第三章 公務人員退休制度改革的各種嘗試
第一節 我國公務人員退休制度面臨之困境與挑戰?
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第三章公務人員退休制度改革的各種嘗試
我國現行公務人員退休制度，自民國 84 年 7 月 1 日開始，由政府編列預 算全額支付退休金的「恩給制」，改制成由政府和公務人員共同撥繳費用成立 退撫基金支付退付金的「共同儲金制」，並採確定給付制。退撫基金運作迄今 17 年，適用退撫新制的公務人員達到退休支領退休金的人數越來越多，退撫支 出逐年提高，101 年退撫支出占收入比例為 84.93%，102 年為 97.43%，退撫基 金有逐漸入不敷出的情形。而隨著社會變遷、醫療發展與進步，使得家庭型態 與勞動結構轉變，加上國人平均餘命的增加，我國將也面臨社會呈現少子化及 高齡化的趨勢及挑戰。
第一節 我國公務人員退休制度面臨之困境 與挑戰?
我國現行公務人員退休制度，係依 100 年修正實施的公務人員退休法的規 定運作，退休條件須符合年資滿 25 年以上且年齡滿 60 歲，或年資滿 30 年且 年齡滿 55 歲者，才可以辦理支領月退休金35。公務人員退休制度現在採行的共 同儲金制，係從 84 年 7 月 1 日開始運作，於 99 年經銓敘部大幅修正，在此次 修正中對公務人員的退休條件(月退休金起支年齡從 50 歲延後至 60 歲)、基金 提撥費率法定上限(從 12%調高至 15%)、退休所得替代率(新舊年資者依年資設 有 75%至 95%的上限)，及優惠存款(超過退休所得比率上限，調整辦理優惠存 款金額)等規定大幅修正並經立法院通過，其目的就是使退撫基金可以永續運 作。
爰此公務人員退休法修正，從 100 月 1 月 1 月開始，除了上述支領月退休
35 現行公務人員退休法(99 年 8 月 4 日公布，100 年實施)第十一條第一項規定：依第四條第一項第二 款辦理退休時，符合下列月退休金起支年齡規定者，得擇領或兼領月退休金：一、年滿六十歲。二、
任職年資滿三十年以上且年滿五十五歲。
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金之條件從「七五制」改為「八五制」等規定之調整外，也取消 55 歲退休加 發退休金的規定、並新增展期年金及減額年金的設計，及彈性設計退休條件及 鼓勵延退36。
退撫基金運作至今已經 20 年，將進入基金運作的成熟期階段，卻面臨最 初基金參與人員逐漸符合退休條件，基金支付退休金的人數及金額將增加，又 依退撫基金第 4 次精算報告，軍、公、教各類人員的退撫基金首次出現收支不 足年度分別為民國 98 年、109 年、107 年37，再加上社會少子化、高齡化的趨勢，
退休制度若要長期運作，乃必須正視制度改革之必要性。
一、少子女化衝擊
政府於 99 年將少子女化嚴重問題提升至國安層次議題，爰此考試院於 100 年 3 月 22 日組成「公務人力因應少子化議題專案小組」，因應少子化，高齡 化社會人口結構情形，顯見少子女化問題對於國家人口政策的影響程度。
(一)總生育率的下滑
少子女化現象與近年來我國生育水準的下滑有關，影響我國人口變遷趨 勢。下圖是我國的總生育率及新生兒數量的變化。從圖中可以看出，我國婦女 總生育率（Total Fertility Rate, TFR 係指平均每位婦女於 15 至 49 歲育齡期間所 生育之子女數）自民國 40 年後，即呈現一路下降的趨勢。從 73 年起，總生育 率下滑至 2.1 人的替代水準以下。75 年到 86 年之間，總生育率平均維持在 1.75 人左右。但從 89 年起，總生育率又繼續明顯下降，到 92 年總生育率僅為 1.23 人，我國跨入所謂「超低生育率」的國家行列。99 年總生育率更進一步下跌到 0.895 人的新低點， 101 年則回升為 1.265 人38。因此，總生育率的下降，造成 少子女化的趨勢。
36 建國一百年國家考試暨文官制度(2012.11)。考試院印行，頁 478。
37 公務人員退休撫卹基金管理委員會委託辦理基金第 4 次精算評估報告書。頁 149。
