第七章 結論與建議
第二節 建議
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三、公務人員退休撫卹法草案無助消減行業不平之現象
年金改革中認為行業不平現象，乃是軍公教勞等不同職業別，因其退休保 障有別，而造成不平等之結果。本文認為公務人員退撫法草案因為減低了公務 人員退休所得替代率，當然將縮減行業間退休保障的差距，但是實際上勞工退 休保障並無增加，原因係改革係單方面改革公務人員的退休制度，若企業等團 體對沒有提升勞工的退休制度之保障，是無法消減行業間退休保障不平等的現 象。
公務人員與勞工的退休生活保障相比較，其立法背景、對象特質、與雇主 間的法律關係皆有差異，退休制度設計因而不同，輿論強調公務人員退休金替 代率過高，卻不論及公務人員提撥費率及負擔之義務及退休制度比較基礎的不 同，只會加深民眾對行業不平之錯誤印象。
因職業別而適用不同退休制度，乃有其制度設計的考量，若有退休保障不 足或過度保障之問題，應是各主管機關在其業管範圍內努力改革之責任，倘有 涉共同適用事項或無法獨自解決之事項，可召開跨部會會議共同討論研議。然 而年金改革若以消弭「行業不平」作為公務人員退休金制度改革之正當性，尚 有不足。
第二節 建議
從 101 年 10 月勞保基金破產精算報告出爐開始，到今(105)年 1 月 16 日總 統大選結束，年金改革都是朝野、社會輿論關注的議題，主管機關、各利益團 體、媒體、學者都提出改革方案及建議，但改革因呈現意見分歧及社群對立之 情形，從而考試院退撫法草案在 102 年 5 月 24 日完成法制委員會審議後，即 無進展，隨著立法院第八屆第八會期的結束，國會屆期不連續，退撫法草案法 確定無法通過。新政府將於五二○上任後在總統府下設「年金改革委員會」，
由副總統擔任主任委員，改革委員會預計納入軍、公、教、勞、農、婦女、青
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年、社會公正人士及雇主等 9 種代表，未來開會將全程上網直播160。年金改革 已是不得不做的政策方向，因此，觀照馬政府推動年金改革因無法達到朝野共 識以致無疾而終，殷鑑不遠，新政府應當記取教訓，以助未來年金改革之推動。
因此，筆者建議未來政府在推動年金改革時，應謹慎為之，並有以下建議提供 參考。
一、公務人員退休金改革要遵守信賴保護原則，必須設計合理補救措施
公務人員的退休給付是公務人員依法取得的公法上財產請求權，且為憲法 制度性保障，其係國家當初對公務人員退休生活之承諾，具有合法、合理性。
按公務人員退休金權利由公務人員身份權所衍生而來，亦屬人民之財產權，為 憲法保障之人民基本權利，涉及退休金的權益變動，係對公務人員之財產權有 重大影響。若法規範之變更，造成人民因原來法規範保障的權益因此受到影響 時，法律應適當保障人民對公權力行使結果所生之合理信賴，這是所謂信賴保 護原則，為法治國家遵守的基本原則之一。
因少子化、高齡化、平均餘命等人口結構轉變及政府財政壓力等因素，公 務人員退休制度有其改革之必要性，政府推動的年金改革涵蓋範圍應是全民老 年退休安全體系的建構，然而卻聚焦在特定職業別，並有污名化軍公教人員之 嫌，有欠公允。蓋制度是當政者所為，卻污名化制度的受益者，乃非戰之罪。
改革應該合情、合理、合法，並充分溝通、建立共識，以免讓改革變成社會對 立的困境。
依公務人員退休法的規定，公務人員達到退休條件而取得退休金之法律上 請求權，且一般亦排除不值得保護的事由，則公務人員對其退休金權利在具有 信賴基礎、信賴行為且無不值得保護之事由之要件下，合致信賴保護之要件，
其信賴利益應受到保障。今若國家要改革公務人員退休權益內容時，務必要遵
160 參 105 年 3 月 25 日聯合報 A6 版「陳建仁拜會關中 談年金改革」。
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守信賴保護原則之履行。但是從輿論及考試院及民進黨團提出公務人員改革方 案及建議來看，其方案內容為多繳、少領、延退等作法，聚焦在增加基金收入、
減少基金支出，反而對於制度受益者之法定權利受國家公權力行為侵害而涉及 信賴保護原則與法律不溯既往原則之法律問題輕描淡寫帶過。
