度。第一層的國 民年金(基礎年金)是老年經濟安全保障，屬於強制性質，全民適用，然投保對 象分為三類，第一類是自營業者，第二類是受雇員工，包括民間受雇者及公教 人員，第三類為第二類被保險人之配偶。第二層為依職業別而有厚生年金(勞 工)及共濟年金(公務員及教師)，這兩項年金亦屬強制性質。第三層為自願性的