38 中華民國人口政策白皮書。102 年 7 月核定修正，頁 11。取自國家發展委員會網站 http://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=FBBD5FE5E5F21981。
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資料來源：內政部戶政司(http://www.ris.gov.tw)
下圖為亞洲主要國家總生育率的變化圖，各國的出生率以長期數據可以看 出，大多呈現下滑的趨勢，然 2013 年我國的總生育率是 1.07 人，與日本的 1.43 人、韓國與新加坡的 1.19 人、及香港的 1.12 人相較下，我國是鄰近國家中總生 育率最低的。
圖 2 亞洲主要國家總生育率
資料來源:國家發展委員會網站(http://www.ndc.gov.tw/)
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(二)國人對生育態度的轉變
從原行政院衛生署國民健康局歷年「家庭與生育」系列調查可以發現民眾 對婚姻及生育態度的轉變，而造成低生育率的情形。婦女平均希望生育子女數 和活產數皆逐年下降，69 年 22 至 39 歲有偶婦女平均希望生育子女數為 2.8 人，
至 97 年降低為 2.0 人；69 年相同年齡的有偶婦女平均活產數為 2.8 人，到 97 年則下降為 1.7 人，雖然 22 至 39 歲有偶婦女實際或希望生育子女數的平均值，
都維持在替代水準附近，但希望生育 0 或 1 個子女者之百分比卻明顯增加。以 22 至 39 歲有偶婦女為例，87 年調查結果顯示希望生育「1 個」子女者，只占 該年齡婦女人數的 2.05％， 97 年提高到 5.48％，不想生育任何子女的比例由 87 年的 0.79％提升至 97 年的 2.11％，這樣的結果反映出年輕世代生育態度之 轉變，並可能造成未來生育率持續下降39。
生育率持續下降，產生人口變化的問題，更影響家庭型態與勞動結構。以 人口政策白皮書中推計結果，我國將於 110 年出現人口零成長的情形，人口結 構呈現快速老化的趨勢。另外也導致就業市場的人力漸趨萎縮與勞動力結構高 齡化。出生率持續降低，高齡人口比例必然相對增加，加上平均餘命延長，更 加速人口高齡化的趨勢，若無更積極的因應措施，恐危及國家永續發展。
二、高齡化
我國平均餘命的增加，又面臨國人生育率的下降，使我國目前人口結構已 經呈現高齡化的隱憂。下圖是我國 102 年人口金字塔，圖形為燈籠型:青壯年齡 人口較多、老年與幼年人口較少。從圖中可以看出，我國目前的人口是以 30-54 歲者比例最高。當這個中間年齡層的人口群逐漸邁入老年退休，將成為我國老 年經濟安全體系的重大挑戰。
39 中華民國人口政策白皮書。102 年 7 月核定修正，頁 13。取自國家發展委員會網站 http://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=FBBD5FE5E5F21981。
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0 200 400 600 800 1000 1200
0~4 會（Aged Society），至 114 年將達到 20％，邁入超高齡社會（Super Aged Society）。 雖然人口高齡化是全球普遍的現象，目前西歐國家為 65 歲以上人口占總人口
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圖 4 我國未來人口高齡化發展趨勢圖
資料來源:國家發展委員會「中華民國人口推計(103 至 150 年)」40
表 1：主要國家高齡化轉變速度
資料來源:國家發展委員會「中華民國人口推計(103 年至 150 年)」
40 中華民國人口推計(103 年至 150 年)，國家發展委員會。
http://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=84223C65B6F94D72。