另外，大法官釋字 717 號解釋並不能提供刪減公務人員退休給付之理論依 據，公教人員年金改革方案（例如進一步調降新制退休金基數內涵或退休所得 替代率等）是否合憲，並不在解釋範圍。相較於公保優惠存款之利息為政策性 補貼且為行政規則所規範，公務人員退休金是法定權利，受公務人員退休法之 規範，法位階較高，且涉及人民財產權，屬於重要性法益，因此其信賴保護之 密度亦相對較高。為政者若要調降新制退休金基數內涵或退休所得替代率等改 革內容，等於是對公務人員合法、合理所取得的法律上權利之減損或侵害，涉 及人民信賴保護之問題，而且新的法秩序又要追溯適用已退休者，更有涉及法 律溯及既往之爭議問題。
公務人員退休金改革有其示範作用，代表國家對老年生活安全體系建構之 指標，但是改革應是改革不合理的現象，對於退休人員退休所得高於同職等現 職人員薪資的不合理情形予以規範，而非全面調降公務人員退休金的權益保 障。尤其公務人員退休制度歷經恩給制轉變為儲金制，因而產生退撫新舊制之 過渡期間，兼具新舊制人員的退休所得上限已在 99 年修正 100 年實施的退休 法作了明文規範，而適用退撫新制人員退休金之基數內涵上限為 70%，主管機 關應該要先釐清輿論對公務人員退休金的普遍錯誤印象，才能理性討論改革內 容。不管公務人員退休金改革的方向或幅度如何，主管機關都應謹守保障人民 基本權利及信賴保護原則，借鏡日本的改革經驗，對於已領取退休金的人不溯 既往，僅及於未來及仍在繳費的人員，正是信賴保護原則之履行的過渡措拖作 法。
檢視考試院公務人員退撫法草案，影響內容有退休金支領年齡、退休基數
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計算方式、退休基數內涵、給付方式等內容，影響公務人員退休權益甚鉅，對 於未來退休生活是否能有適足保障，是一個問題。且擬議之退撫法草案僅花費 半年時間完成，另公務人員退休法於 100 年 1 月 1 日修正實施，退撫法草案即 改變公務人員退休制度的重要內容，法律有快速、頻繁、急劇以及不可逆料之 變動，實在有損法秩序安定且傷害公務人員對於法定制度之合理信賴。
公務人員退休金改革以長期來看，已是國家的既定政策，原則上改革應該 採漸進方式建立新秩序並兼顧人民既得權益。法秩序的變更，訂有過渡條款及 措施，就應該按既訂期程執行政策，以達到法秩序之預期效益，然檢視此次改 革過程，大幅修正後的退休法甫執行 2 年，即對現行政策及法規範進行變更，
此不僅違害法律安定性，甚至造成人民的信賴利益遭到國家公權力侵害。另從 現行政策及制度規劃所欲達到的預期成效來看，以延後退休年齡至 60 歲為例，
延退增加了公務人員的繳費期間，不僅有助基金收入之增加，另一方面，也暫 緩基金給付退休金之支出壓力。但此預期成效必須隨著延退措施執行時間而顯 現出來，而非短期執行時間就能展現。又例如刪除五五加發之優退方案，使得 變相鼓勵公務人員提早退休的誘因得以消失，有助公務人員繼續任職。
有鑑於政策影響效益仍待持續執行後方能評估，本文建議改革應採不溯及 既往，以 100 年 1 月 1 日修正實施的公務人員退休法所定延退的過渡期間的最 後一年(110 年)為切割點，退撫法草案可設定從 110 年開始接續實施，並另訂 10 年過渡期間，以達分程度保護現職人員的信賴利益。在 110 年前符合自願退 休人員年資與年齡合計法定指標數表之人員，表示這些人員越接近退休的時 間，且有法規所訂過渡時間之適用，故對合理預期取得退休金有較高的期待 權，其退休條件應予以保障，不應變動。而在 110 年仍未達退休條件的現職人 員，距離退休條件成就尚遠，其信賴利益程度上相對較低，保護的密度也較低。
改革過程中，主管單位應該充分溝通、建立改革共識，據以制定新的法秩序並 加以落實，如此當事人對於政策及法律有預見性，方有助公務人員退休金改革
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之可行性。
二、退休金改革需要過渡期間
借鏡鄰近國家年金改革的經驗，日本年金制度從 1985 年開始，至 2012 年 才完成國民年金與厚生年金及共濟年金的整合，花費將近 30 年的時間，逐漸 整合日本國內不同職業別，建構現行的年金制度。
日本年金改革在各階段均有其階段目標，首先，1985 年建立一元化的基礎 年金，將全國 20 歲至 60 歲的國民都納為國民年金的適用對象，目的為使國民 在年滿 60 歲以後，享有一致性的基礎年金。2012 年通過受雇者年金一元化法，
規定 2015 年 10 月起將共濟年金併入厚生年金，完成第二層年金單一化的體 制。日本乃是先建立第一層適用全體國民年金的基礎年金，再整合第二層的職
規定 2015 年 10 月起將共濟年金併入厚生年金，完成第二層年金單一化的體 制。日本乃是先建立第一層適用全體國民年金的基礎年金，再整合第二層的職