第二章 公務人員的權益保障：退休制度
第一節 退休的性質與作用
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第二章 公務人員的權益保障：退休制度
公務人員退休年金制度改革，攸關國家財政、公務人員退休權益保障，以 及社會安定，為釐清改革之必要性及合理性，本章將先相探討此退休金的性 質、政府對公務人員之照顧在憲法上的位階、公務人員退休制度之發展沿革等。
第一節 退休的性質與作用
人到了一定年齡或因故無法勝任工作，遂退出職場，因此「退休」(retirement) 係指因年老或疾病，或因傷殘，無法繼續任職時，由所服務的組織或保險機構 給與退休金，令其退職休養。同時退休也是機關學校或公私團體，為促進組織 人力新陳代謝，強化人事機能，提高工作效率，規劃建立一種給付制度，以解 決其員工老年、殘廢等問題，進而安定員工及其家屬的生活1。爰此，退休制度 設計對公務機關而言，除有照顧退休人員生活安全之外，尚有促進人事新陳代 謝，維持組織織活力，以提高工作效率等目標；對於個人而言，有消除生活憂 慮，澄清吏治道德之功能；對於社會而言，則能建立永業制度，增進社會安全。
所以一個負責任的政府應力求建立一個優良穩定的公務人員退休制度，使在職 人員奉公守法，安心任職，使退休人員生活有基本保障，維持其退休後之生活，
增進社會之安定。
一、退休金的性質
退休金制度之設，乃在保障退休人員退休後之生活，使其於不能或不再從 事工作以獲取薪資收入時，仍有一定之金錢收入，得資為生活之憑藉，以確保 其生存2。有關退休金的性質，學者從不同角度切入，就會產生不同的概念，
有認為:(一)永久所得說、(二)人生過程儲蓄說、(三)人事機能說、(四)功績報酬
1 馮惠平(2013)。從信賴保護原則論公務人員退休年金制度改革。人事月刊，334 期，頁 28-37。
2 釋字第 596 號大法官解釋，大法官廖義男之不同意見書。
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說、(五)社會扶助說、(六)延付薪資說、(七)自力救濟說、(八)安全保障說者3; 有認為:(一)功績報酬說、(二)人事機能說、(三)延付薪資說、(四)適當生活維持 說、(五)社會保險說者4; 有認為(一)人事機能說、(二)人力折舊說、(三)延期薪 資說、(四)功績報償說、(五)誘因理論、(六)社會保險說、(七)適當生活維持說 者5。
綜上各說，本文認為退休金的性質依現在社會的實際情況而論，以延期薪 資說、適當生活說及社會保險說，較為妥適。
(一) 所謂「延期薪資」說，認為退休金給付是退休人員應得工資的一部分，只 是將其延到退休才發給，亦即員工犧牲目前現金工資的增加而選擇延後至 退休時領取。西方工業社會在 1980 年代起，勞工及雇主將退休金看做是一 種延後給付的工資已經成為一種共識。歐洲聯盟的歐洲司法法庭在 1990 年 曾明確確定職業性的退休金應解釋為延期給付的工資，為雇主給予勞工的 退休金的性質有一個明確的界定6。
(二) 所謂「適當生活維持」說則主張雇主應該負有照顧員工退休生活的義務，
認為員工到達一定年齡及資格條件時所領受的退休金，應足以維持其退休 後適當生活水準為原則，並維持與退休前後的生活費用差距，因此員工退 休後須有合理的退休金所得替代率，以維持其退休後之適當生活7。
(三) 所謂「社會保險」說則主張，基於互助與保險原理，於員工在職時強制參 加保險，按期繳納保險費，至退休時才領取退休保險金，以平衡在職時與 退休後的所得與消費，並將個人不可確定的危險轉嫁給多數人來分擔，從 而取得退休保險給付的權益8。
3 趙其文(1996)。人事行政學:兼論現行考銓制度。台北:華泰，頁 644。
4 葉長明(1998)。轉引自隋杜卿(2003)。公務人員退休制度再改革芻議:確定提撥制與展期年金制的分 析。刊於財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。
5 柯木興(2002)。社會保險。台北:三民，頁 167-170。
6 符寶玲(1999)。退休基金制度與管理。台北:華泰，頁 20。
7 柯木興(2002)。社會保險。台北:三民，頁 167-170。
8 轉引自隋杜卿(2003)。公務人員退休制度再改革芻議:確定提撥制與展期年金制的分析。刊於財團法
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按我國公務人員退休制度原採恩給制，由國家負責公務人員退休準備金，
當可視其為「延付薪資說」;而私部門的勞工退休金的通說也較偏向延付薪資 說。然依司法院釋字第 280 號解釋理由書:「公務人員應盡忠職守，為民服務，
國家對於公務人員亦應照顧其生活，於其年老退休時，給予適當之退休年金，
以保障其退休後之生活，方符憲法第 83 條設置國家機關掌理公務人員退休、
養老等事項之意旨。」又釋字第 433 號解釋理由書:「國家為公法人，其意思及 行為係經由充當國家機關之公務人員為之。公務人員與國家之間係為公法上職 務關係，國家對公務人員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義 務。」此二號解釋均顯示國家對公務人員之退休生活有照顧之義務，因此較符 合「適當生活維持說」的主張;但依現行退休制度乃民國 84 年 7 月 1 開始，由 公務人員與政府共同提撥而建立退撫基金的制度觀之，具有互助與保險原理，