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0-14歲 15-64歲 65歲以上 資料來源：內政部戶政司。
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賴比）即是其中一項人力指標，又可以區分為扶幼比（幼年人口數除以 15 至 64 歲人口數）與扶老比（老年人口數除以 15 至 64 歲人口數），扶幼比加上扶 老比，就是所謂的「扶養比」，一般而言，扶養比越低越有利於經濟發展42。 103 年我國人口老化指數(65 歲以上人口數除以 14 歲以下人口數得出的比 率)為 86.17%，老年人口依賴比為 16.2%，平均每 6.2 位工作年齡(15 歲至 64 歲) 人口要扶養一位老年人口。依國家發展委員會「中華民國人口推計(103 年至 150 年)報告中推計結果(，到 115 年，人口老化指數推計為 177.1%，老年人口依賴 比上升至 31.1%，相當於每 3.2 名工作年齡人口要扶養 1 位老人;135 年老年人口 依賴比增加至 61.8%，相當於 1.6 名工作年齡人口要扶養 1 名老人。150 年老年 人口依賴比更上升至 81.4%，相當於 1.2 名工作年齡人口要扶養 1 位老人。(下 圖)由此長期人口趨勢發展，顯示我國青壯年的扶養負擔愈來愈沈重。
圖 6 扶養比變動趨勢
資料來源：國家發展委員會「中華民國人口推計(103 至 150 年)」報告
42 中華民國人口政策白皮書。頁 25。
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我國自 82 年起邁入高齡化社會以來，65 歲以上老人所占比率持續攀升，
102 年底已達 11.5％。衡量人口老化程度之老化指數為 80.5％，近 10 年間已增 加 33.9 個百分點。102 年老化指數雖較加拿大、歐洲各國及日本等為低，但較 美國、紐西蘭、澳洲及其他亞洲國家為高。從我國歷年人口結構觀察，高齡者 比率逐年上升，幼年人口比率則因出生率下降而逐年降低；102 年底 15-64 歲 者計有 1,733 萬 2,510 人占總人口之 74.15％，65 歲以上者 269 萬 4,406 人占 11.53
％，0-14 歲者有 334 萬 6,601 人占 14.32％；依賴人口對工作年齡人口之扶養比 為 34.85％，其中扶老比逐年緩升，而扶幼比降幅較大，扶養比歷年均呈逐年 遞減趨勢43。然隨著老年人口的增加，扶老比將持續增加，扶養比於 102 年後 將呈現增加趨勢，我國老年人口在數量和比率上持續增加的趨勢，凸顯國家對 人民老年的生活照顧的重要性，並對於社會資源的分配、家庭組成方式，以及 子女和年老父母的居住安排與奉養關係等，勢將持續的變化。
三、退撫基金財務之潛藏負債將逐年實現
考試院於 102 年印行「公務人員年金改革」宣傳摺頁，退撫制度在財政方 面，軍公教退撫基金收支失衡及潛藏負債44過高，現行軍公教人員退撫基金的 撥繳費率為 12%，若以平衡費率計算，軍公教人員分別應提撥 36.7%、40.7%、
42.3%。而維持現行 12%的費率，軍公教人員基金的收支平衡年度分別為 100 年、109 年、107 年。另依 100 年度中央政府總決算報告，表示潛藏負債達 14 兆 9866 億元，其中勞保 6 兆 3 千億，舊制軍公教人員退休金 6 兆，退撫新制 1 兆 9 千億元。
從 100 年修正實施的公務人員退休法，及 102 年 4 月考試院送立法院審議 的公務人員退休暨撫卹法草案之改革理由，主要是因應我國人口結構改變所衍 生政府財政上的壓力。
43 參內政統計通報 103 年第 3 週。
44 係指年金制度「截至財精算衡量日為止，所有被保險人之年資應計未來給付總額」。
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人口結構問題及退撫基金的財務運作狀況，乃是年金改革的主因。面臨高 齡化及少子化的人口結構趨勢，以及政府日亦嚴重的財政壓力，政府當然必須
人口結構問題及退撫基金的財務運作狀況，乃是年金改革的主因。面臨高 齡化及少子化的人口結構趨勢，以及政府日亦嚴重的財政壓力，政府當然必須