則明顯傾向「社會保險說」。
二、公務人員退休金與勞工退休金之性質差異
國家對公務人員與勞工退休生活所為之保護，因公務人員與勞工之工作性 質、權利義務關係及各種保護措施之整體觀之，在方法上未盡相同。因此，公 務人員與勞工退休金的性質，因與其雇主之間存在不同法律關係而產生差異。
就人員任用資格、相對權利義務、與國家之法律關係觀之，國家對公務人員與 勞工之退休金之照顧責任，未可同一而論。
(一)人員任用資格
「公務員」廣義解釋為依法令從事於公務之人員9。狹義解釋的公務人員，
指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員10。故 公務人員之任用，必須經過國家考試合格，並銓敘任用後，方能取得公務人員
人國家政策研究基金會國政研究報告。
9 國家賠償法第 2 條第 1 項。
10 公務人員保障法第 3 條第 1 項。
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資格。雖然進入一般私部門亦須通過一定面試程序，但與國家考試相較，二者 之晉用程序、通過標準及受法律保障程度，實不相同。
(二)權利義務
公務人員雖享有身份保障、俸給、退休金等權利，相對地也必須遵守服務、
保密、不為一定行為、行政中立之義務，且受到相關法律之規範。一般勞工雖 有薪資及退休金之權利，亦須遵守公司之規範，但非若公務員之權利義務均受 到法律之強制規範。
例如公務人員的俸給由法律規定，在法定支給標準之下，為增減給付之約 定者，其約定無效。在學理上有「俸給法定主義」之稱，依據公務人員俸給法 之規定，必須依標準支給，不得另行自訂項目及標準支給。不若私人之報酬可 由當事人相互約定，除勞工之薪資不應低於最低工資外，不受法律之限制11。 因此，勞工可依勞動基準法第 21 條規定，工資由勞雇雙方議定之，而與雇主 針對薪資與勞動條件進行協商，然公務人員就俸給並無協商權。
另外公務人員有不得兼職12之規定，以及退休後有旋轉門條款13及不得任職 領雙薪之規定，對公務人員在職及退休後之所得均有規範及限制。
(三)與國家之間的關係
公務人員與國家之間的關係，不論是早期的傳統的特別權力關係，或是現 在的公法上之特別法律關係，或稱公法上之職務關係，乃基於特別之法律上原 因(例如公務人員任用法)，都不同於一般私部門的僱用關係。因此公務人員與 勞工，因其與雇主之關係之不同，其退休金請求權雖皆受到憲法財產權之保 障，但公務人員請領退休金之權利是國家為履行其對於公務人員保護、照顧義 務之給與，而勞工請領退休金之權利，係雇主基於對於勞工照顧義務之給與，
11 吳庚(2012)。行政法之理論與實用(增訂十二版)。臺北:三民，頁 237。
12 公務員服務法第 14 條第 1 項規定：公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。其依法令 兼職者，不得兼薪及兼領公費。
13公務員服務法第 14 條之一規定：公務員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年內之職務直接 相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。
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二者法律主體及法律關係各有不同，因而產生立法者就其金額計算之基準、請 領之條件、給與之方式等作不同之選擇與設計14。
公務人員退休金請求權可謂源自憲法第十八條人民服公職之規定衍生而 來，依公務依司法院釋字第 605 號解釋意旨，「憲法第十八條規定人民有服公 職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、
俸給與退休金等權利。」另參釋字第 280 號、433 號解釋理由書之意旨，均可 顯示國家對公務人員之退休生活有照顧之義務，而基於此一法定義務，公務人 員依法得享有公法上之退休金請求權。
而私部門之勞工退休金是雇主以勞動關係的存在為基礎，對勞工長年提供 勞務給付的全部結果。換言之，勞工退休金是勞工提供勞務給付的對待給付，
其在債法上的歸類，應與工資相同，屬民法第 482 條勞務給付的報酬，是一種 對價關係的給付15。
另參司法院釋字第 658 號解釋不同意見書，亦認為公務人員與國家間為公 法上職務關係，公務人員對國家負有忠實執行職務之義務，而國家對公務人員 則負有給與俸給、退休金等與其身分相當、賴以維持生活之照顧義務。而由於 公務人員為國家執行職務之目的非在換取酬勞，是國家對公務人員所為之生活 照顧義務，與私法上僱傭關係所得之報酬不同。
綜上，依司法實務上的見解，認為公務人員與國家關係乃為公法上職務關 係，不同於私法上僱傭關係，因此公務人員退休金給付亦不同於勞工退休金，
綜上，依司法實務上的見解，認為公務人員與國家關係乃為公法上職務關 係，不同於私法上僱傭關係，因此公務人員退休金給付亦不同於勞工退休金，